农业再保险制度比较与借鉴，本文主要内容关键词为：制度论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，在我国农业保险的实践中，正面临着如何建立和健全农业再保险体系问题①。中央一系列重要文件提出逐步健全农业再保险体系及建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制的明确任务。本文拟通过国外不同的农业再保险制度模式的比较，对构建我国的农业再保险制度提出对策与建议。
一、政府所属再保险机构提供农业再保险模式
在已建立农业再保险制度的国家中，美国②、西班牙和墨西哥农业再保险制度的突出特点是由政府附属或控制的再保险机构为主渠道，为农业保险经营机构提供农业再保险服务。
(一)美国
美国1938年《联邦农作物保险法》规定设立作为联邦农业部全资附属机构的联邦农作物保险公司(FCIC)，负责承办农作物保险业务。从1938年至1980年间，联邦农作物保险是由联邦农作物保险公司直接经营的。直到1980年，美国国会第12次修订《联邦农作物保险法》，规定私营保险公司也可以一起提供农作物保险，联邦农作物保险公司则逐渐收缩直接保险业务，转而为私营保险公司提供再保险，并通过《标准再保险协议》调整其与私营保险公司的关系。《1990年农场法》授权联邦农作物保险公司向私营保险公司提供再保险和补贴。从2000年起，联邦农作物保险公司已不再从事直接农作物保险业务，而是负责管理联邦农作物保险计划，为私营保险公司提供农作物再保险，并提供保险费、管理和运营费等财政补贴。
美国《标准再保险协议》(Standard Reinsurance Agreement，SRA)最早于1947年颁布，但直到1980年后才开始真正实施，此后又根据需要不断修订和完善③。它是调整联邦农作物保险公司与私营保险公司之间再保险、补贴及监管关系的重要法规。《标准再保险协议》共分四个部分：第一部分概念界定；第二部分再保险；第三部分补贴、开支、费用和支付；第四部分一般条款。再保险的形式包括比例再保险和非比例再保险。
《标准再保险协议》规定了两个层面的再保险保障：一是业务层面的再保险保障。规定以州为单位设立商业基金、高风险基金，公司可自由选择将其承保的业务放入合适的基金；公司的承保损失(赔付率高于100%时)由FCIC提供不同比例的超赔分保再保险，实现风险共担；公司的承保收益(赔付率低于100%时)由私营保险公司与FCIC共享。各个风险基金对分保的比例做出最高和最低的限定，在此区间内，保险公司可以自行组合分配。二是公司层面的再保险保障，通过一揽子成数分保合约对公司自留部分的承保结果进行分保。另外还设立意外损失准备基金，是根据《联邦农作物保险法案》第516(c)款授权的保险基金的一部分。依据FCIC的规定在公司监管、复原、破产或运营缺陷或者其他相同事件中，或者协议因故而终结时，该基金被用来抵消FCIC为了管理公司的业务而引发的费用。
在依照协议进行了所有的保留、指定和分配后，私营保险公司可以将其剩余的最终账面净损失安排商业再保险。公司应该将安排再保险情况以书面形式告知FCIC。
《联邦农作物保险法案》第511条规定，自该法实施之日起，FCIC的一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产，免征一切现有或自1938年2月16日以后可能开征的税收，包括国家所征税种、自治区域、属地和领地所征税种或州、县和市政府或地方税务机关所征税种。FCIC的保险合同和由FCIC提供再保险的保险合同均免征国家、市政府或地方所征收的一切税收。
(二)西班牙
