国有小企业的改革思路*，本文主要内容关键词为：小企业论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、抓大放小与国有企业改革思路的调整
从1984年城市经济体制改革全面展开以来，中国的国有企业改革已经经历了扩大企业自主权，实行经济责任制、利改税、承包制和建立现代企业制度试点等几个重要阶段。从总体上看，十几年来的国有企业改革都以搞活大中型企业为中心而展开，这种以大中型企业为重点的改革战略对于搞活国有企业起了积极的推动作用。但是，随着改革的不断深入，小企业改革的重要意义和特殊性质日益明显，根据大小企业的不同情况制定不同的改革战略，成了进一步推进国有企业改革的必然选择。以抓大放小，分类指导，着眼于从整体上搞好国有经济为标志，国有企业改革进入了一个新的阶段。新阶段。国有企业的改革思路的这种调整是符合国有企业改革的内在逻辑的，它的根据在于：
1.国有小企业面临的困难更加突出。国有企业目前面临许多困难，其中小企业的困难更加突出。小企业由于规模小、技术、产品和管理水平都比较落后，竞争能力比较差，经济效益非常低下。据1996年《中国统计年鉴》，国有工业企业资产负债率为65.5%，小企业的资产负债率为71.5%，比平均水平高6个百分点，比大企业高10个百分点。 全国清产核资的结果表明，国有小型企业的销售利润率为－0.87%，比国有企业平均销售利润率低3.43个百分点，比大型企业销售利润率低5.85个百分点；国有小型企业的净资产利润为－1.6%， 比国有企业平均净资产利润率低5.5个百分点，比国有大企业净资产利润率低7.6个百分点。在全部亏损的企业中，国有小型亏损企业占全部亏损企业总数的近90%，占全部国有小企业总数的60%。此外小企业国有资产流失严重，国有权益损失殆尽。按1994年3月财政部对12.4 万户企业清产核资的资料推算，8万户小企业中，国有权益损失占国有净资产比重高达82.8%， 中型企业这一比重为59.4%，而大型企业仅为15.2%。国有小企业的这种状况制约着整个国有经济的改革与发展。
2.国有小企业的改革相对容易。与大中型企业相比，国有小企业的改革相对来说是比较容易的。国有大企业大都集中在能源、基础设施、交通通讯、金融业和支柱产业等国民经济的关键部门，市场化的程度较低，社会化程度高，承担的社会功能和宏观功能较多，改革中受种种复杂的经济政治和社会因素的制约，因而，改革的步伐相对来说可能比较缓慢，已经取得的进展是相当有限的，在目前的条件下也难以在短期内取得重大的突破。而小企业则大都集中在一般性的非主导部门，而且规模小，市场化程度高，竞争性强，分布面广，在国民经济中不具有主导作用，改革的社会震动面和改革难度比较小。因而，比较容易取得突破。近两年来，在抓大放小方针的指导下，国有小企业的改革已经在全国全面展开，在短时期内取得了积极进展，这充分证明了小企业改革的巨大潜力。
3.国有企业的改革具有特殊重要的意义。国有小企业是国有经济的重要的组成部分，小企业经济效益的日益恶化，降低了国有经济整体效益，加据了国有经济中的失业问题、债务问题和亏损问题的压力，制约着整个国有经济改革的步伐。据清产核资的结果，全国国有企业目前有30多万户，其中小企业25.5万户，占84.4%；小企业职工人数2346.9万人，占全部国有企业职工人数的30.3%；小企业拥有的资产总额是全部国有企业资产总额的17.6%，小企业拥有的净资产是全部国有企业净资产的15%，因此，国有小企业的状况对于整个国有经济的状况具有重要影响。搞好国有小企业的改革对于优化国有经济的配置效果、减轻社会就业的压力、增强经济的活力、加快市场化的进程，都具有十分重要的意义。放开放活小企业还可以大大缓解国有经济中存在的冗员问题、债务问题、社会负担、资产流失问题和经营机制不合理问题，分解国有企业改革的难题，降低国有企业改革的风险，为政府集中精力搞好大企业创造有利的外部环境，同时还可以为大中型企业的改革积累经验。
抓大放小战略目标的提出，是对国有企业改革思路的战略性调整。这种战略性调整实质是按照国有企业的不同性质进行分类改革，着眼于从整体上搞活国有企业，它的具体含义是：
