基层社会治理视角中的基层党建问题研究，本文主要内容关键词为：基层论文,党建论文,视角论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1003-8744(2015)06-0084-07 党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标提了出来，“治理”第一次作为执政治国的全新理念写进党的正式文件，表明我们党对发展中国特色社会主义的崭新认识。在这一全面深化改革的总目标下，全会明确提出了“创新社会治理体制”的改革任务。“基层社会治理视角中的基层党建”问题，就是在我国社会建设由“社会管理”向“社会治理”转型这一背景下提出来的。这一转型对基层党组织的角色定位、组织设置、领导体制、自身建设等都提出了新挑战，迫切需要通过新的实践探索加以回答和解决。 一、“社会治理”的提出及其对执政党的新要求 明确提出“创新社会治理体制”的改革任务，推动我国社会建设由“社会管理”向“社会治理”转型，反映了以习近平为总书记的党中央对社会建设领域深化改革的新思考。 (一)从“社会管理”向“社会治理”的转型 “社会管理”一词最早出现在1998年的《关于国务院机构改革方案的说明》中，强调政府的基本职能在于宏观调控、社会管理和公共服务。随后，“社会管理”一词开始频繁出现在党和政府的正式文件中。2002年，党的十六大报告将社会管理与宏观调控、市场监管和公共服务一起明确为政府的四项主要职能。2003年，十六届三中全会指出：“完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障”，把社会管理和全面建设小康社会紧密联系起来。2004年，党的十六届四中全会首次提出，“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，标志着党对社会管理认识的深化。2006年，党的十六届六中全会将“社会管理体系更加完善”作为“构建社会主义和谐社会的目标和主要任务”之一。2007年，党的十七大报告要求社会管理“要最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素”。2009年，党的十七届四中全会强调党在社会管理方面发挥着至关重要的作用。2012年，党的十八大报告提出“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，实现了从社会管理格局向社会管理体制的转变，确定了具有中国特色的社会管理体制框架。 由此可以清晰地看到：加强和创新社会管理始终是全面建设小康社会中党和政府面临的一项重大任务，也是社会建设领域改革的重要内容，其取得的积极成果为新一届党中央继续思考和探索社会建设领域的改革问题提供了重要基础。 正是在这样的基础上，党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央，明确提出“创新社会治理体制”的改革任务，并把它作为全面深化改革的重要内容。从“社会管理”到“社会治理”的转型，并非一个简单的概念转换，而是体现了我们党社会建设理念的重大变化，是我们党基于社会转型时期我国社会状况发生深刻变化、社会和谐面临重大挑战而作出的战略抉择。 从理论上讲，所谓社会管理主要是指执政党和政府运用国家权力和各种资源，通过自上而下的行政手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程。而社会治理则是指在社会领域中，公共力量(执政党和政府)、社会力量(社会组织、企事业单位、自治组织)和个人(公民)等多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，以维持社会的正常运行和满足社会的多元利益需求。 具体来讲，两者存在以下主要区别：一是主体不同。虽然社会管理也强调政府和社会组织都要参加管理，但重点突出政府的主导作用，因此其主体相对单一，主要是各级政府及其职能部门；而社会治理强调参加治理主体的多元性，既可以是政府机关，也可以是社会组织、企事业单位、自治组织、公民等，是多元主体共同参与的过程，体现了民主性的特点。