论美国对华经济遏制战略的制订与实施，本文主要内容关键词为：美国论文,战略论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文主要研究和考察新中国建立初期（1949～1955）美国对华经济遏制战略的制订和实施。新中国建立之初，美国出于防止中国加入苏联阵营的目的，曾对华采取了较灵活的贸易政策，但随着朝鲜战争的爆发，美国对华则采取了全面经济遏制和封锁的政策。朝鲜战争停战后，美国不顾国际社会的反对和国内的一些不同意见，继续带头对华采取孤立和封锁的政策。
中华人民共和国成立后，美国出于政治制度和意识形态方面的原因，对华采取了顽固的敌视政策，企图把新中国扼杀在摇篮之中。近年来，国内已有诸多资深学者较全面和深入地论及了美国在政治、军事和外交等领域对华遏制战略。本文则主要利用美国近年来解密的一些政府机密文件，对新中国建立初期，（1949～1955年）美国在经济领域对华遏制战略的制订与实施进行一些深入的考察和研究，以助于人们了解美国对华政策中这一十分重要的侧面。
一
早在1948年冬，当蒋介石政权即将垮台之际，美国杜鲁门政府就着手制订了对新生的中国共产党政权的敌视政策。从1948年10月开始，美国国家安全委员会陆续提出了美国对华政策的三个系列文件， 这就是NSC34号文件系列〔1〕、NSC37号文件系列〔2〕和NSC41号文件系列〔3〕。上述文件所提出的对华经济贸易政策的核心点是防止中国纳入苏联经济体系之中。NSC34/1 号文件明确表示：“美国对华政策的目标是防止中国变成苏联的附庸”。〔4〕
1949年初，刚刚接任马歇尔国务卿职务的艾奇逊曾对蒋介石政权的即将垮台表示忧虑，乔治·凯南则对艾奇逊解释说，尽管蒋介石政权是一种悲剧，但它不会是一场灾难。中国资源短缺，在相当长一段时间里不会变成一个对美国构成威胁的强国。但如果中国庞大的人力资源与苏联丰富的自然资源相结合，将会构成对美国的直接威胁〔5〕。 正是基于凯南的分析，艾奇逊极力主张美国对华政策的目标是防止“苏联出于战略目的控制中国，而任何威胁中共的企图只能是迫使他们走上完全依赖苏联的道路上去”，最明智的策略是与中共发展经济关系，集中力量设法把他们和俄国人分开〔6〕。1949年3月，艾奇逊授权司徒雷登大使与中国共产党领导人接近，并告诉英国外交大臣贝文说：美国“此后将对中国奉行一种比较现实的政策。”〔7〕
对于上述原则，美国的NSC41号文件表述得更加清楚， 强调经济是美国“对中共政权的最有效武器”。为了能使中国在经济上依赖于西方国家，文件还提出了要加强美国与中国的经济联系，并促使日本和西欧各国同中共政权恢复和发展贸易关系，“从而使这种经济上的联系逐渐变得对中共政权更为重要，这就可能会造成中国共产党人与苏联之间的严重冲突”。〔8〕
1949年10月，新中国成立后，考虑到美国和西方国家当时已对苏联和东欧国家开始实施贸易管制，并成立了管制东西方贸易的专门机构——控制向共产党国家出口战略物资巴黎协商国统筹委员会〔9〕， （以下简称“巴统会”）确定了对共产党国家实施贸易禁运和控制的Ⅰ、Ⅱ两种贸易禁运货单〔10〕，美国的对华贸易政策处于一种复杂的矛盾状态：一方面出于对共产党政权的敌视和偏见，并害怕重要战略物资可能会经由中国转运到苏联和东欧国家，需要对中国实施某种程度的贸易禁运或限制；另一方面又不想因完全关闭中国与西方世界的经济联系而把中国“推”入苏联阵营。因此，美国杜鲁门政府决定在对华贸易问题上，只对“国际货单ⅠA”类最重要战略物资实施禁运， 对其它物资则管制较松。从总体上来讲，美国对华贸易管制要宽于对苏联和东欧国家的贸易管制。当然，这种政策上的差别并非是美国政府对中国的特殊“照顾”，而是利用经济手段来分裂社会主义阵营的一种策略。NSC41 号文件还提出了另一套对策方案，这就是当美国和西方国家运用经济手段迫使中国远离苏联阵营的方针失败后，就要使中国“在日本和西方世界面前彻底孤立，目的在于或是推翻中共政权，或是使之崩溃。”〔11〕