1.国有大企业和国有小企业具有不同的地位性质和作用，具有不同的改革目标。小企业一般处在完全竞争的环境之中，不具有宏观意义。因而，小企业改革的目标是放开放活，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的竞争主体，实现完全的市场化。而大企业一般都具有垄断地位，而且具有较强的宏观意义。因而，改革的目标则是搞好而不是简单地搞活，改革的主要内容是完善经营机制，强化所有权约束，加强内部的管理和外部的监督。完全的市场化和竞争化，对于国有大企业来说既无可能又无必要。
2.国有大企业是国民经济的主导力量，是国家对国民经济进行有计划调节和保证社会主义公有制的基础地位的关键所在，因此，必须坚持国有制的性质，在所有权性质基本不变的条件下进行管理制度的创新，改革的权利和责任主要在中央政府，改革的方式是自上而下。而国有小企业的改革则可以根据各个地区，各个部门和各个企业的不同情况采取多种形式，在改革中可以改变所有权性质，实行劳动者集体所有、股份合作制和私人所有等多种形式。小企业改革的权利和责任主要在地方政府，改革的方式是自下而上。
3.国有大企业的兴衰与政府的作用存在着密切的关系，对于大企业存在的问题不能仅仅靠放权或放活来加以解决，同时还需要政府的支持和帮助。“抓大”的主体是政府，它强调了政府的作用和责任。“抓大”的内容既包括了企业制度的创新，也包括了增加企业资本金，减免不良债务、加大技术改造投入，对企业进行改组等非体制性非市场化的措施。而对于小企业，一般来说政府没有力量也没有必要进行大力的扶持和帮助，小企业的活力来源于市场竞争，放开放活是国有小企业改革的基本目标。
因此，抓大放小的改革战略是与社会主义市场经济的要求相适应的，它既有利于发挥国有经济的主导地位，同时又可以大大增强小企业的活力，加快市场化改革的进程。
二、国有小企业改革的基本思路
国有小企业改革的实质是放开放活小企业，实现政企的彻底分离，使小企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者。从产权关系上看，实现政企彻底分离的途径主要有两种形式：一种形式涉及到了所有权性质的变化，即把一些不适合实行国家所有的企业通过收购、兼并、股份制、股份合作制等形式转变为集体的、合资的等非国有性质的企业，进行所有制结构的调整；另一种形式只涉及到了经营机制变化，即在保持国有制性质不变的条件下转换经营机制，进行制度创新。从实践的情况看，国有大企业的改革主要是后一种形式的改革，而国有小企业的改革则大量采取了前一种形式。在近几年国有小企业的改革中，有相当多的企业选择了以股份合作制为主要形式的新型集体经济和其它的一些非国有形式，所有制结构的调整成了国有小企业改制的一个重要内容。国有大企业和国有小企业改革模式的这种差别是由大小企业在国民经济中不同的地位和作用决定的，具有一定的客观必然性。
1.在国有企业中，所有权与经营权的分离是相对的，政府作为所有权的代表必然要行使经理人员的任命、收益的分享、重大战略决策等重要的权能。政府与企业的这种联系对于大企业来说具有经济上的必然性。大企业由于它的生产的社会化程度较高，在很大程度上决定着国民经济的发展方向和速度，采取国有化的形式是社会化大生产发展的客观要求，有利于国有经济有计划发展。而小企业则由于社会化程度不高，比较适合采取非国有化的所有制形式，在一般情况下非国有制更有利于发挥小企业的活力，促进市场竞争。
2.大企业一般集中在国民经济中的基础产业、支柱产业、金融业等具有重大经济和政治意义的战略性部门，具有较强的宏观意义或较强的垄断性，因而，不能完全按照市场化的原则进行改革，改革的重点是在坚持国有制主导地位的基础上进行企业制度的创新和经营机制的转换，在提高微观效率的同时保持国有经济在宏观经济中的主导作用；与大企业相比，小企业无论从资产结构上看还是从部门结构上看，都不具有主导国民经济发展方向的作用，国有制的优势和必要性也没有大企业那样表现得充分。
3.在现代大企业和大公司中，由于生产的社会化和生产集中化的高度发展，企业的组织结构日益复杂，委托代理的层次大大增加，所有权与管理权出现了相对分离的趋势，个人的积极性和个人所有权利的作用相对降低，这种现代化的企业组织形式为生产资料的全社会占有创造了基础。而在小企业中，个人的积极性和所有权的激励作用仍然具有较大作用，采取集体所有制和个体经营比较有利于效率的提高。
