失业——新世纪中国经济的难题之一，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中国经济论文,难题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D632·1 文献标识码：A 文章编号：1671－0681（2003）04－0089－04
中国社会科学院《2003年：中国社会形势分析与预测》一书的相关调查显示，在领导干部对2002年我国存在问题的判断中，收入差距问题列在第一位，与之密切相关的失业问题列在第二位；在不同社会阶层城市市民对城市社会问题的认定方面，收入差距拉大问题列在第三位，与之密不可分的失业问题列在第一位。怕失业、怕生病、怕孩子失学是普通老百姓最大的“三怕”。中国正面临着巨大的就业压力，正如国情问题研究专家、清华大学公共管理学院教授胡鞍钢所说：“中国正面临世界上最大的就业战争！”
新任国务院总理温家宝2003年3月18 日出席中外记者招待会回答记者提问时公开表示，中国每年新增劳动力1000万，下岗和失业人口大约1400万，进城的农民工一般保持在1亿2千万，中国面临巨大的就业压力。下岗和失业人口不断增加，社会保障的压力大是本届政府所面临的主要困难和挑战的主要问题之一。
我国失业问题的现状分析
对于任何一个政府来说，保持经济增长和实现充分就业是其宏观调控的两大基本目标。但是在中国，目前这两大目标却成了尖锐的矛盾。中国城镇失业率前几年相对平稳，近两年上升速度加快，是当前城镇新增劳动力就业、农村劳动力转移、下岗失业人员再就业“三碰头”的直接表现。
1、中国就业问题的出现首先是经济转型的结果， 是中国经济体制转轨和结构调整中必然出现的问题
产业结构的调整是一个资本排斥劳动力的过程。从上个世纪90年代下半期，中国开始了历史上空前的大规模结构调整。结构调整我们可理解为“创造性地摧毁”：一方面在新兴产业、采用新技术的领域、新的经济成份中不断创造新的工作岗位；另一方面在传统产业、采用旧技术的领域、旧的经济成份中不断摧毁大量旧的工作岗位。当摧毁旧工作岗位的规模和速度远远超过创造新工作岗位的规模和速度时就引发了大规模、突发性的“下岗洪水”、“失业洪水”。所以，在一定意义上说，中国出现大批失业人口，是中国为提高经济效率和效益付出的代价，是计划经济向市场经济转型的成本。从更宏观的环境来分析，下岗失业是中国经济体制转轨和结构调整中必然出现的问题。在计划经济体制下，中国长期实行“低工资、高就业”的政策，一个人的活，两个人甚至几个人干，人浮于事，缺乏效率。随着市场经济的逐步建立，企业要想降低成本，提高经济效益，增强竞争力，“减员增效”是一个重要途径，必然会出现下岗失业现象。同时，随着经济结构调整的力度加大，很多原来从事农业、工业的人员向服务业流动，但在新的工作岗位确定之前，这部分人实际上处于下岗失业状态。
2、将就业作为改革的配套措施， 并把它看成经济政策的副产品，整个社会的发展战略是以追求速度为主要目标的经济增长
如果说中国在近一个历史时期出现这种经济增长、劳动岗位不增反减的现象是一个自然的历史的过程的话，某种程度上，这也是政府有意选择的结果。美国著名的凯恩斯经济学家阿瑟·奥肯在其《平等与效率》一书中指出：对效率的追求不可避免地产生出各种不平等，在平等与效率之间，社会面临着一种选择。我们的选择是什么呢？改革开放20多年来，不仅在思想理论界鼓吹“效率优先，兼顾公平”的思想一直占据着主流地位。事实上，为了提高中国在国际上的竞争力，政府推出的一系列经济政策，其主题都是促进经济发展和提高效率，尤其是追求GDP的高增长。这种发展战略给就业带来的后果，一是城乡劳动力对就业岗位的竞争矛盾正在趋于激化，二是政府与劳动者之间的利益矛盾正在趋于激化。理论和经验都证明，追求经济增长的效率和效益会使更多的人走入失业行列。