二是主体承担的职责不同。社会管理的主要内容在于政府对社会进行管理，因此政府承担主要职责，政府的作用具有不可替代性；而社会治理更多强调多元主体共同承担责任，他们之间通过协调和互动形成良好合作关系。政府承担的责任相对减少，而各种社会组织、自治组织、企事业单位和公民日益发挥着更大作用。三是两者的路径不同。社会管理强调政府自上而下运用法律和权力对社会事务进行规范和控制，带有行政强制色彩。而社会治理的路径更加多样，除政府运用强制权力外，还可以通过多元主体运用行业规则、职业规则、乡规民约、社区公约、道德文化、传统习俗等多种方式来规范和管理社会生活。政府在社会治理中的主要作用在于引导而不是管制，社会力量在社会治理中发挥积极性、能动性，以形成良性互动，共同维护社会的和谐有序。 从比较可以看出，社会治理更加强调政府自上而下的管理和社会自下而上的参与相结合，通过多元主体的良性互动(包括沟通、协商、对话、谈判)达成社会共识，实现对社会公共事务、公共生活的共同管理。社会治理的目标在于确保社会既充满活力又和谐有序，以满足社会多样化的利益需求，造福最广大的人民群众。社会治理使得社会力量和公民的积极性、主动性得以最大程度的发挥，参与社会事务的渠道更加畅通，它体现了社会的文明进步，有利于凝聚社会力量、化解社会矛盾、促进社会公正，也有利于激发社会创新、增强社会活力，因此，实现由“社会管理”向“社会治理”的转型势在必行。 (二)党的领导是推进社会治理的根本保障 社会治理的目标在于确保社会既充满活力又和谐有序，它要求通过制度创新，激发多元社会主体的参与活力，整合多元社会主体的资源力量，协调多元社会主体的利益关系，最终达到和实现社会和谐、有序的良好状态。 社会治理是多元主体共同参与社会公共事务的管理，但这并不意味着多元主体都发挥同等的作用。尽管社会力量和公民的作用越来越大，但执政党和政府仍然是社会前进的“火车头”，在社会治理中仍然起着决定性的引领带动作用。在当代中国，整合各方力量资源，共同推进社会治理，确保社会既充满活力又和谐有序，根本还是在加强和改进党的领导。绝不能在社会治理中排斥和贬低党的领导作用，更不能把社会治理与党的领导对立起来，把社会治理看成是纯粹的社会自发行为的过程。 同时，要深刻认识到：中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，直接领导着国家与社会。党对国家的领导，通过执政来体现；党对社会的领导，则通过党对人民群众的组织动员和对社会建设、社会治理的引领带动来体现。作为领导核心，党在推进国家政权建设的同时，也要重视并有效领导社会建设和社会治理，以促进社会的利益整合，确保社会的和谐有序，这是中国共产党作为领导核心必须担负的重要责任。在多元主体共同参与的社会治理中，执政的中国共产党始终处于领导核心地位，发挥着引导社会治理方向、制定社会治理规则、创新社会治理体制、整合社会治理力量的引领带动作用，因此，要按照党的十八届三中全会的要求，坚持系统治理的基本观点，加强各级党委对社会治理的领导，同时发挥政府主导作用，鼓励和支持社会力量积极参与，实现党的领导、政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。只有形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，才能确保社会治理的正确方向和价值追求，才能把参与社会治理的多元主体力量凝聚、整合起来，形成推动社会治理创新的强大合力，为确保社会和谐有序而共同努力。 二、基层党组织在基层社会治理中的角色分析 (一)基层社会治理对基层党建提出的新挑战 基层社会治理是社会治理的基础。基层社会是由社会基层组织构成的社会空间，它既包括街道社区、村庄这样的区域型社会空间，也包括机关、企事业单位这样的单位型社会空间，还包括社会组织、社会团体这样的行业型社会空间。基层社会是人民群众生活的主要场所和各类经济社会组织活动的重要舞台，是党密切联系群众的第一线，也是党和政府推进社会治理的前沿阵地。 基层社会治理的目标在于确保基层社会既充满活力又和谐有序，从根本上讲，它是一个如何形成良好社会秩序的问题。 