国外政府经济管理功能转换探析，本文主要内容关键词为：探析论文,经济管理论文,国外论文,功能论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府是一个国家或一个地区社会经济活动的参与者和管理者。为了有效地解决各自所面临的众多经济和社会问题，以新的姿态迎接21世纪，许多国家和地区的政府都在调整管理体制，其中以转换经济管理功能为首要任务，并且想通过此项举措来提高政府管理效率，促进经济持续稳定增长，同时妥善解决贫困、环境等社会难题。本文试图对国外政府经济管理功能转换问题等作出粗浅分析。
一、国外政府转换经济管理功能的背景
1.国情或经济形势的新变化迫使各国政府转换经济管理功能。首先；随着苏联东欧各国社会经济制度的根本转轨，其经济管理功能也实现了转换，即从原来的纯粹以计划管理调控为主转换为市场调控为主。其次，一些新兴工业国家和许多发展中国家因面临政府主导型经济发展战略的失败或挫折，其政府正在检讨具体的战略措施和经济管理功能的适应性与漏洞，并着手加以转换和调整。东南亚金融危机发生的一个重要原因就是这些国家的政府经济管理功能发生错位。因此目前它们面临着政府经济管理功能的重大转换，有些国家甚至是重构。再次，在发达国家尽管当市场机制失灵时，政府可以通过收入的再分配、资源的再配置等手段来弥补市场缺陷，但政府经济管理功能的干预有个度与效益的问题。如果超过这个度，或即使达到这个度但管理或干预的成本太高，效益欠佳，则说明其政府经济管理功能的效力同现实要求有差距。为了尽量避免政府干预的失灵，发达国家会积极采取措施转换现有政府经济管理功能，以适应现实经济活动的管理需要。如美、英等西方发达国家在80年代后积极推崇新公共管理模式，就是对政府经济管理功能的调整和转换。
2.世界经济区域化和一体化并存的发展态势要求各国政府转换经济管理功能。随着信息革命的加速推进和大量国际资本的频繁流动，世界经济的区域化和一体化进程会进一步加快。在这个过程中充满着机会和风险。这对各国政府的经济管理功能都是一种考验。为了适应这种发展态势，转换政府经济管理功能变得刻不容缓，而发展中国家更需要在这方面有重大突破。只有这样，它们才能经受外部价格和不稳定国际资本流动变化的冲击，增强外部经济风险的承受能力，同时抓住更多的商业机会促进本国经济发展，并且积极参与国际经济合作，包括促进全球经济稳定，提高国际经济援助的有效性等。否则，世界经济区域化和一体化对一个经济管理功能较弱且欠规范的政府来说是一种威胁。
3.要成为一个人民所欢迎的有效政府，也必须转换经济管理功能。有效政府的基本标志，首先是能有效地调控经济波动，为有益的经济活动创造良好的外部环境；其次是通过自身经济管理功能的作用抵御外来风险，切实维护国家经济利益；还有，就是在推动、调控经济的过程中注意公共利益的维护，以保持社会稳定。因此，根据国内经济运行的实际情况和国际市场的风云变幻及时转换经济管理功能，已成为一个有效政府的前提条件。
二、国外政府转换经济管理功能的主要内容
1.强化创建非扭曲性经济政策环境的功能，提高政府的可信度。扭曲性经济政策环境主要表现为：没有严密的法律体系和市场秩序，缺乏对财产权的有力保护；政府行为和经济政策连贯性差，随意性强并不可预见，造成交易成本增加，投资利益受损；政府出台的政策和计划往往有利于同其关系密切的社会阶层，使得资源和服务偏离那些最需要它们的人等。扭曲性经济政策环境必然导致政府失去民众和投资者的信任，所出现的结果就是政府可信度下降，经济增长和投资受到损害。据世界银行《1997年世界发展报告》提供的资料表明，在不考虑收入和教育水平的条件下，政策环境扭曲，政府可信度差，该国的经济增长和投资增长幅度就较低。因此强化创建非扭曲性经济政策环境的功能是提高政府可信度，促进投资增长和经济发展的最有效途径之一。在这个过程中，一些国家首先打破既得利益集团想维持现有不平等和低效率的状况。其次是强化政府的体制功能。一方面加强法规和制约措施，减少政府行为的随意性，政策的不确定性，以及严格执行监督制度；另一方面就是倾听民众的呼声，将信息传递给他们并同他们加强合作，甚至吸收民众参与某些工作。
2.恰如其份地发挥政府培育市场的功能，推动经济稳步发展。现代市场经济活动要求政府进行一定程度的干预。其中，发挥政府培育市场的功能是干预的重要内容之一。其具体做法是：第一，政府负责奠定市场发育的基础，即界定和保护产权。产权包括使用和支配资产的权利，允许或排除他人占有和使用资产的权利，以及收益与处置该资产的权利。产权是社会经济制度的细胞，既可以对无政府状态进行有效的约束，防止政府的随意性和其他方面破坏正常合法商业活动的行为，又能够公正地、可预测地解决争端和纠纷。因此合理界定产权是培育市场的首要任务。
