我国分税制进一步完善的思路，本文主要内容关键词为：分税制论文,思路论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年开始实行的分税制财政管理体制，经过半年多的运转，其作用正在日益发挥出来，有力地推动了社会主义市场经济体制的建立。由于现在实行的分税制还不是完全意义上的分税制，因而有待于进一步改进和完善。本文拟就现行分税制存在的问题进行一些探析，并就如何解决这些问题提出自己的看法。
一、分税制在我国财政经济发展中的意义
财政管理体制，是规范中央和地方财政分配关系的重要制度。实行分税制财政管理体制，是我国财税体制，也是整个经济管理体制的一项重大改革，它在我国财政经济发展中具有重大意义，主要表现在以下几个方面：
（一）有利于理顺中央与地方的分配关系，促进国家财政收入的合理增长和各级财政控制支出。
（二）在保证中央与地方财政收入增长的前提下，逐步改善中央财政状况，适当提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央调控经济的能力。
（三）有利于消除政府之间财力分配的随意性，合理调节地区之间的财力分配，优化资源配置，经过若干年的努力，逐步缩小地区之间的差距。
（四）有利于全国形成统一的市场，促进国民经济布局的合理化，使国家财政根植于稳定、丰裕的财源之中。
二、现行分税制存在的问题
现行的分税制还不是完全意义上的分税制，保留了较多的一对一讨价还价的因素，特别是1993年的基数核定地方财力。现行的分税制存在着许多不规范的方面，具体表现在：
（一）中央与地方之间事权和财权的划分不够明确。主要是在经济方面的事权和财权的划分不够清楚。
1.事权的界定是财权划分的基础，政府经济事权的科学界定必须建立在现代企业制度的建立和政府职能、财政职能按社会主义市场经济的要求进行转换的基础上。由于建立现代企业制度正在进行探索，而财政职能的转变方向又未能及时明确，直接影响了各级政府在经济方面事权范围和重点的具体划分。目前的事权划分，一方面存在政府包揽过多的现象，另一方面，也存在政府该管而没有管好的方面。
2.要合理界定政府在经济方面的财权。实质上就是要明确财政的建设投资权。哪些方面该投资，哪些方面不该投资，该投资的由谁投资，要有一个政策杠杆。
3.事权和财权的划分没有考虑市场化的进程。改革过程中财政困难的逐步加剧表明，统支的局面没有因统收被打破而改变。财政支出的范围没能和市场化进程对接起来，这主要表现在：
第一，改革过程中市场化范围不断扩大，收入分配市场化的程度逐步加深，使得个人收入和企业收入两者占国民收入的比重大幅度增加，消费者剩余相应增加，劳务消费边际倾向强化，因而文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化的条件。
第二，国家财政既要扩大公共产品供给，又要大范围介入消费品供给，试图把握固定资产投资总量变动趋势。财政显然力不从心。
（二）税收体制改革有待于进一步深化。1994年税制改革是在我国尽快建立社会主义市场经济新体制过程中的一项重大举措，意义深远。但新税制存在着地方性税种数量过少，规范过小的不足，有待于开辟新税源，发展新税种，特别是地方性税种，建立完善的地方税收体率。以确保地方拥有稳定可靠的收入来源。
（三）仍然沿用缺乏科学依据的基数法核定财政收支基数现行按基数法核定财政收支基数的方法，使“苦乐不均”的现状延续下去。必须尽快废除。
（四）企业所得税仍按企业隶属关系确定划归哪级财政的做法，地方政府就会对本地区的中央企业与地方企业产生亲疏感，不利于企业成为自主经营、自负盈亏，照章纳税的商品生产者和经营者。不利于全国统一市场的形成。