西班牙《农业复合保险法》第18条规定，政府所有的保险赔偿联合体(CCS)代表政府为参与农业保险共保体的私营保险公司提供再保险。《农业复合保险法》和《农业复合保险法实施细则》第45条规定，保险赔偿联合体按照经济和财政部所规定的方式和份额对农业复合保险中的风险覆盖范围承担责任。第46条还规定，保险赔偿联合体的资金来源主要包括再保险费收入；作为直接保险机构运营时的保险费收入；政府保险费补贴的5%；行使代位求偿权过程中所收取的金额以及相应的迟延收益；国家为使保险赔偿集团财务平衡所提供的财产支持；保险业务活动取得的财产和收益、借款和其他收入。第47条规定，在必要时，保险赔偿联合体可以向西班牙银行借款，并可以按照规定的保证金、利息和偿还条件，向一般公众发行债券，或向保险机构发行特殊债券，以筹集资金。第46条规定，保险赔偿联合体应建立稳定技术储备金，其资金来源于上一财政年度经营账户所产生的剩余金额、财政拨款及未上缴利润等。该技术储备金的金额要达到与保险赔偿联合体在最近五年内所应得保险费总额相等的金额④。
(三)墨西哥
《墨西哥农业保险公司成立协议》及《墨西哥农业保险公司章程》中规定，墨西哥农业保险股份有限公司(AGROASEMEX)负责为农作物保险互助组织及私营保险公司提供农作物再保险。该公司资本总额是3.560969亿比索。该公司是股份有限公司，只能由墨西哥人或公司认购股份，外国人不包括在内。公司是国家参与占大部分的公司，通过公共信贷和财政部而作为国家保险机构运作。
二、政府农业再保险基金提供农业再保险模式
加拿大、韩国、葡萄牙、意大利在其农业保险立法中建立了政府农业再保险制度，规定设立政府再保险基金，负责办理农业再保险业务，可将其归结为政府农业再保险基金提供农业再保险的制度模式。
(一)加拿大
加拿大原《联邦农作物保险法》及现行《农业收入保障法》均规定，联邦财政部设立农作物再保险基金，授权农业部与各省签订再保险协议，为各省提供再保险。根据再保险协议，基金由各省存入资金，在资金数量不敷使用时，财政部长可从收入合并基金中拨付预付款，预付款应予偿还。《曼尼托巴省农业服务公司法》规定，曼尼托巴省财政部设立再保险基金，资金来源包括保险费、其他收益，基金的资金存在缺口时，财政部从合并基金中预付，预付款须偿还。该基金为曼尼托巴省农业服务公司提供再保险。经过财政委员会批准，该公司还可以与具有管辖权的政府和任何人签订生产保险、雹灾保险的再保险协议。
(二)韩国
韩国《农渔业灾害保险法》第20条规定，政府可从事灾害保险的再保险业务。农渔业灾害保险经营主体(包括经营农业保险的水产及山林合作组织和保险公司)应与农林水产食品部长官签订协议，明确缴纳保险费、有关政府支付保险金的事项等。为了给再保险业务提供必要的资金来源，农林水产食品部设立农渔业灾害再保险基金。基金的资金来源包括再保险费、政府、其他机构以及其他基金的捐款、再保险金的回收资金、基金运营收益金、其他收入、从金融机构、其他基金或其他会计处借入资金。基金用于支付再保险金，借入款本息的偿还、基金管理、运营所需的经费的支出、农林水产食品部长官认为对再保险业务的维持、改善所必需的经费的支出。基金由农林水产食品部管理和运营。该部可将有关基金管理运营事务委托给其他相关主体。
(三)葡萄牙
葡萄牙《农业保险法》第4章专章规定设立政府补偿金，旨在为保险公司提供再保险。政府补偿金由保险公司上缴的费用和国家预算拨款来保证。国家预算拨款计入农业部的出纳账户上。保险公司上缴的费用由农渔业发展融资局收取。政府补偿金由农渔业发展融资局管理。葡萄牙《农业保险实施细则》第3章第1条规定，一般在需要多次理赔或巨额理赔时，保险公司才会获得政府补偿金。国家参照保险公司理赔金额提供补偿。葡萄牙将不同地区按照风险等级，划分为5类风险地区。在不同风险地区，国家提供的政府补偿金额也不同。保险公司加入政府补偿金机制是自愿的。加入该机制意味着保险公司不得将加入政府补偿金机制领域里的属于政府的责任推向再保险公司，也不得在已经加入政府补偿金的领域里和再保险公司达成协议。不想加入政府补偿金机制的保险公司应当在上一年的12月31日之前向政府正式地提出该意图。
