大部制改革要点解析——1.此轮大部制改革的最大亮点——2.政府“瘦身”的多重正面效应——3.“超级大部”后的管理难题——“超级大部”内设机构的利益和权能协调——4.“大部制”改革难在裁减冗员——5.上一轮大部制改革回顾与启示——6.英法美大部制改革路径借鉴——大部制改革路径探析——7.下一步行政体制改革动力探寻，本文主要内容关键词为：大部论文,英法论文,路径论文,冗员论文,权能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着《国务院机构改革和职能转变方案》提交十二届全国人大一次会议审议，改革开放以来国务院第七次大规模机构改革拉开大幕。从“职能转变”赫然写入标题，到大刀阔斧的机构整合设计，再到简政放权的“五个减少”，都传递出一个鲜明的信号，政府将以更大力度，在更广范围、更深层次上加快职能和角色转变。
一、改革目标
2020年，建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制
二、解决四大问题
1.政府与市场、政府与社会的关系问题
2.国务院部门管得过多过细问题
3.职责交叉、推诿扯皮问题
4.国务院部门抓大事管宏观不够问题
三、达成六大效果
1.充分发挥市场在资源配置中的基础性作用
2.更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用
3.充分发挥中央和地方两个积极性
4.优化职能配置
5.改善和加强宏观管理
6.加强制度建设和依法行政
此轮大部制改革的最大亮点
刘俊祥
◆通过大部制改革推动政府再造是现代各国行政发展的重要趋势，国务院的历次机构改革是走向大部门化的过程
◆2013年的国务院机构改革和职能转变是大部制改革的继续和深化
本次改革的一大亮点，是把职能转变放在更加突出位置
为了落实中共十八大关于“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”的要求，全国人大十二届一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。于是，开启了2013年的国务院机构改革。从我国国务院历次机构改革的大部门化历程来看，这次国务院机构改革，也是我国大部制改革的继续和深化。
这次国务院大部制改革的重点是进一步推进机构改革，合并减少机构数额。通过改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
这次国务院大部制改革的核心是转变职能和理顺职责关系。这次改革的一大亮点，是把职能转变放在更加突出位置，强调以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管，努力做到不该管的不管不干预，该管的切实管住管好。转变职能和理顺职责关系的方向、原则和重点是：第一，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。最大限度地缩小减少投资项目、生产经营活动审批事项，减少资质资格许可，减少行政事业性收费。第二，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用，逐步向小政府加大社会的治理模式转化。第三，充分发挥中央和地方两个积极性。下放投资审批事项和生产经营活动审批事项，减少专项转移支付，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。第四，优化职能配置。为进一步理顺部门职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责。第五，改善和加强宏观管理，加强社会管理能力建设，创新社会管理方式。
这次国务院大部制改革的目标是建设公共服务型政府。国务院的机构改革和职能转变，是为了推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。这有助于深入推进政企分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，进而，有助于加快完善社会主义市场经济体制，提高政府管理服务能力，从体制机制上加强社会建设，保障和改善民生，努力实现全面建成小康社会的新要求。
这次国务院大部制改革的原则是稳步推进。在上述机构改革和职能转变上，坚持积极稳妥、循序渐进、成熟先行，注重改革的连续性、系统性和前瞻性。而对条件尚不成熟、还需要研究探索的，在进一步创造条件、累积共识后，将适时加以推进。这包括如何对政府大部门加强监控、在发挥发改委作用的同时如何解决发改委权力过度集中、改革力度不够、与大部制改革相配套的其他政治和行政改革等问题。