（五）转移支付制度不规范。完善的分税制的一大特色是具有一个有效的财政调节制度，即中央政府通过转移支付形式调节各地方政府的行政能力，使各地政府行使必要行政能力所需的财力能得到保障。这一方面可以调节地方之间财源分布不均衡的状况，另一方面也可使中央财政通过财源分配控制地方政府的施政行为，从而达到贯彻国家宏观调控的政策意图。而现行的分税制，转移支付制度不规范，暂时只能实行税收返还制度，较多地保留了地方政府的既得利益。
（六）省以下政府之间的财政分配体制仍沿用旧体制，没有建立完整的分税分级财政体制。现行分税制只是在中央政府与省级政府之间建立了分税体制，省以下政府之间的财政分配仍沿用旧体制。用发展的眼光看，只有省以下政府也采取分税制来规范、调整财政分配关系，分税制的优势性才能充分发挥出来。
三、我国分税制进一步完善的思路
分税制的进一步完善要按照建立社会主义市场经济体制的要求，借鉴市场经济国家的成功经验，结合中国国情，就现行分税制存在的问题进行有针对性的改革。
（一）进一步明确界定和划分政府的事权和财权，主要是在经济方面的事权和财权。
1.要科学界定政府在经济方面的事权。
社会主义市场经济体制，就是使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由此决定了：中央政府统一领导全国的经济建设，制定有关的方针、政策、法规、决议，拥有宏观经济的决策权、规划权、调控权、干预权和重点项目的投资权。具体地说：中央政府调控经济的职责是：制订和实施国家经济、科技、社会发展规划及财政、金融、外贸、外汇、投资、价格、社会保障和产业结构的政策和立法；负责经济运行中社会总供求的协调和管理，实现国民经济的综合平衡；组织全国性的跨省区的大流域的基础设施和重大工程的建设；制订市场管理规则，调节市场供求，控制物价水平，安定人民生活；负责对外经济援助与合作项目的统筹与重大项目的实施；消除国家重大灾难的后果等。地方政府在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，掌握本区域之内地区性经济的决策权、规划权、调控权和投资权。具体地说，地方政府在经济方面的事权是：制订和实施地区性经济社会主义发展规划，实施地区性产业及技术改革，充分利用地区资源优势，发展地区经济；负责地区性基础设施和重要工程的建设，开发公共事业，治理污染，保护环境，维护生态平衡；组织城乡商品流通，搞好地区市场的协调与平衡，保证地区人民生活供应和物价的稳定等。
2.合理界定政府在经济方面的财权。
政府应重点投资于市场配置资源“失灵”的领域，加强基础设置和基础产业的建设。也就是说国家财政主要应该承担交通、邮电、科研、教育、公用事业、环境保护、农田水利工程、能源、原材料工业等基础设施和基础产业的建设支出。基础设施和基础产业建设一般需要较大投资额、建设周期较长，而且直接收益少，甚至没有盈利，需要国家补助。市场机制难以在这方面发挥作用。而基础设施和基础产业又是国民经济顺利运行的物质基础和先决条件。而现阶段，基础设施和基础产业成为产业结构的“瓶颈”制约，国家财政只有把基础设施和基础产业作为自己投资的方向和重点，才能优化产业结构，促进国民经济的持续、高速、健康发展。
中央财政侧重承担全国性交通、邮电、大江大河水利设施、能源、原材料工业建设的投资；以高新科技为基础的重大新兴产业的投资；全国性重要自然资源和环境保护设施的投资。
地方财政侧重承担地区教育、科研、城镇住宅、公用事业和设施建设的投资；区域性交通、邮电、农田水利、能源、原材料工业建设的投资。各地要坚持实事求是、因地制宜的原则，发展重点和先行项目的选择，要同本地的优势和实际情况相结合。
3.完善事权和财政的划分要考虑市场化进程。清楚哪些事情市场已经可以干了，政府在哪些事情上要多管一些。例如：文化教育、体育、卫生、科学技术研究等活动具备了部分市场化的条件，财政就可对这些部门实行差额预算管理，或采取企业化管理，提高经济效益，减轻国家财政负担。只有这样，财政才有可能真正增收节支，把资金投向政府应该涉足领域。