3、中国的失业问题中非需求因素占了主导
中国所面临的失业与就业问题与西方市场经济体制下的典型失业是不同的。在西方历史上，如30年代大萧条，美、英、法等国也有近千万人的失业，但主要是由需求不足引起的，只要需求上去了，失业问题就会迎刃而解。中国的失业则不尽相同。它由两部分构成。一部分是由就业岗位总量绝对少于劳动总量引起的失业；另一部分是由需求不足引起的某些行业生产能力过剩和人员失业。我国前一种失业人口大约在1.5亿左右，后一种失业人口大约在3000万至5000万。也就是说，中国的失业问题中非需求因素占了主导。我国严峻的就业形势，其根源就在于劳动力的供给与需求关系严重失衡，表现为劳动力的供给远超过需求。
4、 当前就业问题的严峻还表现在它与农村问题是紧密联系在一起的
中国现在仍然是一个处在工业化、城市化过程中的国家，农村滞存了数以亿计的剩余劳动力，城乡每年还有1200多万新成长劳动力进入劳动大军。入世后仅进口3％的粮食，也将减少农业就业机会上千万个， 农村劳动力转移的规模在现有1000 多万的基础上， 每年还将增加至少200万。目前，下岗职工和失业人员总量已经达到1460万。 约相当于城镇经济活动人口的7％。在上述各因素的综合作用下， 即使每年只增加失业人员200万， 也将使我国城镇失业和不充分就业人口达到经济活动人口的8％以上。这在新中国历史上是前所未有的。
5、没有一个全国一体化的劳动力市场
劳动力资源优势的发挥，还取决于是否有一个全国一体化的劳动力市场。极为丰富的劳动力就像一个巨大的蓄水池中的水，而劳动力市场的种种羁绊就像蓄水池的闸门，只要闸门不开启，水永远无法流动。如果没有一个全国一体化的劳动力市场，没有劳动力的流动，劳动力的供求关系就有可能在局部地区失衡，从而出现工资水平上升的情形，劳动力资源的优势就会大打折扣。
6、劳动和社会保障立法不足，就业歧视现象突出
就业形势严峻是当前我国的一大难题，但就在劳动力市场供求矛盾日益突出的今天，就业歧视现象却屡见不鲜。在中国的就业市场上，一个非常客观的事实就是90％以上的招聘广告均含有歧视性条款，如年龄歧视、性别歧视、学历歧视、户籍歧视、地域歧视乃至身体歧视等等。35岁成了就业难的年龄界限；女性劳动者明确处于就业的弱势地位；农村劳动者更是备受歧视；本科生就业形势日益严峻，研究生学历严重贬值，高学历者也正在成为学历歧视的受害者。
就业歧视正在愈演愈烈，不立法明令禁止便会损害劳动力市场的正常发育与成长，进而带来更为严重的经济社会后果。同时也会严重扭曲人力资本投资的正常行为，如片面追求高学历等，这会破坏就业市场的公平竞争环境，导致人力资本的巨大浪费。如果任其发展下去，劳动力市场就不可能正常地发育成长，最终必然损害政府促进就业的战略和整个经济社会的健康发展。我国已经走过了“摸着石头过河”的时代，新世纪要求我国尽快进入法制化时代，这种要求在社会保障和劳动就业方面显得更为迫切。我国虽明确了积极就业政策并采取了许多行政性措施，但相关法制的欠缺及现实环境仍在阻碍着就业的增长。
7、劳动力素质的问题