4.现实中的国有小企业由于规模小，技术、产品和管理水平落后，面临的竞争程度高和市场需要变化快，因而，政府承担的风险一般要大于收益；同时，由于小企业数量众多、分布面广、委托代理层次多、关系复杂、管理的成本较高，因而，国有化的经营往往不能带来预期效果，反而会加重政府的财政负担和社会负担。
大企业和小企业的这种差异构成了改革以来我国所有制结构调整的基础。改革以来我国多种经济成份的发展主要体现在非国有制中小企业的迅猛增加。如1994年， 在独立核算的大型工业企业中， 国有企业占77%，非国有企业占23%；中型企业中国有企业占69%，非国有企业占31%；小型企业中，国有企业仅占14.5%，非国有企业占84.5 %， 在1995年全部国有工业企业中，国有小企业的资产总额占全部国有工业资产总额的20.8%，国有小企业的产值占全部工业产值的18%。因而，可以这样说，国有企业是国民经济主导，而国有大企业又是国有经济的主导；小企业在国民经济中不具有主导作用，而国有小企业在小企业中又不具有主导作用。国有企业覆盖面过大在很大程度上是过去盲目追求一大二公的产物，不符合市场经济的要求。国有资本长期滞留在不适合国有资本的低效益小企业中，不仅不能很好地发挥国有经济的主导作用，反而可能会加重政府的负担，影响国有经济的整体效益，妨碍市场机制的有效作用。
因此，通过拍卖、股份化或股份合作制等形式有偿转让部分国有小企业，就是一种具有战略意义的调整，它可以使国有资本从部分低效的小企业中退出来，既有利于搞活小企业，又可以盘活部分国有资产的存量，优化国有资本的配置，同时也不会动摇国有经济的主导地位。根据各地区、各部门和各企业的不同情况，对于国有小企业进行所有制结构的调整，是国有小企业改革的一个重要内容，也是小企业改革不同于大企业的一个重要方面，从小企业的性质地位和市场经济发展的要求看，政府一般不应再对于小企业进行直接经营或控制。政企的完全分离是小企业改革的基本方向。
但是，调整所有制结构只是国有小企业改革的一个方面，而不是小企业改革的全部内容，在现实的改革过程中，有许多国有小企业可以在不改变所有权性质的条件下通过制度创新达到搞好搞活的目标：
1.大与小的区分不是绝对的，而是相互转化的，从发展的角度看，一些效益好、有发展前途的国有小企业可以逐步发展成为大中型企业。对于这部分效益好有发展前途的企业可以按照产权明晰、政企分开、职责明确、管理科学的现代企业制度改革的要求，改组成有限责任公司，实现产权结构的多元化，并在此基础上实现政府与企业的完全分开，从而可以在不改变国有制性质的前提下，为它的进一步发展创造广阔的空间。
2.有些小企业规模虽小，但就其性质来讲属于公共产品或准公共产品，如城市的邮政、通讯、公交、医院等部门的企业，属于非竞争或弱竞争性企业，不宜采取非国有制的形式，对于这些企业应当在不改变国有制的前提下，通过改善经营机制和约束机制，强化内部管理和社会监督等措施，使权责利紧密结合起来，提高企业的经济和社会效益。
3.有些小企业属于大企业或大公司下具有独立法人地位的经济实体，是国有大企业或大公司的一个组成部分，它们已经纳入了大企业的运行和发展之中，具有不同于一般小企业的特点和发展前景，这类小企业的所有权已经从政府手中转移到了大的企业集团或控股公司手中，实现了完全资本化经营。这类企业是否要实行非国有化完全是企业内部的事情，要由企业经营状况和经营战略来决定。
4.许多国有小企业可以通过兼并、联合、托管、划拨等形式进行资产的重组，以大企业或优势企业为龙头，组成新的企业集团，实行以大带小，优势互补。这种形式的改革可以在不改变所有权的条件下实现国有资本的重新配置，解决小企业发展中存在的许多难题，同时还可以壮大国有经济的力量。
5.对于一些由于种种客观条件暂时无法进行资本重组，同时也无法通过拍卖、股份化等形式进行所有制结构调整的国有小企业，只能通过承包、租赁等形式，在所有权不变的条件下，通过经营机制的转换和企业制度的变化，来解决企业存在的各种问题，增强企业的活力。
因此，国有小企业改革的目标非行政化，这种非行政化的改革既可以通过改变所有制的性质得到实现，也可以在所有权性质不变的条件下通过制度的创新来加以实现，制度创新的基本形式就是进行产权重组，把国有小企业的产权从政府手中转移到了大的企业集团或公司手中，在国有资产所有权不变的条件下实现了政企分离，达到放开放活的目的。