（二）进一步深化税收体制改革，为完善分税制提供条件
1.发展新税种，特别是地方性税种，如开征遗产和赠予税等，建立完善的地方税收体系。
2.把城市维护建设税作为一个独立的税种，提高其税率，使它成为地方税体系中的骨干财源和主要税种，支持和促进城镇基础设施的维护和建设。
3.明确中央的税收管理权限。凡是全国重大的税收政策、法令、制度的制订和立法权必须掌握在中央手中。中央税和共享税的立法权、解释权、征收权、减免权等归中央。全国统一开征的地方税的立法权也归中央，中央还拥有对全国税务的监督管理权。
4.适当扩大地方的税收管理权限。在不影响宏观调控、中央财政收入和社会主义统一市场的前提下，省级政府对某些地方税收有调整税率和减免税的权限，并可以根据实际开征某些地方性税种，报国务院备案。
（三）采用科学的因素法核定财政收支基数
只有采用因素法核定财政收支基数，才能消除基数法造成的“苦乐不均”的弊端。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素核定地方“标准支出”和“理论收入”作为体制基数。
（四）分别设置中央和地方独立的企业所得税种
分设中央法人所得税和地方法人所得税，属于不同级次政府对同一税源的双重征税。有利于各级政府集中收入，而且中央和地方政府都可以通过所得税形式调节经济运行。此外，这种形式，中央所得税收入和地方所得税收入“泾渭分明”，地方政府对所得税税率的调整不会影响中央收入。
（五）建立规范的转移支付制度
1.“转移支付”政策的运用，要坚持总量适度，效率优先，兼顾公平的原则，协调好几个重大的宏观比例关系：(1)正确处理好中央财政收入集中率与地方自给率的关系。(2)正确协调好“转移支付”占地方支出的比例，谨防拔苗助长与滋生依赖心理，以利于市场机制的发挥。(3)处理好地区性“转移支付”与专项支付的比例。地区性支付往往用于维持事业正常运转与人吃马喂，有平衡预算的性质；专项支付才真正体现产业政策与宏观政治经济目标。(4)处理好享受“转移支付”地区与不享受“转移支付”地区的比例。
2.结合国情，将体制性“转移支付”与多种形式的补助配套运用。建立具有广泛调节机制的“转移支付”政策调节体系。包括：(1)实施以平衡地区收支为特征的体制性转移支付政策，以解决沿海与内地的平衡发展；(2)建立以扶持农业、能源、交通为目标的基础建设专项补助，以解决基础产业与加工产业的协调发展；(3)建立以扶持教育、医疗等公共事业为目标的公共福利专项补助，以提高整个国民素质。
3.建立规范的转移支付预算。它包括两个环节：(1)实行转移支付指数化，制定统一的支出标准与测算依据，根据经济发展应达到的平均水平、社会福利平均水平、地方税源潜力等核定支付量限。(2)编制转移支付预算，并将之纳入整个复式预算体系中去通盘考虑，全面规划。
4.将“转移支付”与收入递增政策有机地结合起来。
（六）确定地方政府分税制，建立完整的分税分级财政体制
确定地方政府分税制，应从基层各级政府的职责和活动范围来考虑。首先，应划分好事权。省一级政府的事权范围主要应涉及提供全省、跨市县的公共产品，调控全省经济；市、县、乡各级政府事权范围较大，也比较具体，即负责本地区公共产品的提供，直接介入本地工农业生产和流通。其次，在财权划分上，省以下基层政府的比例可占60%，省级财政所占的比例可适当缩小。省以下政府之间的税种划分不搞共享税（除省和市之间外）。这样，基层政府之间的税源范围较为明确，基层政府就会主动开拓财源；同时，地方之间的收入转移支付，主要采取专项补助的形式，部分资金也可采用有偿的形式转移给下级政府。
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