第二，以正确的信息引导市场走向，促进各经济部门健康发展。在现代市场经济条件下，信息的作用越来越大，并为各国政府所重视。为了避免“信息失真——投资失误——市场失调——经济失控”这样一种怪圈现象的发生，许多国家政府都在充分利用信息集中和处理能力强的优势，指明投资方向，引导市场走向，降低经济风险。
第三，制订产业政策，培植主导产业，加速市场发展。在经济起飞时期，当外部效应和市场不完全性阻碍经济发展时，明智和有力的政府可以通过制订产业政策，培植和鼓励主导产业发展，以启动经济增长，加速市场化的进程。其具体的措施有以实行成本分担的方式提高主导产业竞争力，帮助其提高技术水平和打入国内外市场，或者逐步改变企业文化，以促进合作和提高生产率等。但是当市场经济趋于成熟后政府必须减少干预和从某些领域退出，东南亚金融危机就是一个教训。
3.切实转换对国有公共企业的管理功能，提高公共企业的运作效率。转换对国有公共企业的管理功能的基础就是国有公共企业的私有化或民营化。它的目的就是减少政府的干预和公共企业对政府的依赖，加强市场竞争，提高雇员、经理人员的积极性和企业经营效益，同时增加财政收入。国外政府转换对国有公共企业的管理功能的具体做法有：其一，成立专门的垄断和兼并委员会，对私有化后的公共企业的价格、竞争和效率问题进行监督和管理；其二，国家仍保留一部分特殊股份，对已出售的公共企业行使监控权；其三，对涉及特殊经营领域的，政府要审批特许经营权；其四，规范募股程序和规则，如规定以大财团或机构和内部职工为主的稳定股东都有最低数量限定的股票，这些股票通常在两年内不得出售等。
4.以现代经济学和私营企业管理理论为依据，实行新公共管理模式，提高政府效率和服务质量。新公共管理模式是一种在既定的法律条件下以社会公众为导向并引入市场机制和科学的企业管理方法的模式。其最明显的特征是：（1 ）政府服务应以社会公众（纳税人）为导向并必须增强对社会公众的感召力，因此必须简化服务手续，制订并公布服务标准；（2）调整政府与社会和市场之间的关系，打破政府垄断， 引进市场竞争机制，在相当程度上改变原有经济管理功能，提高政府效率和服务质量，减轻财政负担；（3）引进目标管理、绩效评估、 成本核算等科学的企业管理方法，改变公共服务和政府形象。
三、国外政府转换经济管理功能的方式和途径
1.重振政府机构，提高政府能力，其具体的操作方式就是：第一，加强科学决策，增强政策的可靠性、可预见性、连续性和有效性。如有的国家政府专门组建制订宏观经济和战略决策的强大核心部门（一般为公共部门），并授权各项政策的制订和实施，同时又建立了政策制订过程中的辩论机制以及与外部利益相关的联系机制，使出台的政策更具科学性和透明度；另一些国家则旨在创造更透明、更具竞争性并以结果为导向的决策机制，在这个机制中强调了确定优先政策必须经过辩论和磋商，同时要考虑政策公布和实施成本，并且规定了硬预算约束措施，对结果还要进行评价；还有一些国家的政府建立了决策磋商和监督机制，宣布新政策的要求可在法庭上强制执行，这种方式能保证政策责任的落实，并且赋予公民一个监督的机会。
第二，改进所提供的服务，打破公共部门对服务的垄断，提高服务质量。其改进的主要方式就是广泛引入市场竞争机制或承包机制。如将产出可以界定和能够降低成本的服务承包给私营公司和非政府组织打破联合型的部委，重新组成由主管执行官领导的重点集中的服务单位，并授予较大的管理权限，包括人事聘用及解雇权，同时要同政府签订有期限规定的以服务产出为基础的合约等。另外通过政府制作的公民许可证，确定最低服务标准，形成评价服务质量的反馈机制。
第三，积极打击腐败行为，树立政府良好形象。从内部机制看，主要是建立专职反腐败机构，能鼓励诚实工作的支付制度，防止随意滥用公共资源的硬预算约束制度和财务制度；加强竞争以及减少对个别官员的任意授权。从外部监督和约束看，主要是通过提高办事的透明度来强化对公务员的监督或设立法令监查人。另外，必须对腐败分子予以严惩。
