21世纪世界税制改革的背景、困境与对策，本文主要内容关键词为：税制论文,困境论文,对策论文,背景论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、世界税制改革的理论和经济背景
进入90年代后税制改革出现了新变化，一是各国的税改已经从80年代的强调普遍减税过渡到税负有增有减，世界各国税负水平总体呈上升趋势（李万甫、王振宁，1999），从单纯强调税收中性过渡到追求中性原则与政府宏观调控相结合；二是各国之间特别是工业化国家之间的税制结构日益接近。
1.占主导地位的经济理论和思想观念发生了变化。西方主要发达国家历来都存在两种不同的思想观念：崇尚自由放任和市场机制与主张政府对经济实行干预活动来弥补市场失灵和缺陷。历史上，两种思想基本上是对立的，只不过有时崇尚市场机制占上风，有时崇尚政府干预占上风。现在越来越多的经济学家开始寻求两者的均衡点，即市场机制与政府干预的融合。
以美国为代表的税改充分反映了这两种力量的交锋与力量对比。80年代是崇尚自由放任的观念占了上风。这一经济思想指导下的税收理论，主张减少并尽可能地取消税收对市场运行和经济主体行为的扭曲作用，主张保持税收中性。在这种税收理论指导下的税制改革，主要围绕单方向的减税、降低税率、简化税制来进行。到了80年代末和90年代初，西方不少经济学家开始对政府与市场相互关系的基本表现形式进行新的探索和反思，对市场经济与政府干预之间形成了一种新的认识，认为过分强调国家干预与过分崇尚市场机制都不是理想的经济哲学。相对而言，当时主张政府干预的观念稍占上风，逐步成为美国等工业化国家的主流经济理论，构成了“克林顿经济学”的核心内容。90年代美国税制改革与80年代相比，更强调税收有增有减的双向调节，更注重把税改与其他社会经济目标相结合，更偏向于税收制度的公平性。
2.美国等工业化国家面临的主要问题发生了变化。经过80年代大规模的税制改革，一些长期困扰西方工业化国家的比较严重的税制问题，如实行高税率对经济发展的抑制作用等已经在相当程度上得到了缓解。80年代末90年代初，美、日等发达国家关注的焦点问题是巨额财政赤字带来的过重负担（梁朋，1999）。因此，如何削减和控制里根—布什当政期大幅度单向减税形成的巨额财政赤字，成了当时美国的首要经济问题。在这种情况下，美国政府必然把平衡预算放在最为重要的位置。要压缩财政赤字，除了在财政支出上做文章外，就是变革税收政策，实行有增有减的双向调节政策，如对富人增加税收的同时，保留对低收入和中产阶级的适当减税。
3.区域经济一体化的盛行导致各国间税制结构的趋同。二战后，基于经济国际化、维护民族利益及政治联合的需要，在全球范围内出现了自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟等多种形式的区域性集团，几乎覆盖了世界上所有国家。经济一体化一般均以消除成员国之间的关税壁垒和非关税壁垒为开端，随后对非同盟国家实行统一的关税政策，进而逐步协调成员国内部的直接税和间接税，逐步建立统一的税制结构和税收政策。如北美自由贸易区，美国加快了对增值税的可行性研究，使墨西哥的增值税、加拿大的商品及劳务税和美国酝酿的“经营转手税”形成基本统一的增值税；而一体化程度较高的欧盟，90年代前是以增值税为重点的间接税，1995年转向了以所得税为重点的直接税。由此可见，区域经济一体化的发展使各国选择本国税制结构时，越来越多地受到国际牵制。当然，这并不排除各国在税收制度的具体细节规定上互有差异，以及在本国经济发展的某一特殊阶段奉行特定的税收制度与政策。
二、世界各国税制改革的经验总结
1.扩大税制体系的税基应该放在优先的位置。通过扩大税基有效地达到增加收入、实现效率和公平的税制改革目标是许多国家期望的。事实证明，这是一个理想而现实的选择（世界银行，1995）。当增加收入是税制改革的主要目标时，扩大税基经常比提高税率更为可取。当减少经济的扭曲程度是税制改革的主要目的而又不能使财政收入减少时，必须通过扩大税基才能降低扭曲的税率，缩小不同部门和不同征税对象的税收差别。扩大税基还能使税制变得更加公平。另外，通过取消减免税和税收优惠来扩大税基还有助于简化税务管理。