大部制改革是政府再造的过程
大部制也即大部门体制。在政府管理中，大部制是相对于小部制而言的。小部制的特征是部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。而大部制的特征是“大职能、宽领域、少机构”。所谓大部制改革，就是在政府部门的调整和设置中，扩大一个部所管理的业务范围，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。具体地说，大部制改革具有以下内容和特征：
第一，合并减少机构数额。从推行大部门体制的西方发达国家来看，中央政府组成部门都较为精干，一般在11～18个之间。
第二，调整转变部门职能。大部制改革的关键是调整和转变政府职能。20世纪80年代前，西方国家的大部制改革主要是以理顺职能机构内部关系和功能整合为导向。20世纪80年代之后的大部制改革，更注重重新定位或者转变和优化政府部门职能。
第三，理顺职权职责关系。大部制改革的核心是削减政府权力，或者重组和制约部门权力，理顺和明确职权职责关系。一是中央政府向地方政府下放权力，或者说扩大地方自治权限范围。二是中央政府部门内部实行决策权、执行权和监督权的三权分立制约。三是政府部门的职权职责相对应，做到有权必负责。
第四，对政府部门加强监控。大部门体制下形成的“超级大部”，由于部门职能领域变大，权力与职责相应增多，于是，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响大部制改革顺利实施的一大关键因素。因此，需要加强立法机关和司法机关或者其他政治机关从外部对政府大部门和独立执行机构的监督控制。
第五，建设公共服务型政府。大部制的生命力在于服务，大部制改革的实质是重构政府价值，其目的是建设公共服务型政府，进一步提高政府为经济社会发展服务、为民众服务的能力和水平。
第六，小政府加大社会的治理模式。在西方国家，大部制是成熟的市场经济和公民社会的需要与产物，大部制改革，就是政府职能社会化、市场化的过程，是大政府转向小政府的行政现代化和政府再造过程。小政府与大部制的有机结合，有助于提高政府的行政效率。
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国务院历次机构改革的大部门化
改革开放以来，我国政府机构已经进行了6次比较大的改革，从大部制改革的角度，可以将国务院的机构改革划分为两个阶段，一是2008年以前的走向大部制的改革，二是2008年的“第一轮大部制改革”。
1982年，以精兵简政为原则，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。国务院各部门从100个减为61个。
1988年，首次提出“转变政府职能是机构改革的关键”，国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，国务院部委由45个减为41个。
1993年，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。通过减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个。
1998年，撤销了几乎所有的工业专业经济部门，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
2003年，在加入世贸组织的大背景下，通过设立国资委、银监会，组建商务部和国家食品药品监督管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，使国务院的组成部门减少为28个。
2008年，首次以大部制改革名义推行的政府机构改革，国务院新组建交通运输部等5个部委，改革后的国务院组成部门，减少到27个。
改革开放后的六次国务院机构改革，从最初适应经济改革、市场经济发展和社会改革的需求，到后来关注民生、构建服务型政府，国务院机构改革的主题与国家发展的足迹高度吻合，表现出了与国际接轨、与时代接轨和与市场经济接轨的特征。
顶层设计 经济增长 财政减支
政府“瘦身”的多重正面效应
陈
宪
大部门制改革有顶层设计效应
基于大部门制改革在新一轮深化改革中的重要地位，我认为，大部门制改革具有顶层设计效应。顶层设计的核心思想，是对问题的“整体理念”和“系统构想”。因此，“改革顶层设计”，就是对某个特定阶段主要改革问题的“整体理念”和“系统构想”。这些理念和构想应当充分体现在各种改革方案中，而和是否有一个所谓整体性的改革方案无关。
