环境信息公开与公众参与政策探析，本文主要内容关键词为：探析论文,公众参与论文,环境论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]X-01；D922.68[文献标识码]A[文章编号]2095-1361(2011)04-0018-05
一、环境信息公开与公众参与概述
1、环境信息公开
从一般政策角度讲，信息公开的具体内容很复杂，但对于环境政策，信息公开的内容相对来说是比较固定的。根据《环境信息公开办法(试行)》第2条、第4条的规定，环境信息分为政府环境信息和企业环境信息两大类；政府环境信息是政府环境保护部门履行环境保护职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的与环境有关的信息；企业环境信息是企业以一定形式记录、保存的与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息。企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。
2010年，我国环境保护部主动公开环保政策法规、人事任免、部门预算、总量减排、污染防治、生态保护、环境质量、核与辐射安全、国际交流等政府信息；开设热点环境问题、环境事件网站专题，如开设了第一次全国环境信息化工作会议、2010年生物多样性年、2010年全国环保工作会议、绿色中国年度人物奖、六五世界环境日等环保专题；环境保护部政府网站“数据中心”向社会公开国家环境保护标准、全国自然保护区名录、环评机构和人员信息、固体废物进口信息等环保信息，及时公开空气、水质等环境质量信息，方便公众网上查询，2010年“数据中心”增加各类环境数据近10万条。
企业环境信息公开以环境影响评价为主。各国环境影响评价立法所规定的环境信息公开的内容基本一致，都包括环境影响范畴界定、环境影响评价草案、环境影响评估报告书等。针对环境影响评价各个阶段所要解决的问题有所不同，环境信息公开的内容也有较大的区别。如环境影响评价大纲阶段，环境信息公开的内容大致包括行动主体的建设项目概况、施工运营期间可能产生的环境影响、预防的措施以及替代方案等；环境影响评价草案阶段则公布相关各方针对环境影响说明提出的意见以及建设单位所采取的相应处理办法；最后阶段公布环境影响评估的结论以及项目实施的建议等。
2、公众参与
环境政策中的公众应该更倾向于参与社会活动的民众群体，即社会公众。从社会学角度讲，公众参与是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行为。一般而言，除政府环保行为和企业环保责任行为外，其他所有环保行为均可认为是公众参与行为。从环境保护主体看，公众的范围应包括广大普通市民以及相关的非政府组织和民间团体。公众参与环境保护的过程也就是广大市民通过一定程序、途径参与城市环境相关的决策活动，并使得该项决策符合公众切身利益的过程。
公众参与是一个连续的双向的交换意见过程，目的是为了增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程，包括政府、企业将计划、规划项目或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；积极地征求全体有关公民对以上方面的意见和建议，进行项目决策和管理决策。
随着工业化和城市化进程的不断加速和空前发展，环境污染问题日益突出。人们的环保意识和环境权益自我保护意识的普遍提高使得环境问题逐步成为公众关注的焦点问题。民众的环保觉悟和环保参与将有力推进一个国家或地区，乃至全球范围的环保进程。由于政府在环境保护管理中的局限性，社会公众参与将成为国家环境保护体系的重要补充和不可缺少的组成部分。
二、现行环境信息公开与公众参与政策述评
1、环境信息公开与公众参与的相关法律、法规和部门规章
我国现有环境信息公开与公众参与相关法律、法规和部门规章见表1。从政府出台的政策文件和法规规章可以看出，我国目前已形成一套较为完整的环境信息公开制度，公众参与因此得到一定的支持和保障。但尚未形成针对公众参与本身的政策法规，是体系的一个严重缺失。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第10、11条分别对县级以上各级人民政府及其部门、设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门、乡(镇)人民政府在各自职责范围内主动公开的政府信息的具体内容，以及重点公开的政府信息，并规定除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。