一般来说，社会秩序的形成包括社会自发形成秩序和国家(执政党)为社会订立秩序规则两种不同路径。新中国成立后，执政的中国共产党和国家政权重新规划和塑造了社会秩序。改革开放前，以计划经济体制为基础，以“单位制”和“社队制”为基本组织形式，以高度集权、垄断资源和纵向控制为主要手段，我们党构建了一整套有效的社会整合机制和社会秩序规则。以此为依托，基层党组织与国家行政权力结合在一起，渗透覆盖到城市和农村基层社会的各个角落，形成了“党社一体化”的结构，并通过党的一元化行政命令体制，能够充分有效地发挥整合基层社会的作用，有效规范了基层社会秩序，巩固了党的执政基础。 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和工业化、城镇化的快速发展，中国进入深刻的社会转型时期，基层社会状况发生深刻变化：所有制结构改革促使非公经济组织、社会组织等新型多元社会主体大量涌现，聚集了越来越多的就业人口；市场化条件下的政经分开和政企分开改革，导致新型多元社会主体的自组织能力增强和整个社会自主性程度提高；以职业分工为基础，以私营企业主、个体工商户、中介组织从业人员、自由职业者等为主的新兴社会阶层逐步形成，社会阶层结构日益多样化；不同社会阶层的利益关系和利益矛盾更加错综复杂，社会利益纠纷增多，促进社会和谐安宁的难度加大；市场化的发展导致基层社会的组织化程度下降，党和政府控制规范社会成员行为、整合协调社会关系的能力下降，基层社会呈现原子化和“碎片化”趋势；人员流动性不断增长更加加剧了社会状况的复杂程度。中国社会转型的一系列深刻变化诱发的社会矛盾冲突，不但给现有社会秩序带来严重冲击，也使基层党组织与转型社会之间的适应性存在很多问题，从而对执政党的执政基础和执政能力形成严峻挑战。 从“社会管理”到“社会治理”的转型，正是党和政府为回应和解决社会矛盾和社会秩序问题，在社会建设领域不断进行理念创新和政策调整，积极推进社会体制改革的结果。在这一过程中，如何主动适应因工业化、城镇化、市场化的迅速发展而带来的我国社会转型的深刻变化，如何按照“社会治理”的新要求，加强和改进基层党组织建设，重建基层党组织与转型社会之间的适应性，并以基层党组织自身的先进性、影响力引领带动基层社会治理，确保基层社会既充满活力又和谐有序，夯实党执政的合法性基础，就始终是基层党建面临的重大挑战。 (二)基层党组织在基层社会治理中的角色定位 改革开放以来，中国社会状况的深刻变化使得基层社会成为公共权力和社会力量的交接部，承担着多重复合职能：多元社会主体及其社会关系、社会功能等社会要素在基层社会空间聚集生长。在工业化、城镇化、市场化的快速发展中，由农民失地、城市拆迁、劳资纠纷、土地收益分配、环境污染、业主维权、流动人口管理、党群干群关系、底层贫困、分配不公、社会失德等原因所引发的社会矛盾和社会问题在基层社会空间积累沉淀，基层社会承担着为“阻隔危机”而“冲锋陷阵”的维稳职能；为有效回应解决社会问题和降低上级党政组织的压力，加强属地化管理成为必然选择，社会管理服务职能下沉，基层社会承担着从“了解需求”到“提供服务”的多重职责；基层社会聚集了新型多元社会主体，自下而上表达自身权利和多样化利益诉求，要求更大的自主性。基层社会体现政社关系的联结途径和方式，承担着“整合资源”且“协调互动”的复合职能。 基层社会承担的多重复合职能使得推进基层社会治理变得日益迫切和重要。所谓基层社会治理，就是在党的领导下，政府和社会力量协同推进基层社会事务的管理和服务。它包括协调社会利益关系、规范社会主体行为、化解社会矛盾冲突、解决社会民生问题、维护社会公平正义、保持社会稳定安宁等任务要求。基层社会治理搞好了，基层社会和谐有序了，社会治理和社会和谐就有了坚实的基础。 推进基层社会治理，基层党组织作用的充分发挥至关重要。基层党组织在基层社会治理中承担的角色：一是政治引领者。基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，它承担着维系党在基层社会的政治影响、巩固党在基层社会的执政根基的政治责任。面对当前中国基层社会的深刻变化，需要有效的政治力量来对多元社会主体进行有机整合，以动员和凝聚各种松散的社会力量来共同推进基层社会治理。