美国对华贸易政策的基本原则确定后，尚未来得及贯彻执行，中国形势就变得使这种政策无法执行。1949年6月底， 毛泽东主席发表了“一边倒”的重要讲话，强调中国要站在苏联一边的明确立场。1950 年2月，中国又同苏联签订了“中苏友好互助条约”。杜鲁门认为中国形势已变，亲苏倾向已十分明显，故有必要对中国实行更加严厉的经济制裁政策，希望“尽一切可能让共产党在经济上的日子不好过。”〔12〕艾奇逊也认为“应该把共产党中国作为苏联的卫星国来对待，对向该地区出口的控制应适用于苏联和东欧国家的安全原则相一致。”〔13〕
正是基于上述原因，6月8日，美国国务院正式通知美国商业部，决定“对向共产党中国出口战略物资实行比迄今为止更为严厉的控制许可证制度”，限制范围也由“国际货单ⅠA”扩大到“国际货单ⅠB”类。但仍保留两处例外：一是如某项物资英国或其它西欧国家继续对华出口，美国的单方面禁运就等于把市场让给西欧国家，故也允许美国对华出口同类物资；二是当禁运某种物资将会危及美国在华人员的生命及财产安全时。〔14〕美国国务院认为，这一举措使美国对华贸易限制水平基本上与对苏联和东欧国家相同，在个别项目上则略宽一点。
二
1950年6月25 日爆发的朝鲜战争使美国政府内部要求对新中国采取全面禁运的势力增强。美国对华贸易禁运政策也逐渐变得更加严厉。 6月30日，美国在宣布对朝鲜实施全面禁运的同时，也停止对向中国出口的“国际货单ⅠB”类物资发放许可证， 这事实上已把中国同苏联和东欧国家一样对待。7月17日，巴统会在美国的建议下， 同意按对苏东国家的原则，对中国和朝鲜实行贸易管制。〔15〕10月底，当中国人民志愿军赴朝参战后，美国政府于11月17日宣布对中国实行全面禁运。12月14日，美国国务院同意财政部冻结中国在美国的公私财产的要求，同时按着军方的意见，禁止一切在美国注册的船只开往中国港口。美国中央情报局在一份报告中对这种全面制裁还作了认真的分析，在结论部分称：（1）中国已卷入朝鲜战争，经济十分困难。 苏联虽可帮助解决一部分物资，但因运输困难，中国经济无法长期支撑下去；（2 ）对华经济制裁还可遏制中国向东南亚扩张；（3 ）中国工业中心的大部分机器设备是西方国家的产品，依赖西方原料和零部件的供应，某些方面甚至得依靠西方的维修和保养。经济制裁若能使这些工业中心得不到海外物资，它们就要瘫痪，从而动摇中共的统治。〔16〕
2月20日， 美国国家安全委员会正式通过了题为“经济防卫政策”的NSC104号文件，〔17〕确定了朝鲜战争期间美国对社会主义国家进行经济遏制战略的总体政策和目标。在这份文件中，美国规定要对中国实行全面禁运，禁止美国船只和飞机前往中国的任何港口或机场；拒绝为任何从事对华贸易的外国船只和飞机添加燃料、食品和淡水；禁止进口任何中国生产的产品，严格检查美国向香港和澳门等地区出口的物资，以防止这些物资转口中国大陆等。