由于劳动力素质的问题，有人没事干、有事没人干的现象较为普遍。大龄、低技能的人员将因长期失业而成为社会贫困阶层；下岗人员再就业率越来越低，失业时间越来越长；具有高知识、高学历的大学生群体也开始出现失业现象。具有大专或大专以上文凭的人领取失业救济，这在过去是不敢想象的事，但在南京市，这部分人占到整个失业人群的近10％。高学历者失业，与他们自身的技能特点也有关。很多本科生、硕士生虽然理论知识较多，但操作技能却相对缺乏，而大专生在两方面都比较缺乏，所以一旦失业，再找工作就比较困难。同时这些人员中普遍存在心态不稳，对岗位的期望值过高的现象，总喜欢“骑马找马”、“吃着盆里的还看着锅里的”，一旦发现工作不如自己所想象，就会草率辞职，短暂加入失业队伍。“一边干一边看”的心态不仅自己不安心，企业也不会满意。
8、经济全球化对当前我国就业问题也有一定影响
日本现在出现的“中国威胁”论是因为就业岗位的竞争导致日本出现产业空心化；美国加征钢铁关税之所以不惜动用201条款， 是因为美国还有15万钢铁工人要保证他们的饭碗；中国家电业在欧洲遭到反倾销也是欧洲国家保护就业的表现。经济全球化的本质，是国际资本在全球范围内的重新优化配置和国际间的重新分工。从一定意义上说，资本在全球范围内的重新配置，就意味着有限就业岗位在全球的重新配置。中国成为世界制造业中心的内在含义之一，就在于中国正在参与对世界范围内有限就业岗位的竞争。中国加入世贸组织，对就业形势也产生影响，如第一产业的粮食产品会受到较大的冲击，将减少农民的收入和就业机会，大约将排挤出1000万劳动力。
中国有十二亿多人口，处于劳动年龄、具有劳动能力的有七亿多人。让七亿人有活干，绝非易事，这从根本上决定了中国就业问题的艰巨性、长期性。
采取有效措施，积极促进就业
党的十六大报告中已经明确指出，就业是民生之本。促进就业与促进经济增长在中国的未来发展中可以说是同等重要的。进一步说，就业实际上是经济增长的目的所在。我们追求经济发展的目的是为了人的发展。如果一个人长期没有工作，他就很难感觉到自己的价值所在。一个理想的社会，就是能够给想工作的人提供足够的施展能力的岗位的社会。从中国的国情来看，树立就业的核心地位是必然的选择。
1、调整发展观
发展是硬道理，就业是硬道理中最硬的道理。效率与就业是一对尖锐的矛盾。理论和经验都证明，用牺牲效率和效益来扩大就业机会，这对于还处于发展中的中国来说，将要冒丧失国家竞争力的风险；而追求经济增长的效率和效益又会使更多的人走入失业行列，这在收入分配日益两极分化的当下，要充分考虑被淘汰劳动者的承受力。从一百多年的积贫积弱中走到现在，中国太渴望富裕与强大了，因此，选择效率和追求GDP的增长是势所必然也是理所当然的，具有充分的历史合理性。 但中国又是一个有着深厚平均主义传统的国度，现实的国情决定了贫富差距不能拉得太大，否则将产生严重的社会问题。由于市场机制天然地偏向效率，缩小贫富差距和两极分化的任务只能依靠政府这只看得见的手。
居高不下的失业率是诱发社会不稳定的重要因素。在市场经济的基本矛盾和国民经济主要矛盾交叉激化、7 亿多劳动者一半以上没有充分就业的条件下，增加就业就是发展。在解决就业这一棘手的问题上，仅靠市场之手是远远不够的。还必须依靠另一只看得见的手——政府的宏观调控。相比之下，政府在社会就业中负有更为重要的责任。这种责任是政府要在公平与效率、经济增长与就业当中做出就业优先的战略选择并做出努力实现充分就业目标的承诺。必须根据以人为本的发展现，从发展观、发展战略上作出重大调整，确立就业高于一切的指导思想，要把就业当成全社会的责任，成为政府的第一目标，把就业优先作为一项基本国策。至少在“十五”及以后的若干年内，国家的政策选择应以就业作为中国社会经济运行和发展的优先目标，而不能将就业作为改革的配套措施，并把它看成经济政策的副产品。特别是在当前，整个社会的发展战略应由追求速度为主要目标的经济增长，转向以创造就业为中心的经济增长。
2、充分发挥比较优势，搞好产业结构调整，多渠道、 多层次、多形式开发就业岗位