(四)意大利
意大利根据第388/2000号法律第127条，设立农业风险再保险基金。再保险基金规模为1亿欧元，由农业部下属的农户市场开发局管理，主要是鼓励保险公司开发新产品，在保险公司应对新的自然灾害开发新的表现产品时提供补助，属于保险产品创新基金。保险公司可将新产品开发成本的80%转给再保险基金。再保险基金还可以通过商业再保险公司进行转分保。
三、政府与私营再保险机构共同提供农业再保险模式
日本农林渔业再保险制度和巴西农业再保险制度各具特色。日本建立了双层再保险制度，巴西则建立了商业再保险和灾难基金共存的平行再保险制度。
(一)日本
日本《农业灾害补偿法》规定，由设在都道府县的农业共济组合联合会为市町村的农业共济组合提供再保险。《渔船损害等补偿法》规定由渔船保险中央会为渔船共济组合提供再保险。《渔业灾害补偿法》规定由渔业共济组合联合会为渔业共济组合提供再保险。政府根据《农业灾害补偿法》、《渔业灾害补偿法》、《渔船损害等补偿法》和《有关特别会计的法律》等法律设立农业共济再保险特别会计、渔船再保险及渔业共济再保险特别会计，由农林水产省负责管理，为农业共济联合会、渔船保险中央会和渔业共济组合联合会提供再保险及相关费用补贴⑤。特别会计的资金来源主要是一般会计拨入资金及再保险费收入。根据日本的财政制度，这些特别会计的实质就是政府的专项再保险基金。
(二)巴西
巴西《再保险和转分保法》一度规定，经营农业保险业务的保险公司必须向巴西再保险公司分保。2007年1月，巴西国会通过法案同意将巴西再保险市场向国际再保险公司开放，外资再保险公司进入巴西。2010年8月通过的第137号补充法《灾难基金法》规定成立农业灾难基金。灾难基金的基础资金为40亿雷亚尔。其出资者包括保险公司、再保险公司、农业企业、农业合作社及联邦政府。基金的资产与股东的资产分离。基金的资产包括出资者的出资、保险公司和再保险公司为扩大基金资产而支付的收购资本、基金运作产生的收益、章程规定的其他途径获得的资产。基金不能将其收益分给股东。由基金管理委员会负责基金的管理运作，基金的业务受保险监管机构的监管。全国货币委员会负责制定基金运行的指导方针。灾害基金为经营农业保险的保险公司和再保险公司提供再保险和转分保，减少它们的部分损失，避免其破产。《灾难基金法》第6条规定，巴西灾难基金无需缴纳其进行贷款、兑换、保险或其他证券业务的税。
四、商业再保险公司提供农业再保险模式
有的国家的农业保险法中只规定农业保险原保险，而未规定再保险制度。实践中，农业再保险采用商业再保险形式，包括向国际再保险市场分出再保险，同时由商业保险法调整。一些发展中国家，如菲律宾、印度、斯里兰卡、尼日利亚、玻利维亚、秘鲁、摩尔多瓦等都是如此。
斯里兰卡《1999年第20号农业与耕地保险法》第20条规定，农业与耕地保险理事会可以与政府、国内或国外从事再保险业务的机构签订再保险合同。自1983年以来，菲律宾农作物保险公司(PCIC)通过一家伦敦再保险经纪人为水稻保险购买了损失中止再保险。1999年，又为玉米购买了超过损失再保险。高价值的经济作物主要由国内再保险公司提供成数再保险安排。
欧洲多数国家都是由私营再保险公司提供农业再保险，如法国、奥地利、德国均是如此。
五、我国农业再保险制度的构建