《中华人民共和国清洁生产促进法》虽然是针对清洁生产制定的法律，但有相当一部分内容涉及信息公开。第6条规定，“国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督”，强调了社会团体和公众参与清洁生产的重要性。第18条规定，“新建、改建和扩建项目应当进行环境影响评价，对原料使用、资源消耗、资源综合利用以及污染物产生与处置等进行分析论证”。新建、改建和扩建项目包括厂房、设备、生产技术、工艺等项目，项目单位按照法律规定出具环境影响评估报告书，不仅是为了提供项目和改进措施可行性的依据，而且也是优先采用资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，淘汰落后产能的前提。
《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定了很多信息公开的内容。第3条指出了环境保护法规、制度、工作的不足，“环境保护法制不够健全，环境立法未能完全适应形势需要，有法不依、执法不严现象较为突出……监管能力薄弱，国家环境监测、信息、科技、宣教和综合评估能力不足，部分领导干部环境保护意识和公众参与水平有待增强”，从反思的角度充分体现出国家对于环境监管、环境宣传教育等问题的重视。
2、《环境信息公开办法(试行)》详细分析
经国家环境保护总局2007年的第一次局务会议通过、公布并于2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法(试行)》(以下简称《办法》)是我国目前唯一针对环境信息公开所制定的政府规章。此前，环保部门多年坚持推动环境信息公开，并且以身作则率先发布各类环境信息，使得公众参与取得了一定的成效。但环境信息由谁来公开、公开什么、如何公开等方面还缺乏制度的硬性约束，导致公众获取信息存在一定障碍，企业违法排污行为没有得到有效监督，环境执法难以得到更广泛的支持和理解。《办法》的出台基本解决了这一问题，明确了环境信息公开的主体、范围、渠道、监督和控制机制等，规范了环保部门和企业的环境信息公开工作，为公众参与提供了政策支持和保障。
《办法》内容共分为五章，除总则和附则以外，对政府环境信息公开、企业环境信息公开、监督与责任三个大方面做出了规定，其中政府环境信息公开又分为公开的范围、公开的方式和程序两部分内容。
总则部分除了规定环境信息公开原则外，最重要的是明确了国家各级政府、各组织部门的职责。不同于以往《环境保护法》只规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门公开环境信息的义务，《办法》对于信息公开主体更细化的规定使得政府部门职责更加明确，更有利于保障公民的环境知情权。如《办法》第6条规定，“环保部门应当建立、健全环境信息公开制度。国家环境保护总局由办公厅作为本部门政府环境信息公开工作的组织机构，各业务机构按职责分工做好本领域政府环境信息公开工作。县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作。”还特别指出环保部门负责政府环境信息公开工作的组织机构有组织制定本部门政府环境信息公开的规章制度、工作规则，组织协调本部门各业务机构的政府环境信息公开工作，组织维护和更新本部门公开的政府环境信息等九条具体职责。
针对政府环境信息公开的范围模糊，大多集中在环境要素而对相关的非环境要素未做明确规定的情况，《办法》第11条规定了环保部门应当在其职责权限范围内向社会主动公开环境信息，包括环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件，环境保护规划，环境质量状况等17项。政府环境信息必须公开什么、可以公开什么、不能公开什么有了明确范围。