2.确立合理的税率结构。税率的合理化应包括以下内容：降低个人所得税的最高边际税率，按照世界银行的经验，以30—50%为宜；统一公司所得税税率，实行单一的比例税率并与个人所得税的最高边际税率保持一致。同时，还应减少关税税率的数量和差距，关税的平均税率也应降低，以减少对外贸政策的扭曲（世界银行，1995）。
3.把强化和完善税收的征管工作放到极为重要的位置。各国在税制改革中，不仅通过简化税制和办税程序来方便税收征管，从而提高税收征管效率，而且对税法的宣传、教育、税收电算化等方面的工作也十分重视。如美国在财政预算安排中有专项的宣传教育经费和为纳税人服务费，政府电台、电视台免费为税务宣传服务。澳大利亚把税务教育作为税务征管的一个重要组成部分。成熟的市场经济国家的征管制度也比较完善，从宣传教育、申报纳税、立案稽查、依法处理，都有一套比较严密、规范的制度，真正做到了有法可依，违法必究。发达的市场经济国家征管制度依托的技术装备水平较高。税收电算化是OCED国家的基本特征。
4.保持税制的可持续性。广义的税制可持续性是指一个优化的税制应该在环境、生态、资源等方面的保护上做出贡献，为一国的可持续发展创造制度性条件。21世纪面临的资源生态环境问题十分严峻，如何制定有利于保护资源环境的税制尤为重要。课征环境税实际上将环境污染的社会成本内在化，通过市场机制有效地控制环境污染。目前，世界上一些发达国家和发展中国家已开征环保税。狭义的税制可持续性是指建立的税制在较长一段时期内得以延续。十多年来美国如此频繁的税制改革，无论是实施“拓宽税基、降低税率”的政策，还是再建“力图实现从所得税基向消费税基转换”的方案，都是在既有的税制框架内进行的，旨在建立一个能够持续多年、给予经济充分激励的税制，并增强国内外投资主体的经济预期。
三、21世纪税制改革面临的问题
1.如何对现行税制进一步改革，迎接知识经济的挑战。近些年来，世界经济正发生着一场影响深远的变革，涉及社会的政治、经济、文化等各个层面，改变着人们的思维方式、生产方式乃至价值观。这就是知识经济在全球的兴起。知识经济对税收的挑战是全面的。首先，对国家经济发展和税收收入增长产生重大影响，要求政府具有比传统市场更为强大的宏观调控能力。其次，现行的税收法律、税收征管制度和方式都是在货物、资本和劳务流动速度比较慢、规模比较小的“显性”经济条件下产生的，而在因特网上的交易是以极快的速度、高额的成交量在“虚拟化”市场上进行的，致使税务机关的税收征管稽查困难重重。再次，知识经济的支柱是高新技术产业，它与传统产业有着明显区别。传统产业是以大量资金、设备、原材料等有形资产的投入带动经济增长，高新技术产业则以知识、智力、技术等无形资产的投入带动经济高速发展。知识、技术创新均需得到财政和税收的支持，但一些国家特别是发展中国家的税制改革在鼓励知识、技术创新方面出现负面影响。如一些发展中国家为了增加财政收入，实行“生产型增值税”，对企业购进的固定资产所含的已征税款和企业引进先进技术的技术性费用所负担的营业税均不能作为进项税额扣除， 这是不利于知识和技术创新的（夏杰长，1997）。显然，为了适应知识经济发展的需要，实现增值税类型的转换势在必行，但这又不利于发展中国家取得更多的财政收入。
2.如何调整现行税制，面对通货紧缩的挑战。近年来，大多数国家面临通货紧缩。可以预见，在未来几年中，通货紧缩趋势难以逆转。随着现代科学和信息技术的发展，企业的生产成本和销售成本都有下降趋势（李扬，1999）。面对通货紧缩，各国政府和经济学家众说纷纭。到底是信奉“萨伊定律”和供给学派，通过减税来增加供给，供给再自动创造需求，还是遵循凯恩斯主义增加政府支出从而扩大需求、提升物价水平、抑制通货紧缩？显然，目前还没有成熟的税收制度与政策应对之。
3.如何改革现行税制，应对可能日益扩大的收入差距，实现收入再分配目标。按照“库兹涅茨假说”，一国在谋求工业化中，将出现不同程度的收入不均衡现象。21世纪是发展中国家加快工业化进程、发达国家从高度工业化向信息化转变的时代，在这一进程中不可避免地带来收入差距扩大问题。而近10多年来的个人所得税改革加强了横向公平，削弱了纵向公平，相对增加了低收入阶层的税收负担，显然与税收追求社会公平和实现收入再分配这一最基本的目标相悖。估计在未来一段时期内，各国政府可能会根据政策目标的不同偏好，在效率和公平两者之间不停地摇摆，难以找出一个持久不变的调节收入差距的税收制度。