三、国有小企业改革的具体模式
与国有大企业的改革相比，国有小企业改革的模式具有自己显著的特点。国有大中型企业规模巨大、结构复杂、社会化程度高，所有权集中于中央政府，因此，改革的主要模式是建立以股份有限公司和有限责任公司为主要形式的规范化的现代企业制度，以适应现代市场经济发展的需要。改革的方式是自上而下的强制性变迁为主，改革中应当强调制度的规范性和统一性；而国有小企业则由于数量众多、分布面广、情况复杂，并且大多数属于地方政府所有，因而，改革主要以自下而上的诱致性变迁为主，改革的形式多种多样，而且不同地区、不同部门、不同企业的改革的存在很大差异模式，已经出现的国有小企业的改革模式包括了租赁承包、联合兼并、托管经营、资产重组、嫁接改制、公开出售、土地置换、剥离分立、股份合作制、有限责任制和破产淘汰等多种形式，以上种种形式各有利弊，应当根据实际的情况择优选择。由于国有小企业情况非常复杂，差异非常巨大，因而，试图强行推进某一种单一的模式可能是不切合实际的。在今后相当长的一段时期内，自下而上、形式多样仍然是国有小企业改革的主旋律。
从基本性质上来看兼并联合、拍卖出售和股份制改造，国有小企业的改革应当在这几种主要形式中进行择优选择。
一、以大带小，兼并联合。这包括以下具体形式：
（1）兼并。由具有竞争优势的大中型企业通过承担债务、购买、控股等方式兼并长期亏损、负债较高或经营困难的小企业，进行资产重组；
（2）联合。按照分工协作的原则把相关的企业联合起来， 组织企业集团，实现优势互补，形成规模经济；
（3）托管。 企业投资主体或主管部门通过有偿经营的形式把国有小企业的法人财产权交给有经营管理能力的大企业进行经营管理；
（4）行政划拨。把一部分效益差、竞争力弱、 生存困难而又与大企业生产的关联度较大的国有小企业划归国有大中型企业，实行资产经营的一体化。
以大带小，兼并联合的各种形式是当前国有小企业改革中值得提倡的一种形式。实行这种改革方式有以下好处：一是可以不改变所有权关系，不减少国有资本的总量；二是不会损害各方面的利益，不会造成社会的重大震动，如破产、失业或债务危机等；三是可以优化国有资产的存量结构和国有企业和规模结构，提高国有企业的整体经济效益，四是可以减少政府对小企业的行政干预；五是可以使政府卸掉身上的包袱，集中精力做好其它工作。但是，这种方式的大规模推广往往要受到小企业存在的人员债务负担的拖累以及行政隶属关系的限制。因此，需要采取一些特殊的政策加以鼓励和促进。
2.股份制改造。主要包括三种形式：
（1）股份合作制。 股份合作制是近年来出现的具有中国特色的一种企业组织形式，它吸收了股份制和合作制两种制度的长处，在市场经济发展很不规范、劳动力与资金市场很不完善的条件下具有特殊的作用，显示出了很大的优越性。股份合作制从资产上看是资本联合与劳动联合的组织；从职工身份来看，是劳动者与出资者的结合；从经营管理上看，是股东大会与职工民主管理的结合；从分配上看，是按劳分配与按资分配的结合。这种模式既有利于实现政企分离，拓宽筹资渠道，明晰企业产权关系，调动劳动者的积极性；同时又能够保证劳动力的相对稳定，避免出现失业问题，因而，在实践中得到了普遍的推广，股份合作制目前已占改制小企业总数的近1／3，体现了强大的生命力。但是，这种模式也存在着不规范的因素，例如股权的不能转让与劳动力的流动的矛盾，股权的结构的差异与劳动平等的矛盾，以及企业内部各方面的复杂的矛盾，等等，有待于在实践中进一步完善。
（2）有限责任制。 把部分效益较好的有发展前途的小企业按照《公司法》组建成有限责任公司、实行公司化改造，可以吸引社会上法人单位、私人资本的参股，使产权主体多元化，为企业的发展壮大创造良好的制度环境。但是，由于大多数国有小企业债务和人员负担沉重，经济效益不高，因而，公司化的改造受到了很大限制。推进企业的公司化改造需要各方面进行合作，尽力解决历史遗留问题，为企业制度的创新创造条件。
（3）嫁接改造，中外合资。 嫁接改造可以引进外资和外国先进的技术设备，改变企业的产权关系和经营机制，增强企业的竞争力和活力。但是由于小企业的存在的特殊问题，引进外资进行嫁接改造的难度较大，因而，适用的范围有限。