在中国，这种有效的政治力量只能是执政党的基层组织。这就要求基层党组织要发挥从政治上引领带动基层社会建设的职能，扮演好政治引领者的角色，这是党的领导在基层社会治理中的具体体现。二是组织参与者。基层党组织扎根于社会的各行各业，广泛活跃于群众之中，形成了分布广泛、组织严密、坚强有力的基层党组织体系，掌握了一定的社会资源，构建了密集的社会网络，拥有了大量的骨干力量，获有了深厚的群众基础，这就为基层党组织参与基层社会治理提供了组织优势、政治优势和阵地优势。基层党组织还可以组织、输送、带动一大批先进分子共同参加基层社会治理，有助于提高社会治理水平。因此，基层党组织是基层社会治理中最重要、最活跃的行动主体，基层党组织必须积极主动参与基层社会治理，充分发挥先锋骨干作用，并引领带动其他社会主体为创新基层社会治理而共同努力。三是服务供给者。在基层社会治理中，基层党组织必须依据党的性质和宗旨，承担起为巩固党的执政基础而应该承担的功能，时刻关怀和表达基层群众的利益，全面服务基层群众，从而赢得基层群众的广泛拥护和支持，真正成为关怀服务基层社会、代表基层群众利益的主体，成为凝聚社会、团结群众的核心。这就要求必须加强基层服务型党组织建设，强化服务意识，提升服务功能，创新服务方式，以服务型党组织建设带动建立管理与服务融合、活力与有序统一的基层社会治理新体制，造福人民群众。 三、基层社会治理中基层党建面临的新课题 推进基层社会治理，确保基层社会既充满活力又和谐有序，确保人民安居乐业，在新的条件下巩固党的执政基础，关键在于将基层党建与基层社会治理紧密结合在一起，构建以基层党组织为核心的基层社会治理体制。通过基层党组织的引领带动作用，整合和动员多元社会主体共同参与基层社会治理。为此，基层党建要回答和解决以下三个新课题： (一)构建适应基层社会治理要求的基层党组织体系 优化基层党组织设置方式，形成科学合理的基层党组织体系，防止出现基层党建空白点和真空带，是加强和改进基层党组织建设的基础和前提。经济结构(所有制结构、产业结构)及由此而决定的社会结构(社会主体结构、社会阶层结构)是影响基层党组织设置的两大要素。经济和社会结构的变化，决定了基层党组织的设置方式及生长活动的空间必须进行优化调整。只有针对经济和社会结构的变迁，通过优化调整设置方式，实现基层党组织对基层社会空间的有效嵌入和全面覆盖，才能巩固党在基层社会的阵地。 在工业化、城镇化、市场化的迅猛发展中，中国城乡经济结构和社会结构都在发生深刻变化，逐渐形成了脱离传统的行政命令体制之外的、自主性逐步增强的新型社会空间。所有制结构变化导致非公企业等新型多元社会主体大量涌现，产业结构升级导致新兴产业和新兴社会阶层逐步形成，传统单位制解体导致社区日益重要，社会流动性增强导致外来务工和流动人员不断增加。与此相适应，大量党员开始向新型社会主体、新兴产业、城市社区和流动人口中聚集，党员的活动空间和发挥作用的阵地也随之转移。这些变化在加大社会治理难度的同时，也对基层党组织设置方式提出新挑战。如果组织设置方式相对滞后，不能完全跟上经济和社会结构的变化，导致基层党建空白点和真空带增多，基层党组织就会出现悬浮化、边缘化甚至“不在场”现象，党在基层社会的政治影响和整合能力就会下降。因此，重新“发现社会”，通过优化党组织设置方式构建起适应社会治理要求的基层党组织体系，通过组织“再嵌入”实现对新型主体和社会空间的有效覆盖，就成为“以基层党建引领带动基层社会治理”要回答和解决的首要问题。 (二)创新适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制 党的领导体制是党的领导活动的载体，是党的领导意图和领导职能得以实现的组织结构形式，对实现党的领导作用至关重要。党的领导体制不仅包括国家层面的政治领导体制，也包括基层党组织的具体领导体制。以基层党建引领带动基层社会治理，必须正确处理基层党组织与其他多元社会主体之间的关系，从体制上保证基层党组织在基层社会治理中的领导核心地位。这就需要进行体制创新，构建适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制。 