大部门制改革是行政体制改革的重要组成部分。十八届二中全会公报指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。显然，建设“服务型政府”，是未来一个时期深化改革的“整体理念”和“系统构想”。国际、国内大量实践已经表明，“处理好政府和市场的关系”，矛盾的主要方面在政府。因此，“服务型政府”建设无疑是连接经济体制和行政体制、政治体制改革的一个关键环节，其顶层设计效应将随着改革的深入逐步体现出来。
《国务院机构改革和职能转变方案》强调，以政府职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。这就意味着将在中央政府率先实行大部门制，通过“减少和下放投资审批事项、减少和下放生产经营活动审批事项、减少资质资格许可和认定、减少专项转移支付和收费、减少部门职责交叉和分散、改革工商登记制度、改革社会组织管理制度、改善和加强宏观管理、加强基础性制度建设、加强依法行政等”措施，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。在市场化程度比较高的国家，普遍实行大部门制的政府管理模式。中国的一个基本国情是地域广大，且各级地方政府都承担着大量的经济职能，因此，中央政府的大部门制改革将深刻地影响地方政府的职能转变和机构改革，进而产生更大范围的改革顶层设计效应。
大部门制改革有经济增长效应
大部门制改革要通过转变政府职能，达到简政放权的目的，减少政府对市场、对社会的干预，尤其是直接干预；达到削减乃至取消不规范的部门利益的目的，以改变公共利益部门化的格局。这些是大部门制改革的内涵。这些目的的逐步实现，就将产生难以估量的促进经济增长的效应。
大部门制有助于社会主义市场经济体制的进一步完善。市场经济体制的又一称谓是“自由企业体制”。越是成熟的市场经济，“自由企业体制”就越是准确地揭示其内涵。政府和市场关系的另一种表述，即为政府与企业、与企业家的关系。良好的政府与企业、与企业家关系，将在很大程度上促进市场经济的健康成长，并有效化解当前中国经济中的若干困局。当前，我国政府与企业家的关系，是“越位”、“缺位”和“错位”并存。“越位”的典型情况是，行政审批的不合理和过多过滥，政府变相经营企业，政府介入企业经营决策、投融资决策和人事任免；政府出台各种不合乎竞争法则的经济刺激方案和产业政策等。“缺位”的典型情况是，本应由政府提供的基本公共服务供给不足，市场经济秩序不健全，竞争规则不完备，信用体系不完备等。“错位”则是政府干了本来应由市场承担的事项，而把一些本应由政府承担的事项交给了市场。政府与市场的“越位、缺位和错位”并存，同样制约了企业家精神的培育、激发和保持，对企业家的成长不利，对经济的持续增长不利。上述“越位”、“缺位”和“错位”的问题，在很大程度上可以通过大部制改革得以改变，进而通过企业家的创新精神，形成持续的经济增长效应。
公共利益部门化是我国现行经济体制、行政体制和政治体制共同作用的一个严重弊端。在公共利益部门化的格局下，行政管制、行业垄断成为扩大收入差距的重要原因，政府官员和国企高管阶层则享有特权，而且，公共权力随时可能被滥用。这些问题对当下的社会经济生活造成了严重的负面影响。大部门制改革的一个重要任务就是缓解并最终瓦解公共利益部门化，使政府行使各项职能时，代表最广大人民群众的利益，即全社会的公共利益。当然，大部门体制也有可能把分散的部门利益积聚为集中的部门利益，治理起来可能会更加困难。因此，大部门体制改革需要政治体制改革的介入和整合。没有政治体制改革的推进，大部门制很可能是貌合神离的，而不是与社会主义市场经济体制浑然一体的。如果将政治体制改革的因素注入大部门制改革，将有效解决部门利益膨胀、公共权力滥用的问题，进而使我国的政治、社会和经济生活环境更加有利于经济增长和发展。
大部门制改革有财政减支效应
大部门制改革的核心是政府职能转变。在这个过程中，政府职能既要做加法，也要做减法，但总体而言，是减法之和大于加法之和，这就意味着政府机构将有所减少，政府规模将有较大程度的缩小，进而政府及有关部门的行政预算应当出现明显地减少。如果这一本应出现的结果没有出现，我们就可以认为，大部门制改革没有达到预期的目标和效果。
我们认为，政府职能转变、政府机构改革和财税体制改革，要放在一个框架中进行设计，并整体实施。以往政府机构改革和职能转变效果不尽如人意，就与缺乏整体设计和实施有关。如果说职能转了、机构减了，但行政预算依然故我，甚至更加膨胀，能够说职能转变、机构改革达到了效果吗?答案是不言而喻的。尽管财税体制改革一直被视作改革的“重头戏”，其重要性也被各方认同，但实质性进展受到各种利益制约。通过较大幅度的行政体制改革，将为财税体制改革创造有利条件。