2.政府实行分权，提高政府领导人对其选民的责任心和对选民要求的反应力，同时保证政府所提供公共物品和公共服务在量和质方面都能更大程度地满足民众的需要，提高政府效率。政府分权主要是事权和财权的划分。事权的划分主要包括立法权、行政管理权、经济政策决策权的划分。一般来说，凡涉及国家根本利益和全局的立法权、行政管理权（外交、国防、国家财政、空中和水域管理、海关、邮政等）和经济政策（经济秩序政策、金融货币政策、财政福利政策等）的决策权都在国会和中央政府，其他的则归地方政府，如地方立法权，文化、公安、社会福利、医疗卫生、环保、住宅、防灾、地方财政等行政管理权，以及结构性经济政策和公共投资政策的决策权。财权的划分是为了保障事权的行使，其方式就是中央政府将大部分支出责任和一部分收入责任转移给下级政府，同时配以政府间转移支付机制的协调。下移支出责任可以使政府资源得到更有效的配置，同时让因公共支出而产生的公共物品和服务更贴近受益人。但是支出责任下移并不意味着中央或上级政府撒手不管。对于这一点国外中央政府的具体做法有以下几条：一是中央政府对于地方政府如何提供公共物品和服务制订指导性原则，指导公共资源转移的方向；二是对地方政府的服务水平与质量进行事后控制，如接受举报并进行行政处罚等；三是中央政府利用保留的一部分支出责任对需求强烈或波动敏感的支出进行必要的干预；四是将地方政府较高的公共支出比例纳入国家财政调整计划。
对于收入责任的分配有个度的问题，如果将全部或大部分税收征管权交给下级地方政府，那么就会严重削弱中央政府运用财税杠杆进行宏观经济管理的能力；反之，收入责任过于集中在中央政府，不利于调动地方政府积极性，给税收征管带来困难。因此，国外许多政府认为可以接受的一种方式，就是各级政府分配其自有的收入来源，其中中央政府所征税收的税基覆盖面应当更大，课征对象具有较高的收入弹性（如关税、所得税、燃料税、烟草酒类税等），另外再加上各种类型的政府间转移支付，用以调节下级政府的财政收支差额。
政府间转移支付机制（包括举借）是解决地方政府财政收支垂直型失衡和水平性失衡的稳定器。实行这个机制的宗旨是弥补地方政府的财政收支差额，增强其提供公共物品和服务的能力以及调控地方经济活动。至于转移支付的方式目前有：以解决水平性失衡为目的的无条件转移支付；有特定目的的补贴（这种补贴对资金的使用和运用该补贴进行市场融资有严格的限定条件）；专项分类财政补贴（如住房补贴，培训津贴等）；用于改善地方经济结构和基础设施的项目共建财政资助。除此以外，中央政府还可以用统借—转贷或授权地方政府进行单项借债业务的方式实现转移支付的目的。但是借债的期限和具体条件有相当严格的规定，包括借债的程序和事后监督。
3.精简机构，减少冗员，降低管理成本，提高管理质量。科技进步和市场的逐步完善正使得自然形成的垄断现象悄悄消退，并且将公共部门推上竞争的角斗场。在这种情况下，机构臃肿、效率低下的公共部门显得越来越不适应。于是精简机构在国外许多政府看来已势在必行。在这个过程中主要面临三大问题：其一是精简机构的效益评判；其二是冗员的确定标准；其三就是具体的操作方式。从目前的情况看，前两个问题解决得较好。精简机构的效益分为直接效益和间接效益两种。如果因精简机构而减轻了财政的压力并且其减压量和幅度现值高于冗员前期成本（解聘费、培训费、福利费等），这样就产生了财政收益。若离岗人员在公共部门以外比公共部门内能创造出更多的商品和服务，则产生了经济效益。这是直接效益的体现。间接效益就是高素质的人流入，低素质的人流出，从而改变了人员结构，提高了工作效率。确定冗员的标准，就是运用“影子工资”（类似于“影子价格”）。凡生产率低于影子工资的人员，即使其生产率高于他们的实际工资，也应该被认为是多余的，反之亦然。至于精简机构的操作方式则遇到了难题。目前国外政府通常采取的办法，就是把实际就业水平和最优就业基期的经济数据作比较后计算出冗员的百分比，然后予以裁减并发放解聘费和福利补偿费。其结果是政府付出的代价极其高昂。如果在发展中国家这种方式根本无法实施。
四、若干启示
1.面临新世纪的开始以及不同层次经济格局的变化，政府转换经济管理功能已成为一大趋势。顺应这种趋势，将提高政府的可信度和对宏观经济的调控与管理能力，在为各项经济活动创造有序宽松的外部环境的情况下增强抵御外来风险的能力，保持本国经济的持续稳定增长。
2.政府转换经济管理功能必须摆正自己的位置。从完善的市场经济角度看，政府主要是“裁判员”，其功能就是按法律和市场规则执法，维护社会公平，用财政和金融两大杠杆调控经济，防止风险和危机，并且向公众提供有效的公共物品和公共服务。因此政府必须从某些公共部门和领域退出来，让它们逐渐进入市场。
3.政府转换经济管理功能，提高管理效率，关键是精简机构，重整体制，改进服务，提高可信度，只有这样，转换经济管理功能才能落到实处和取得较好效果。还有一点必须强调，这是一个自上而下和由内到外的过程，也就是说政府机构必须根据本国国情并在借鉴国外有益经验的基础上进行重新整合。
4.要使转换经济管理功能达到预期目的，划分好事权和财权是实质。在这个过程中必须把事关全局和国家根本利益的权利保留在中央或上一级政府，其他权利则可以下放并配以财权，但是还要建立一个有效的垂直和水平平衡的协调机制。