国外的经验表明，农业大国和农业强国在建立农业保险制度的同时，均重视农业再保险制度的建设，作为其化解农业保险经营风险、促进农业保险持续健康发展的有效保障。尤其是在由商业保险公司或互助合作保险机构经营农业保险原保险的情况下，必须建立由政府支持的再保险机制，作为分保主渠道，同时辅之以商业再保险(包括国际再保险)。
(一)以政府支持的农业再保险为主渠道
我国目前对农业再保险的探索仍以向商业再保险公司分出为主。但由商业再保险公司(包括国际再保险公司)依托其自有资本金所能提供的承保能力有限，再保险分出成本高，条件苛刻。农业保险经营机构自主购买再保险的能力有限。可能形成对国际再保险过分依赖。在我们这样一个农业大国，应明确农业再保险是政策性保险，是农业保险分保的主要依靠，商业再保险(包括国际再保险)只能是补充。这与农业保险原保险可以主要由商业保险公司经营的情况是不同的。
我国农业保险主要是由地方政府分别组织推动实施，农业再保险的探索也主要是由农业保险经营机构自主或地方政府支持下开展的。我国的农业保险制度体系建设在“分”的基础上，还需要“统”，即顶层设计。而建立全国性的农业再保险制度即是顶层设计的重要方面。笔者认为，与农业保险一样，农业再保险也具有公共物品的属性。根据再保险原理，为了在全国范围内转移和分散农业风险，农业再保险应主要为全国性公共物品，属于中央政府的事权范围。中央政府应在农业再保险制度构建和运行中发挥主导作用。
(二)合理确定农业再保险经营主体
在我国，可以根据具体情况，分阶段分别确定不同的农业再保险经营主体。在第一阶段，由于有关单位办理农业再保险的经验和人才都十分缺乏，有关数据资料和基础设施不具备或不完善，各地农业保险发展极不平衡，短时间内成立全国性的专业农业再保险机构时机不成熟，而农业保险机构对农业再保险的需求又十分迫切，因而可以先由国家财政出资设立中央农业再保险基金，并委托有关金融机构负责管理该基金，同时负责具体办理农业再保险业务。中央农业再保险基金的资金来源包括财政拨款、再保险费收入、接受社会捐赠、银行存款利息收入及投资收益、可以用于基金的其他资金收入等。资金运用包括支付再保险金、提供再保险费补贴、承担基金管理费用等。具体受托机构的确定有两种选择：一是委托中国再保险(集团)股份有限公司管理和经营；二是委托中国农业发展银行办理⑥。前者是专业再保险公司，具有丰富的再保险业务经验，此前已开始办理农业再保险，具备办理农业再保险业务的初步基础；后者作为农业政策性金融机构，与农业再保险的政策性相契合，可以为“三农”领域提供综合性的政策性金融服务。农业再保险经营机构应将受托的再保险业务和本身业务相隔离，封闭管理，单独分账核算。
在第二阶段，待未来积累了一定的办理农业再保险业务的经验，培养和形成一支专业人员队伍，各地农业保险有了较大发展，相关数据资料和基础设施较为完备，国家财力进一步增强时，应由国家财政出资设立国有独资的国家农业再保险公司，具有法人资格，专责管理中央农业再保险基金，并承办农业再保险业务。
当然，在每一阶段，都可同时辅之以农业保险机构向商业再保险公司和国际再保险市场分保。同时，可以借鉴核共保体和航天共保体的成功经验，鼓励商业保险公司探索成立农业再保险联合体，办理农业再保险。这样可以充分利用国内现有的再保险承保能力，给各农业保险经营机构提供最大限度地再保险支持，实现农业保险经营风险在全国范围内的分散。
(三)制定《农业再保险协议》