NSC104号文件是美国最高统治当局经济防卫战略的纲领性文件，该文件颁布后，美国各有关部门严格按照这一文件的原则和目标行事，力图在全球范围内构成对中苏等社会主义国家进行经济封锁和贸易禁运的遏制网。其中对华行动部分主要有：（1）利用联合国大会决议， 形成对华实施全面禁运的道义和公法上的所谓依据。1951年5月18日， 美国全力游说联大各国，通过了美国关于对华实施部分禁运的议案，建议各国不得向中国“输出武器、弹药、作战工具、原子能材料、石油、有价值的运输材料和用于制造武器、弹药、作战工具的物资”。（2 ）利用美国在世界各地的经济、军事和财政援助项目，来迫使世界各地接受美援的非共产党国家按照美国所提供的贸易禁运清单，来进行对华经济封锁，如有国家违反美国禁运规定，则要失去接受美国援助的资格。1951年5月9日，美国参议员凯姆在参议院提出了一项不得对向苏联、东欧和中国输出战略物资的国家提供经济援助的修正案并获得通过。后在国务院的建议下，于5月18日在参众两院最后通过此修正案时， 加上了总统有权作出例外的条款。1951年8月16日和26日， 美国参众两院通过了另一个对苏联和中国进行出口管制的法案，即巴特尔法案。坚持美国对禁运范围的单独审核权。10月26日，这个被称为共同防御援助控制法的法案经杜鲁门批准后生效。 美国国家安全局依据此法案提出了一份包括300多种禁运物品的清单，称凡接受美援的国家在1951 年年底前还向共产党国家输出此类物品即丧失其接受美援的资格。（3 ）利用“巴统会”与西欧和日本等主要资本主义国家合作，对华进行经济遏制。西欧各国对贸易管制的看法与资源丰富的美国有很大的不同，英国一直反对限制与苏联和东欧国家的贸易，认为这种限制将使英国的全球经济利益受到损害。而法国也因在二战前就与东欧各国建立了密切的经济联系，当然反对战后完全割断这种对双方都十分重要的经济联系。而对华实行全面禁运，英国一方面害怕中国对香港进行报复；另一方面也害怕印度、巴基斯坦等国可能不予以合作而使英联邦内部发生严重的分裂。〔18〕日本由于同中国大陆传统的经济联系，更是对美国要求对华实施全面禁运感到不满，旧金山和会前，日本处于被美军占领的状态，只好服从于美国方面的旨意，对中国实行全面禁运，但旧金山和会后，获得独立地位的日本政府则表现出了恢复日中贸易的极大兴趣。为此，美国便寻求把日本纳入巴统会体系之中，使日本成为巴统会的正式成员。1952 年7月28日，美国巴统会代表林德在美英法加日五国华盛顿会议上提出建议，把日本吸收进巴统会，并分别设立欧洲和远东两个委员会来管理对苏联及东欧集团和对中国的贸易禁运，但遭到英法等国的反对。最后美国方面只好同意在巴统会内部成立一个专门针对中国的小组委员会——中国委员会。9月18日，巴统会组织正式邀请日本加入， 成为巴统会成员，并相应成立协调对华贸易禁运的中国委员会。与此同时，美国还单独与日本吉田茂政府签署了一项秘密的双边协定，以确保日本对中国的贸易管制一直保持在巴统会的水平上。〔19〕
三
1953年初，艾森豪威尔总统上台后，美国自朝鲜战争以来极力推行的对中苏等社会主义国家进行全面经济遏制的“经济防卫战略”已面临多方面的挑战：首先由于马歇尔计划的结束和朝鲜战争的停战谈判，使英法等西欧国家感到自己已无必要再为美国的全球战略利益而牺牲自己的经济利益，故要求放宽对苏东贸易限制的呼声日渐高涨。在亚洲，日本自旧金山和约生效后获得了独立地位，加之在朝鲜战争中膨胀起来的经济因朝鲜战争停战而缺少产品销售市场，对发展日中贸易表现出浓厚的兴趣；其次，美国由于二战后到处插手，加之朝鲜战争的消耗，也发现自己无法承受为西方盟国补偿因实施东西方贸易管制而造成巨大经济损失的负担。因此艾森豪威尔总统刚一上台，就着手重新研究美国的经济防卫政策问题。〔20〕