当然，政府环境信息公开具体的实施措施和保障手段依然有待完善。如第19条规定，“国家鼓励企业自愿公开企业环境保护方针、年度环境保护目标及成效，企业年度资源消耗总量，企业环保投资和环境技术开发情况，企业排放污染物种类、数量、浓度和去向，企业环保设施的建设和运行情况等企业环境信息。”该规定存在两方面的问题。一方面，企业所发布的环境信息不够规范，缺少定量化的描述。很大一部分企业，包括一些全球知名跨国公司，其环境报告书的目的主要是为了宣传企业的环保行动和主张，而偏离了提供公众有效信息和监督手段的原则，存在信息不完全，有偏差和主观导向的问题，不仅没有达到原本的目的，反而造成了公众对于环境现状和影响误解。更主要的原因是，企业污染超标，处于对企业形象的顾虑，往往不愿意公开，或者公开得不完整、不及时。由于认证机构、第三方监督的欠缺，信息可信度常常得不到保障。另一方面，企业的客观条件，如硬件设备水平，不足以提供信息公布所需的数据，也是制约因素之一。企业对自身的环境影响尚不明确，根本无从公开。
第26条规定，“公民、法人和其他组织认为环保部门不依法履行政府环境信息公开义务的，可以向上级环保部门举报。收到举报的环保部门应当督促下级环保部门依法履行政府环境信息公开义务。公民、法人和其他组织认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”公民、法人和其他组织有义务要求环保部门和企业公开环境信息，但许多实际中的案例表明，无论是环保部门还是企业相关部门，对于公众特别是公民个人的要求和申诉有时会采取回避态度，公民获得信息的渠道仍然存在很多阻碍。
三、现行环境信息公开与公众参与机制的缺陷
信息公开与公众参与的相互作用关系可以分为两个方面：一方面信息公开是公众参与的前提，另一方面公众参与是信息公开的推动力。然而，这种关系在现实中并没有得到完全的体现，即信息公开没有充分发挥对公众参与的保障作用，公众参与也很难有效推动信息公开。
1、信息公开政策缺乏可操作性
多年来，公开环境信息、推进公众参与一直是环保部门工作努力的方向。环保部门从率先发布环境质量状况公报到实行重点城市环境质量日报和预报、主要水系重点断面水环境质量周报和月报，以及环境法律法规的制定、环境规划的编制、行政处罚等的对外公开，一直在努力探索信息公开途径，把听取公众意见作为环保工作的重要环节并取得了宝贵的经验。
同时，由于缺乏足够有效的制度保障，对由谁公开、公开什么、如何公开、不公开怎么办等问题的处理还缺乏可操作性，导致公众获取信息存在一定的障碍，部分企业违法排污行为没有受到有效监督，环境执法也难以得到更广泛的支持和理解。公众虽有参与的热情，却苦于不了解相关信息、缺乏相应的参与途径。
一定程度上，社会公众对于环境影响的了解程度依赖于环境信息公开的广度和深度。2002年颁布的《环境影响评价法》确立了政府相关部门以及对环境有直接影响的企业、建设项目应当进行环境影响评价的制度，但对环境影响影响评价信息公开以及公众参与这一最为关键的内容，存在着严重不足。
2、社会公众参与机制中知情滞后于决策
政府掌握的环境信息要比企业掌握的环境信息更为全面，政府应当是社会公众参与环境影响评价过程中信息公开最主要的义务主体。虽然，建设项目的环境影响评价，更多的涉及企业，尤其是涉及建设项目业主自身的环境信息，如建设项目或者业主企业是否属于国家规定限制的重点污染行业、建设项目周围的环境现状、建设项目对环境可能造成的影响、建设项目环境保护的措施、业主企业现有的环境等级特点、业主企业现行污染源是否达标及污染限期治理情况等方面的信息。但是，环境影响评价作为国家环境管理法律制度，建设项目最终是否能够获得批准取决于政府相关部门的决策。实质上，项目业主所拥有的与建设项目有关的一切资料，包括建设项目的环境影响评价报告书都必须提交政府相关部门审批，因而政府掌握的环境信息要比单个的业主企业更为全面。这就决定了，政府应当是公众参与环境影响评价过程中信息公开的最主要义务主体。对于社会公众参与环境影响评价过程，政府的环境信息公开有着无法替代的重要作用。
从环境影响评价公众参与的现状看，公众的知情与参与明显滞后。从政府公共决策过程看，政府相关部门的审批与决策，实际上属于建设项目决策过程最后一环。如果政府相关部门最终进行决策时才将环境信息公开，引进社会公众参与，社会公众的知情与社会公众的参与明显滞后，公众参与的实效将受到严重制约。
3、监督机制效力不足
作为公众，往往是环境污染和生态破坏的直接受害者，对环境状况的变化最敏感，最了解。为此，公民是完善和实施环境管理制度的最根本动力来源。公众的参与既是民主行政的要求，又有利于环境行政部门了解公众需求，发现重点问题，公开信息以使公众对决策项目的了解、理解和支持更进一步，从而达到提高决策效率的目标。