解决失业问题的根本在创造就业，解决中国就业问题最根本的出路还是靠发展。入世后我们要与别的国家在同一个竞争环境中来竞争、求发展，惟一的选择就是把自己的比较优势——丰富的劳动力资源发挥出来。为适应我国国有经济战略调整和经济结构调整的总体部署，适应就业格局和从业方式的变化趋势，面向国内国外两个市场、两种资源，充分发挥劳动力的资源优势，可重点从如下六个领域开发就业岗位：
“小”，是指大力扶持中小企业，特别是小企业的发展。加快国有大型企业的改革和发展，可有效地减轻人员下岗造成的失业压力，但应看到，当前我国就业的主渠道是中小企业而不是大型企业，同时中小企业有利就地工业化，解决农村剩余劳动力问题。因此要通过调整企业结构，发展有市场需求的中小企业；
“三”，是指大力扶持第三产业的发展。现在就业的渠道也不在第二产业，第一产业和第二产业都有剩余劳动力，吸纳社会就业最多的是第三产业。要通过调整产业结构，大力发展第三产业，在继续发展商贸、餐饮等传统服务业的同时，尤其要积极开发社区服务业和旅游业的就业岗位；
“多”，是指大力发展多种所有制经济。现在中国就业的主渠道已不在国有企业里面，而是在个体、私营、中外合资等企业里面就业。要通过调整所有制结构，鼓励发展就业容量大的个体、私营、外商投资、股份合作等多种所有制经济；
“密”，是指大力发展劳动密集型企业。中国正处在实现信息化和工业化的进程中，需要技术密集型、资金密集型的企业，但根据我国的国情也需要劳动密集型的企业，这样可以发挥中国劳动力资源比较丰富、价格比较低廉的优势。要通过充分发挥劳动力资源优势，积极发展具有比较优势和市场需求的劳动密集型产业和企业；
“非”，是指鼓励非政府部门和非正规就业，即灵活方式就业。主要是季节性的、临时性的就业等一些非正规就业，这是各国在市场经济条件下普遍采用的一种方法。要适应企业用工需求和就业方式的变化，鼓励失业人员通过非全日制、非固定单位、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样的方式实现就业，通过发展劳务派遣、就业基地等组织形式为灵活就业提供服务和帮助；
“外”，是指劳务输出，即劳动力的跨地区流动。如经济落后地区向发达地区的流动，农村向城市的流动，包括一些劳务派遣和跨地区的劳务协作。要根据国际劳动力市场需求，积极促进与境外企业的劳务合作。
3、提高劳动力整体素质，大力推进人力资源能力建设
提高国民的整体素质，充分开发和合理利用我国巨大的人力资源，不仅对推进改革开放和现代化建设具有重大作用，而且对促进就业和创业也具有重大作用。廉价劳动力转化为比较优势需要条件，大量供给的劳动力要成为竞争优势也需要一定的条件，其中一个很重要的因素就是劳动力的素质。加入世贸组织后，如果劳动力素质不能获得一个全面的提升，劳动力的市场供给必然会出现结构性短缺，劳动力市场就可能会充斥大量没有就业机会的劳动力，但是企业迫切需要的岗位却没有合适的人选。劳动力市场的供求关系必然会因为这种结构性矛盾而趋于紧张，劳动力的工资水平也会随之上涨。到那时，丰富的劳动力供给的优势也就荡然无存了。因此，要根据自己的特点和条件，积极开展以提高就业和创业能力为目标的教育和培训，努力培养适应改革开放和现代化建设发展要求的人才，努力提高劳动者的就业和创业能力。
一个社会人们受到的教育，要与该社会劳动力市场的需求相适应，如果在经济发展的较低阶段上就把更高阶段的教育作为发展重点，则有可能出现较高的工资和大量失业并存的局面。大学当然要发展，但我们目前最应该做的还是提高大多数人的基本素质，而不能只顾少部分精英的提高。大量文盲、半文盲的出现只能导致结构性失业的加剧。因此，在现阶段，我们应该把主要资源投到义务教育和中等专业教育上，而不应该投到更高阶段的教育上。