对于国有小企业进行股份制改造是一种比较好的企业改革形式。它的优点主要有：一是可以实现企业产权主体的多元化，解决国有小企业的政企不分问题；二是可以广开筹资渠道，促进资本市场的发育；三是有利于盘活存量资产；四是可以减少企业改制中的失业问题。因此，应当创造条件尽可能加以实行。
3.拍卖出售，将企业净资产经过评估后按照公开、公平和公正的原则有偿转让给本企业的职工或其他法人和自然人，是当前比较普遍的一种改革方式。这种改革方式可以使国有资本从一些缺乏竞争力的部门和效益低下的企业中解脱出来，有利于提高国有资本的流动性，改善国有资本的存量结构。特别是对一些于长期经营不善，扭亏无望的企业进行拍卖，可以减轻政府的财政和社会负担，减少国家的损失，促进生产力的发展。但是，大规模的拍卖一方面也会受到人员负担、债务负担和不完善的要素市场的制约，另一方面可能会造成国有资本大面积的减少，因而，应把这种方式主要限于部分经营不善的国有小企业。在企业拍卖过程中应尽可能做到公开、公平和公正，为此，必须在资产拍卖过程中建立和完善产权交易市场，加强国家对产权交易的管理，防止国有资产流失。
4.租赁承包。租赁承包是所有权不变的条件下实现政企相对分离、强化利益刺激机制的一种比较简单的改革形式，它在80年代曾经起过积极作用。这种方式的优点是它绕开了产权重组等，所有制关系的调整等难点问题，因而，在短期内震动较小。但是，由于这种改革没有涉及到企业改革中的一些根本问题，因而存在很大局限，这种形式的主要问题有：一是企业负盈不负亏；二是企业行为的短期化；三是阻碍资产的流动与重组；四是难以形成规范的经营机制。因而，在当前的改革中这种模式不应作为主要的形式，而应当作为其它模式不能采用时不得不采用一种辅助形式。
在以上四种形式中，以大带小、出售拍卖和股份制改造，将成为今后国有小企业改革的主要模式，这几种形式各有所长，可以相互补充。当然，除此之外其它的一些改革形式如租赁承包、剥离分立等也不排除在一些特殊的情况下加以采用，对于国有小企业的改革来说，形式的多样化无论是过去还是现在都将是改革顺利推进的一个必要条件。
四、以放开放活国有小企业为中心进行配套改革
国有小企业的改革也是一项系统工程，也还需要综合配套，协调推进。但是，由于改革的目标不完全相同。因此，国有小企业的改革与国有大企业的改革也不完全相同。国有小企业改革的目标则是放开放活小企业，实现政企的彻底分离。小企业改革政策的制定应以此为基础要进行综合配套，与国有大型企业的配套改革相比，国有小企业在债务的重组、人员的分流、产权的界定和管理体制的改革等方面可以采取比较彻底的措施，大步加以推进。比如，在国有小企业放开放活，实现政企彻底分开后，政府一般不再直接创办和拥有小企业，因此，政府对企业的行政干预和直接管理的职能应当大大减少，与此相关的市县政府的主管机构（如地方政府内部的轻工局、商业局等）应当取消。在此基础上，应当统一国有和非国有中小企业的管理政策，成立国家中小企业管理机构，负责制定中小企业发展战略，对中小企业进行宏观调控，为中小企业的发展提供服务，促进小企业的健康发展。又如，严重的债务问题是制约国有企业改革步伐的因素。由于国有小企业情况复杂、差异性很大，同时由于小企业改革是以放开放活为目标的，改革措施比较彻底，许多小企业体制的转换可以一次性完成。因而，国有小企业的债务问题有望成为真正的“最后的晚餐”，在解决小企业的债务问题时政策可以放得开一些，要充分利用停息、减息、免息、债权转股权等多种形式和多种政策，帮助企业解决债务问题，而不必强调规范和统一，等等。
最后需要强调的是，抓大放小的改革方针是从社会主义初级阶段生产力发展的总体结构出发制定的国有企业改革战略，是社会主义初级阶段生产力发展的多层次结构的要求，大与小在这里都是就全国范围来说的，抓大就是抓住关系国民经济发展命脉的大型企业集团，发挥它们在经济发展过程中的主导作用；放小则是放开放活国有小企业，实现政企的彻底分离。因此，不能把抓大放小的战略层层推广，层层分解，不能在省、县、乡各级政府范围内都搞抓大放小，那样，就使得这一战略失去应有的意义。
* 本文为“中国人民大学经济研究报告”的分报告，执笔人：张宇。
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