这种自下而上的社会推动力不仅直接表现在上述申请环节，还表现在政府信息公开制度的其他重要环节。例如，对于政府依法应当主动公开的信息，政府是否发布了？信息发布是否准确、及时、客观？发布的方式是否便于公众查询？对这些实施中不可避免会遭遇的问题，尽管也可以通过条例所设定的内部监督程序进行监督，但公众的监督毫无疑问是不可缺少的。
然而，我国目前这种社会公众自下而上的推动力，并不足以对于政府是否充分履行信息公开义务构成有效的、广泛的制约，一些政府官员在一阵即兴表演之后对制度实施产生审美疲劳、规避甚至抵触等情绪化行为，制度的实施难以获得结构优化意义上的动力。
四、以台湾地区为鉴，完善环境信息公开与公众参与机制
为减少环保团体、地方居民与开发单位在开发案上的冲突，台湾环保署希望社会各界对公告内容有意见或者建议的人士都能够于预告期间或公听会时将其提出。为此，环保署明确要求开发单位在准备、制作环境影响说明书前，与相关机关、团体或公众对话。此举不仅加强了环境影响评估中的公众参与，而且使环境影响说明书更加规范，审查更容易聚焦于影响公众利益的关键性问题。
环评法案中明确规定，“审查结论认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：一、将环境影响说明书分送有关机关。二、将环境影响说明书于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。三、于新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点。开发单位应于前项陈列或揭示期满后，举行公开说明会。”即使主管机关的审查结论认为开发案对环境无重大影响，不须进行第二阶段的环境影响评估，开发单位也要举行公开说明会，向有关团体和社会公众公布相关资料。
“主管机关应于公开说明会后邀集目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表界定评估范畴。”界定评估范畴是环境影响评估中的一项重要工作，目的事业主管机关、相关机关、团体、学者、专家及居民代表的参与充分体现了意见收集的广泛性和社会参与的民主性。
“开发单位应参酌主管机关、目的事业主管机关、有关机关、学者、专家、团体及当地居民所提意见，编制环境影响评估报告书(以下简称评估书)初稿，向目的事业主管机关提出。开发单位汇集以上信息公开所获得的意见反馈，在此基础上编制环评书初稿，其中应当包括对当地居民意见等的处理情形，使得各界所关注的环境影响问题得到有针对的解答和处理。目的事业主管机关收到评估书初稿后三十日内，应会同主管机关、委员会委员、其他有关机关，并邀集专家、学者、团体及当地居民，进行现场勘察并举行听证会，于三十日内作成纪录，送交主管机关。”
公众参与贯穿环境影响评估报告书制作和审查的整个流程，而非单一环节。参与不仅仅指意见和建议的提出，而且还包括现场勘查等切实的举措，保证了对开发案的持续跟进以及对环境影响对策落实的必要审核。
“评估书经主管机关认可后，应将评估书及审查结论摘要公告，并刊登公报”。至此环境影响评估书基本制作完成并通过审核，但最终仍要坚持一定时间长度的信息公开。另外在实际开发运营阶段，公众也可以进行实施的追踪和监督。
除此之外，环保署还在网站中设置了“开发单位环境影响评估”专区，以供准备中、尚未送审的开发单位公开其相关信息，作为与相关公众意见交流的平台。环保团体还希望环保署能将环评时开发单位回复给环评委员的意见、简报数据等一并上网，让民众更加多方位地掌握信息，规范开发单位的行为。还有人提出，未来环保署应该进一步公开环评委员的出缺席状况、学术背景、受谁推荐以及曾承接哪些开发案的背景资料，以回避审案中可能存在的利益关系，充分发挥公众的监督作用。
总而言之，从环评法案的规定、环保署所采取的其他措施以及社会团体和公众的反应当中可以看出，台湾地区的环境信息公开与公众参与政策已经非常成熟。不仅严格遵循程序审查的步骤，而且努力开拓新的信息交流方式，无论是开发单位呈递的资料还是环保部门的意见批示，甚至评审委员的背景资料都触手可及，公众参与的积极性很高，同时具备很强的民主意识。这些都是台湾地区环境管理较为成功的因素，值得我们借鉴。
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