1953年5月27日， 美国国家安全委员会下设的政策设计委员会经过两个多月的研究和调查，终于提出了一份“经济防卫政策考察报告”，国家安全委员会以NSC152号文件的形式下发，供国家安全委员会成员和政府有关部门讨论研究。文件共提出四套方案：（1）维持现行政策； （2）取消贸易管制计划；（3）加强管制力度，扩大管制范围；（4 ）缩小管制范围，重点加强对与战争工业有直接关系的物品和高技术产品的管制。报告的起草人建议采用第四套方案，但要继续维持对中国的全面禁运政策。〔21〕
1953年6月4日，美国国家安全委员会召开第148次会议， 专门讨论NSC152号文件所提出的四套方案，会上艾森豪威尔和国务卿杜勒斯都表示应采用第四套方案。杜勒斯还解释说：由于美国减少了对欧洲盟国的援助，也就失去了向盟国施加压力的手段，因此，莫不如允许他们有更大的自由来与苏联和东欧国家作生意，当然具有重要战略价值的物品要排除在外。会议最后决定：由政策设计委员会参照NSC152号文件中第四套方案，起草美国新的经济防卫政策文件。1953年7月31日， 美国国家安全委员会根据朝鲜停战协定签字后的新形势，完成了对NSC152号文件的修改，在经艾森豪威尔批准后，以NSC152/2号文件的形式正式下发，作为取代NSC104/2号文件的美国新经济防卫政策。该文件正式确定了美国对苏联和东欧“缩小范围、加强重点”的禁运方针，但对中国和朝鲜全面贸易禁运的政策不变，并要求其它自由世界国家也不要放松对中国的贸易禁运政策。〔22〕
1953年11月6日， 艾森豪威尔还批准了另一份名为“美国对共产党中国的政策”的NSC166/1号文件，这是朝鲜战争结束后， 美国国家安全委员会所确定的对华政策纲领性文件，也是艾森豪威尔任期第一份美国对华政策的最重要文件〔23〕，它规定了美国要在全球范围内孤立中国、削弱中国的总体原则。文件宣称美国的政策就是通过“发展非共产党亚洲国家的政治、经济和军事力量”；通过“削弱或至少是阻碍中国共产党力量在中国的增长”；通过“破坏中苏关系”来“削弱共产党中国的实力地位。”〔24〕
朝鲜战争的结束并不意味着敌对状态的结束，美国最高统治当局所采取的这种继续敌视中国、遏制中国的顽固态度，遭到了美国国内外各种因素的抵制和反对。在国际上，西欧和日本出于自身的政治和经济利益的考虑，强烈要求美国同意放宽对华贸易的严格限制。它们认为，朝鲜战争的结束意味着中国与苏联和东欧各国之间的区别已不复存在，因此，西方也不应继续现行的对中国比对苏联和东欧国家采取的更为严厉的贸易限制。另外，由于中国可以从苏联处获得单对中国禁运的物资，这种限制也无实际意义，反而使中国会更加依赖苏联。在国内，以美国商业部为首的反对意见也认为，通过放宽对华贸易限制可达到分裂中苏的目的，扩大西方与中国的联系将有助于减少中国对苏联的依赖，而且还可以改变当时美国商人在对华贸易上受歧视的状况。为此，商业部建议：（1）把美国对华出口限制放宽到巴统会限制水平；（2）允许进口中国产品；（3）允许日本按巴统会标准实行对华贸易。〔25〕
美国政府内部在对华贸易问题上的争论因台湾海峡局势危机而停顿下来，原来主张解除对华贸易禁运的商业部改变了前立场而加入了国防部和参谋长联席会议上的行列，建议继续对华禁运，并利用美国的一切影响争取促成非共产党国家对华实行禁运或类似于禁运的政策，对不遵守对华贸易限制的非共产党国家增加压力，迫其就范等。