笔者建议，可以借鉴美国的经验，由财政部、农业部和中国保监会联合制定《农业再保险协议》，用以调整农业再保险经营主体与农业再保险分出机构之间的关系。在再保险方式上，应采取将比例再保险与非保险再保险相结合的形式。在运用比例再保险时，主要采取成数分保形式，可规定农业保险机构自留业务的最低比例为不低于20%。农业保险机构自留部分可以安排非比例再保险。具体可以采取赔付率超赔再保险形式，规定农业保险机构负责承担赔付率为100%以下的损失；对农业保险机构赔付率超过100%且低于500%的损失部分，可以由农业保险机构和农业再保险经营机构共同承担。其中还可以进一步划分为赔付率超过100%且低于160%的损失部分，超过160%且低于300%的部分和超过300%且低于500%的部分。在不同层级，应规定农业保险机构和农业再保险经营机构承担的不同各比例，且农业保险机构所承担的比例应逐步降低。同时可以借鉴美国和葡萄牙的经验，针对不同的农业风险区域，农业保险机构和农业再保险经营机构所应承担的损失比例也不应相同。对赔付率超过500%的部分，则可由农业保险机构安排商业再保险。
(四)提供财税支持
中央财政应为农业再保险提供财政支持，具体方式如下：为中央农业再保险基金提供财政资金，适当补充农业再保险经营机构的资本金。为农业保险机构分出再保险提供再保险费补贴，在特殊情况下为农业再保险经营机构提供紧急财政贷款，支持农业再保险经营机构发行金融债券筹集资金。根据农业再保险经营机构办理农业再保险的绩效，为其提供财政奖励。支持农业再保险经营机构开展保险风险证券化创新，发行农业巨灾债券。
国家应为农业再保险经营机构办理农业再保险业务提供税收优惠，所减免的税收转入责任准备金。为鼓励其他商业再保险参与经营农业再保险，也可以考虑为其提供税收优惠。
(五)制定管理规章
《农业保险条例》第8条规定，国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门制定。笔者建议，财政部、农业部和中国保监会应制定《农业再保险管理规定》，对农业再保险经营主体、农业再保险基金的资金来源与运用、农业再保险方式、农业再保险费率、责任范围、农业再保险合同、财政支持及优惠措施、农业再保险利益冲突解决规则、对投保人的信息保护等做出具体规定。在具备条件时，可以由国务院制定专门的《农业再保险管理条例》，对农业再保险予以规范。
注释：
①目前，我国农业再保险安排主要依靠商业再保险公司，包括国际再保险公司。如上海安信农业保险股份有限公司于2005年与怡安再保险顾问有限公司签订再保险合同；中国再保险集团与上海安信农业保险股份有限公司、吉林安华农业保险股份有限公司和黑龙江阳光农业相互保险公司等三家农业保险公司签订了多种形式的农业再保险合同。在政府支持方面，只有北京市尝试通过财政出资向瑞士再保险公司购买再保险。
②在美国，私营保险公司就其自留保险责任，还可以向商业再保险公司分保，争取商业再保险人的支持。
③《标准再保险协议》最近一次修订是在2012年，将于2013年开始实施。
④西班牙保险赔偿联合体(CCS)在国际市场上通过国际再保险公司分出再保险。
⑤农业灾害补偿制度的实施，原则上基本实行三级式的管理运作方式。但是根据各个地区的意向，也可实施以县为单位的特定农业共济组合联合会和政府的两级的运作管理方式。
⑥政策性金融机构同时办理政策性信贷业务和政策性保险业务在国内外均有先例。国内如中国进出口银行在成立之初即根据《国务院关于组建中国进出口银行的通知》(国发1994[20]号)的规定，同时经营出口信用保险业务。国外如美国进出口银行依据《1945年进出口银行法》同时经营出口信用保险业务。加拿大阿尔伯特农业金融服务公司依据《农业金融服务公司法》的规定，同时提供农业信贷和农作物保险服务。曼尼托巴农业服务公司根据《农业服务公司法》的规定，提供农业信贷和农作物保险服务。国外都是通过专门立法，赋予政策性金融机构同时经营信贷和保险业务的资格。笔者认为，未来我国可以在制定《中国农业发展银行法》或《中国农业发展银行条例》时赋予其同时经营政策性农业再保险的业务资格，或由国务院特批，使其获得办理政策性农业再保险业务的资格。