结构性减税作为财税体制改革的重要组成部分，无论对经济的持续增长，还是对增加老百姓的可支配收入，都有着不可替代的作用。然而，在经济增长放缓与结构性减税实施的共同影响下，我国税收收入的增长也出现相应回落。这一回落既是潜在增长率下行的直接结果，也预示着税收增长将和经济增长一样，回归常态，其超高速增长的可能性将不复存在。因此，为了在继续推进结构性减税的前提下，保持各项公共服务的提供及相适应的增长，就必须从减少行政支出入手，对财政的支出结构进行调整，以满足建设服务型政府和公共财政制度的需要。这就是以财税体制改革为突破口，深化行政体制与政治体制改革的基本要义。
协调难度加大 监督难度加大 协调成本增加 央地矛盾加剧
“超级大部”后的管理难题
——“超级大部”内设机构的利益和权能协调
施雪华
随着大部制改革的深化，过去的小部委变成了“超级大部门”的内设机构，使得“超级大部门”的内部组织结构及它们之间的关系更加复杂，对内设机构的运行以及政府职能的实现带来了巨大的挑战。
超级大部以后，并非已是万事大吉
大部制改革实际上是通过部门合并，使部门间利益和权能冲突与协调变为部门内部利益和权能冲突与协调。也就是化部际协调为部内协调的一种方法。随着部门间利益和权能冲突的减少和部门内部利益和权能冲突的增多，大部制改革使得部内协调的难度加大。
超级大部的成立在某种程度上是为了把大量的协调工作转到部门内部进行，以减轻部门之间管理和调配人、财、物的利益和权能的负担，使有限的人、财、物发挥更大的功能和作用，从而提高行政效能。但是，实际上，由于超级大部的内设机构的利益和权能调整常常无法到位，内部管理幅度(部委领导机构与各司局之间、各个司局与处室之间直接管理的机构数量)却在增加，这些内设机构之间的协调常常变得负担更重，真正的部门一体化和职能整合往往无法实现。
因为，一项决策落实到超级大部以后，并非已是万事大吉，还需由超级大部的内设机构也就是部委内各司局甚至处室去具体执行。只有把一项决策落实到了各部委的司局及其处室，部内行政才算基本到位(部外行政是将部委决策落实到社会组织和公民个人)。在这种情况下，主要承担协调任务的办公厅等会超负荷运转，主要表现为公文积压、机构臃肿和效率低下等。
与此同时，超级大部作为一种多个机构合并后产生的新的组织形式，部内各内设机构需要一个磨合期，才能较好地建立起彼此之间的协作关系。在这个磨合期里，一个部门内设机构也就是司局之间或者处室之间的矛盾冲突，可能丝毫不亚于原先不同部门之间的矛盾冲突。如果大部门不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾冲突，大部门就有重新分开或曰解体的可能。
英国在上世纪七十年代进行了大部制改革，成立了一些“特大部门”，但是由于内部协调的困难，这些“特大部门”实际上有很多都没有形成真正的内聚力。例如，上世纪七十年代中期成立的环境事务部就是由许多部委凑在一起组成的一个庞然大物，但不是一个有机结合的统一体，运行几年后因内部利益和权能冲突无法得到很好的协调和解决，很快又分开回到了上世纪六十年代的样子。
超级大部“家务事”多，部长监督和控制的难度加大
大部制改革会增加部门行政首长的管理幅度。由于管理幅度的扩大，分管领导也就是副部长和部长助理协调内设机构之间利益和权能冲突的难度也将越来越大，司局之间矛盾冲突的解决最终还是要依靠部长，这势必会增加部长的工作负荷，使其因忙于协调部内各司局之间关系，而忽视了与其他部门之间的交流与沟通，甚至会影响中央政府部门之间的协调，也就是部际协调，从而导致以加强机构整合力度和实现中央政府一体化为目标的大部制改革宣告失败。
例如，英国1976年把交通工作从特大的环境事务部分出来，在一定程度上就是由于认为交通政策没有受到大臣的有效控制造成的。中国2008年的第一轮大部制改革以后，一些部委下设司局达数十个，部长监督和控制起来十分困难。
少了“上级压力”，部内协调的成本增加
大部制改革是将政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，或将一些职能相近或相关的部门整合为一个较大的部门。一方面，超级大部内设机构过多将加剧条块分割和职能交叉重叠的现象。而另一方面被整合进超级大部的原有各部门，其本身就是在相关职能领域具有较大权能的部门，分部而治时的矛盾冲突不会因为合并进同一个部门而消失，部门内部司局之间或处室之间的利益和权能冲突甚至丝毫不亚于部际之间的冲突。所以，将部际冲突内部化，从另一种意义上只是将外部的协调成本转嫁到内部，并不意味着内部协调的成本一定比外部协调的成本低。