在计划经济条件下，由于党和国家几乎垄断了一切资源，并通过“单位制”分配资源和支配社会成员，从而获得了高度有效的政治控制能力，由此而产生的基层党组织领导体制是一种独特的行政化领导体制。在这种体制下，基层党组织在基层单位的权力结构中处于领导核心地位，领导着本单位的行政和业务工作，权力高度集中而且缺乏制约和规范。由于没有独立的社会主体和社会空间，基层党组织通过行政命令对社会利益关系进行调节，具备超强的利益协调和整合能力。改革开放以来尤其是近年来，随着工业化、城镇化的快速发展，随着市场经济体制的逐步完善、传统“单位制”解体以及政经分开、政企分开改革的推进，一方面，是基层党组织与行政权力的关系发生变化。基层党组织已不再与行政权力结合在一起，随着经济结构和社会结构的变化，“无行政权力依托党组织”(包括非公企业党组织、新社会组织党组织、社区党组织等)出现并不断增加，这部分党组织已不可能用行政资源来推进基层社会治理。另一方面，是基层党组织与社会的关系发生变化。由于实行政经分开和政企分开，社会资源的自由流动和配置改变了党和国家对资源的垄断，由党和国家的无所不包和垂直控制转向社会的必要自治和横向协调，基层社会自组织能力增强；基层社会聚集了多元的社会主体，自下而上表达多样化的利益诉求，具有较大的自主性。基层党组织已不可能再通过行政命令方式进行利益协调和整合，规范控制社会主体行为的能力下降，引领带动社会治理的难度加大。这就迫切要求创新符合基层社会自主性特点的、适应基层社会治理要求的基层党组织领导体制。 基层社会自主性增强决定了基层党组织领导体制必然区别于传统的单向垂直型领导体制，而表现为职权分明、各司其职、互相联动、形成合力的多向网络型领导体制。在这种体制下，基层社会的利益整合与和谐有序主要不是依靠纵向的组织隶属关系，而是靠横向的具有共同利益的各种协商机制。因此，基层党组织的协调能力、建立基层社会共同利益目标的能力就非常重要。这就要求把党组织领导作用的实现建立在其自身的先进性、影响力和代表社会共同利益的基础上，提升体制的整合、协调、吸纳能力，更好地凝聚多元社会主体共同参与和推进社会治理。 (三)强化适应基层社会治理要求的基层服务型党组织建设 党的十八大提出“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。向服务功能的转型是基层党组织建设的重大突破，它谋求新的合法性来源。突出强调基层党组织的服务功能，就是要通过服务建立基层党组织与基层社会的良性互动，实现基层党组织向基层社会的渗透嵌入。 中国社会状况的深刻变化决定了基层党组织要引领带动基层社会治理，必须充分开发基层党组织的内在社会功能，使基层党组织真正扎根于社会、作用于社会、回归于社会，只有在领导社会与服务社会的有机互动中才能引领带动社会治理。它表明，服务已经成为联结基层党组织与基层社会的纽带，成为基层党组织融入社会、凝聚人心的关键。基层党组织要引领带动基层社会治理，其政治威信必须从党组织自身的服务能力中来。只有加强服务型党组织建设，更好满足基层社会多样化利益需求，才能真正扩大党在基层社会的政治影响，巩固党在基层社会的执政根基。 服务型党组织强调的是在社会多元主体不断增加、社会自主性不断增强的情况下，基层党组织如何履行好自己在社会分工中的角色。其定位是作为社会服务的供给者来发挥作用，以实现有效的利益协调和社会整合，促进社会的和谐有序，这是它的重大意义。我们党在社会的凝聚力、领导力就体现在通过服务实现经济的发展、民生的改善和对社会的有效治理。要让人民群众从这些具体的服务中，切实地感受到党的存在、党组织的存在、党员的存在，感受到党的力量，从而愿意凝聚到党的周围，支持和拥护党的领导。这就迫切要求加强基层服务型党组织建设，把增强服务意识、强化服务功能、提升服务水平作为基层党组织引领带动基层社会治理的切入点，将需求表达—利益满足—服务供给三位一体连接起来，形成以服务为中介的基层党组织与基层社会的联系纽带和互动渠道。这一通道不仅为基层党组织融入基层社会提供合法性依据，而且为基层党组织引领带动基层社会治理提供坚实支撑。标签：社会管理论文; 社会治理论文; 社会改革论文; 治理理论论文; 领导体制论文; 社会体制论文; 创新管理论文; 政府治理论文; 组织职能论文; 时政论文; 党组织论文;