4.如何改革和完善税制，协调好税收中性和宏观调控的矛盾。80年代以来，世界性税制改革以降低税率、减少优惠、扩大税基、严格管理为共同趋势。但就实践而言，税收绝对中性化，只有在市场的自发配置全面达到帕累托有效时才有意义（何振一、马栓友，1996）。然而根据福利经济学的基本定理帕累托有效是有条件的：存在完全竞争，并以价格作为参数；存在门类齐全的市场；存在完备的信息；一次总付税可以无成本地进行。可是，这些帕累托有效条件事实上是很难具备的。因此，税收中性和宏观调控这对矛盾使得21世纪的税制改革和税收政策设计陷入两难选择：中性化的税制改革和政策设计有助于效率提高和资源配置成本的降低，却很难体现政府的意志和实施公平分配的目标。
四、21世纪税制优化的初步设想
优化的税制结构是通过对税制构成要素的改革、完善，最终实现税制优化的一个过程。完善的税制是税收职能作用正常发挥的基础。一般地，税制优化的设计原则，应该包括公平原则、效率原则、简明原则、财政弹性原则和管理原则等（邓子基，1994）。根据上述世界各国税制改革趋势及其经验的总体描述，按照评判税制优劣的主要指标及准则，21世纪税制优化的初步设想是：
1.顺应主体税种趋同性的大势，构建双主体税制。长期以来，发达国家普遍以所得税为主体税种，发展中国家则往往以产品税和劳务税为主体税种。进入90年代以来，各国税制结构根据本国经济发展的要求，不断地调整和完善，并呈现不同程度的趋同性（朱广俊、刘佐，1998）。特别是增值税的异军突起，发达国家在经过几十年来对所得税的推崇后，开始重新认识商品税，商品税的地位已大大提高。同时，发展中国家的收入水平和征管水平都在不断提高，客观上为所得税逐步上升到主体税之一的地位提供了基础性条件。因此，无论是发展中国家，还是发达国家，可能出现所得税和商品税双主体税制。当然，这也不排除各国税制改革和主体税种选择的具体方案会因各国具体情况不同而各具特色。
2.税制建设要适应开放性或国际性的大趋势。经济全球化和区域一体化的进一步发展，一方面使得国内经济和国际经济联系越来越密切，国内经济的发展越来越离不开国外的市场与资源，另一方面也明显增强了各国税收制度及其政策选择的关联度，对世界各国税制建设均产生了不同程度的趋同性影响。各国税制从结构设计、税种配置、政策取向到征管体系等全方位地适应开放经济环境的要求，有利于吸收国外资本和技术，有利于促进生产要素和资源的跨国流动，有利于鼓励国内企业进入国际市场从事跨国投资经营活动。同时，各国间通过签订国际税收协议建立国际税收合作网络，加强税收征管的国际协作。
3.税制建设要讲究规范性与整体性。按照这一要求，税制结构的优化与完善，必须有健全的税收法律体系，规范与高效的税收征管制度，统一的税收政策。另外，中央和地方两套征管系统合理的分工与协作能够形成合力，有效地发挥税收制度的整体运行功能。随着分权分级财税体制的全面推进，还要求各国从中央到地方各级政府均有稳定的收入来源，既能有效地发挥地方的积极性，又便于中央实施宏观调控。
4.优化税制要兼顾效率与公平。效率与公平是税制建设最古老的话题，同样也是21世纪税制建设与优化的核心问题。从效率角度讲，一方面，税制的运作要具有经济效益，对市场的扭曲降至最低，从而保证宏观经济稳定协调，微观经济效益不断提高；另一方面，要体现税务行政管理的高效率，力求税务行政管理费用与税务运行费用最小化。从公平角度讲，最基本的原则是普遍征税，富人多纳税，穷人少纳税或不纳税。主要发达国家的税制改革在80年代强调效率优先，进入90年代后，明显转向对社会公平目标的追求。例如，1993年克林顿上台后通过的“综合预算调整方案”，增加了最富裕阶层的所得税，提高了年收入14万美元以上家庭的边际税率，强化了所得税的累进性（迈克尔·J ·博金斯，1997）。21世纪的税制优化同样绕不开公平与效率问题，关键是在税制设计和改革过程中如何把两者有机结合起来。或许以下措施可以实现公平与效率兼顾的目标：拓宽所得或应税税基；降低税率，减少受税档次；对不同来源的收入实行相同待遇；调整减免方式，促进公平原则的实现；对高收入者实行最低或最高税负规定；改进税制管理、避免税收征收漏洞。
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