美国政府内部有关对华贸易禁运的争论虽然暂时平息了，但在国际上所面临的阻力却有增无减，印度政府强调非共产主义国家同中国的接近是使中国“摆脱苏联影响的最佳战略”；东南亚国家希望同中国扩大贸易；英国因印度的立场和担心香港亦倾向于放宽对华贸易，并支持英联邦国家这样做；日本为振兴本国经济，渴望获得中国的原料，还想充当西方与中国贸易的中介人。1954年11月29日，美国国务院负责经济问题的副助理国务卿卡里加尔维向国务院报告说，在巴黎举行的西方盟国经济防卫官员会议上，美国坚持各国要提高对华贸易限制的作法不仅使美国陷入日益孤立的境地，而且还影响了美国在其它问题上的领导能力。〔26〕
来自国际上的压力使美国政府在对华贸易政策上举棋不定，12 月1日和12月21日，艾森豪威尔曾亲自主持召开了第226次和第228次国家安全委员会会议，但都未能就这一问题作出最后决定。在这种情况下，国家安全委员会授权国务卿杜勒斯综合各方面意见，负责拟定美国对华贸易政策草案。1955年1月4日，杜勒斯正式向国家安全委员会递交了这一草案的备忘录。草案提出了美国对华贸易政策三原则：第一，美国继续执行对华贸易禁运政策；第二，在不影响对共产党国家实行多边贸易限制的前提下敦促盟国保持现行的对华贸易限制水平；第三，一旦上述政策严重影响与盟国的关系或导致盟国出于贸易的需要与苏联集团妥协，国务卿需立即报请国家安全委员会再作审议。1月5日，国家安全委员会在对杜勒斯的政策草案稍加文字修改后正式通过，成为下一个时期美国对华经济遏制战略的主要指导原则。
注释：
〔1〕NSC34号文件见：《美国对外关系》（Foreign Relations ofthe United States）1948年，第8卷，第144～145页。
〔2〕〔3〕NSC37号文件和NSC41号文件见：《美国对外关系》1949年第9卷，第261—262页；第826～834页。
〔4〕《美国对外关系》1949年，第9卷，第474～475页。
〔5〕（美）威尔森：《乔治·凯南和美国外交政策的制订》， 普林斯顿1992年版，第211～212页。
〔6〕（美）孔华润：《美国对中国的反应》中译本， 复旦大学出版社1989年版，第176页。
〔7〕“艾奇逊—贝文会谈备忘录”， 参见《美国对外关系》1949年第7卷，第1138～1141页。
〔8〕〔9〕〔11〕〔12〕《美国对外关系》1949年第9卷，第826～834页。
〔10〕参阅拙文：《美国国家安全委员会152 号系列文件的形成》，《历史研究》1996年第1期。
〔13〕〔14〕〔15〕《美国对外关系》1950年第6卷，第632 ～642页。
〔16〕《美国对外关系》1951年第7 卷， 第1920～1921页。
〔17〕《美国对外关系》1951年第1卷，第1023～1034页。
〔18〕1951年2月3日“工党关于对中国实行经济禁运的报告”，转引自《中美关系史上沉重的一页》，北大出版社1989年版，第365～366页。
〔19〕“艾奇逊签发的通报”，美国国家档案馆RG59，第1791箱。
〔20〕（美）哈罗德·史塔生：《艾森豪威尔——推动和平》中译本，世界知识出版社，1992年版，第88～89页。
〔21〕〔22〕NSC152号文件见：《美国对外关系》1959～1954年，第1卷，第968～1981页、第1012～1014页。
〔23〕（美）戈登·钱：《敌与友——美国、中国和苏联》斯坦福大学出版社1990年版，第91页。
〔24〕NSC166/1号文件见《美国对外关系》1952～1954年第14卷，第278～306页。
〔25〕〔26〕《美国对外关系》1952～1954年，第14卷 第373 ～376页；第958页。
〔27〕《美国对外关系》1955～1957年，第2卷，第3～5页。