4、完善就业机制，建立规范、统一的劳动力市场
建立了一个全国一体化的劳动力市场，才能保证劳动力的流动，劳动力的供求关系才有可能在局部地区不会失衡，从而保证劳动力资源的优势。加入WTO，中国经济纳入了全球经济一体化的进程， 要求生产要素市场更加规范和健全，这为加快就业体制改革和劳动力市场的发展提供了难得机遇，有利于最终确立劳动者在市场就业中的主体地位，打破劳动力市场在地区、行业间的壁垒，促使企业根据需要更灵活地调整劳动力存量，根据劳动力市场价位控制人工成本。从目前的发展趋势看，未来社会对劳动力市场的政策诉求中，要求“公平”和要求“保护”将成为最明显的呼声。如何协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，避免城乡两大劳动者利益集团之间的利益矛盾激化，将成为对我国正在发育的劳动力市场和正在不断规范的就业政策的严峻考验。就业政策不能违背劳动力市场的规律，特别是一些反失业的政策，用排斥外地劳动力进入的方法，来保护本地居民就业的做法，从长期看侵害了劳动力的自由流动，会使当地工资上涨，企业因此会减少用工，反过来影响就业。因此要根据经济社会发展规律，从实际出发制定科学的就业战略和对策，不断完善就业机制。
5、以《宪法》、《劳动法》为基本依据，加强就业立法工作
当前应抓紧诸如就业促进法、反就业歧视法、雇主赔偿法等就业方面的立法工作。立法形式可以采取单独立法的形式，也可以纳入到统一的劳动或就业立法中。最好是在全国人大成立有关就业立法小组，由劳动就业专家与法律专家组成，在政府职能部门的积极配合下，负责起草就业方面的法律草案，这样可以超越部门之间的相互牵制，同时又不影响政府职能部门的正常工作。其基本思路应以党和国家及政府职能部门现行有关促进就业的政策性文件为基础，广泛吸收国外就业立法方面的经验，充分尊重中国人口众多、劳动力资源可能长期过剩的具体国情，处理好保持国民经济持续、稳定增长和同时促进就业较快增长以适应工业化快速推进的关系，规范就业的形式、就业的管理、国家对中小型企业和个体经济的保护、相应的税收优惠政策、相应的社会保障措施、相应的金融政策等等。
6、以保稳定、促发展为目标，求实、创新， 构筑中国特色的社会保障框架
社会保障体系是一种防止因为失业问题引起社会震荡的有效措施。当前一是完善城镇企业职工基本养老保险制度，做实个人帐户，这是构筑社会保障框架的重点；二是建立稳定、规范的社保资金筹措渠道，这是构筑社会保障框架的关键；三是筑牢社区“最后一道安全网”，这是构筑社会保障框架的基础；四是社保、扶贫帮困、再就业“三位一体”，这是百万职工平稳实现战略大转移的重要保证。
解决中国就业问题，应把就业优先、扩大内需作为长期坚持的方针，而扩大就业是扩大内需的第一支点。党的十六大明确提出要千方百计扩大就业，强调各级党委和政府必须把改善就业环境和增加就业岗位作为重要职责。我们一定要从实践全心全意为人民服务宗旨的高度，把促进就业和再就业工作摆上重要议事日程，作为一件大事来抓。要把这项工作纳入经济社会发展的总体部署来考虑，结合改革、发展、稳定的各项工作来安排，作为关心群众生产生活的重点任务来落实。要经常分析就业形势，研究新情况，制定新对策，解决新问题，切实做到领导到位、责任到位、政策到位、资金到位，加强统筹协调，动员全社会共同参与，齐心协力做好就业和再就业工作。
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