从2008年以后中央和地方大部门的运行来看，不少大部门的内部人、财、物和信息的协调甚至比合并前更加困难、成本更高。这不仅仅是因为办公地点的分离、人员的不熟悉、业务的不了解、合并中利益和权能重新分配中的不公平使部门间、人员间有怨气等造成的，更因为原先的部际协调还有国务院及其分管领导来协调，各部委对本部门的利益和权能不好过多地坚持的“上级压力”，而现在的大部门内部协调就少了这个“上级压力”。这对于新一轮大部制改革后的超级大部来讲是一个必须十分重视的棘手问题。
“超级大部”可能加剧央地条块矛盾
大部制改革后出现的“超级大部”可能加大我国中央政府与地方政府之间的条块矛盾。我国幅员广阔，条块结构如果利用得好的话，会收到积极效果；反之，则会产生条块矛盾。这种矛盾的一种表现就是中央政府各职能部门尤其是中央政府垂直管理部门与地方政府之间的摩擦。
本来，中央政府职能部门之间的牵制是一种权力相互制衡力量。而在实行大部制后，由于比起没有改革的政府职能部门，超级大部的权能扩大使得这种制衡力量被减少或消灭。这意味着“条条”的管理权能增加。在管理权能一定的情况下，一方权能的增加意味着另一方权能的减少。由此，中央大部权能的扩张会影响地方政府积极性的发挥。此外，超级大部管理权能的增加意味着它能够用于与地方政府摩擦的潜在能量增加。如果两者形成一种均势状态，双方摩擦的可能性会更大。
超级大部办公厅应从部委的“秘书”转变为“秘书长”
超级大部中的大司局需要大协调。覆盖部门基本职能的机关越少，司局职能范围则越宽；司局权力相对扩大，对部内综合协调能力的要求则相对较高。目前，我国中央政府各职能部门所属的办公厅并未承担其应有的综合协调职责，只是承担机关公文、日常工作的协调和督查、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作，未被正式赋予整个部委的综合协调的地位和作用，这和国务院办公厅未被正式赋予综合协调的地位是相一致的。因此，中央政府各职能部门所属办公厅尤其是超级大部所属办公厅并不能站在部门全局的高度，去适应大部制改革后对部内协调提出的新要求。
大部制改革后形成的超级大部应该承担起双重责任，既要保持超级大部和其他部门以及社会环境的适应性，也要管理部门内部各内设机构之间的依存性。超级大部所属的办公厅无疑是大部制改革后的部门领导担负其双重责任的有效抓手。超级大部所属办公厅的优势在于能将行政管理中的协调职能专业化、常态化，它突破了传统的“一事一协调”、“一时一协调”的限制，强调办公厅作为综合协调机构的独立性和综合协调机制的长期性，有利于提高部门的综合治理能力。因此，超级大部所属办公厅不再是一个单纯的文件和信息的交换中心，更应承担起协调部内各内设机构的关系和疏通工作渠道的重任。这就要明确超级大部所属办公厅的宏观协调职责，确立其作为部门领导办事机构的综合协调中心地位，研究制定跨司局的协调措施、指导督促司局间合作、开展联合监督检查等工作，即从部委的“秘书”角色转变为“秘书长”角色。
构建超级大部内设机构之间的协调机制
随着超级大部内设机构的增多，协调任务也会不断增加，各内设机构之间需要一段时间磨合，才能建立良好的合作关系。因而，政府不仅要保证内设机构在一定程度上的独立性，而且，要构建超级大部内设机构之间的协调机制，进一步减少运转成本，提高职能行使效率，使政府职能向更适应市场经济的方向对接。但是，我国中央政府各职能部门内部尤其是超级大部内部现行的协调机制还不够完善，明晰的协调方式、明确的协调层级尚未确立。
对于我国中央政府而言，除了加强超级大部中办公厅的宏观协调职责，还需要加强大部委中财务司和人事司协调其他各内设机构利益和权能的职责。目前，这些司局在内设机构利益和权能的协调职责中所起的作用还很有限。
促进超级大部内部决策权、监督权和执行权的适度分离
就目前的中国政府而言，部内党组和部务会议本应主要是决策机构，思考和决定部委内部和外部的重大问题，同时也有部分监督、协调职能。可是，如果部内党组和部务会议把主要精力放在监督、协调职能上，甚至经常直接干预司局的执行事务，则不利于发挥它主要是决策机构的功能。所以，应该把协调、监督和执行的职能交给办公厅和各相关司局等机构去承担。
目前的部长、副部长、部长助理“分管制度”实际上使部内党组和部务会议成员既要管决策，又要管执行、协调和监督，在实际工作中很多部委领导把大部分精力用于执行、协调和监督职能。这样，一方面，部委领导整天忙于事务性工作，没有太多的精力去思考战略、规划和政策方面的重大问题；另一方面使下属部门和机构又陷于有事无权的尴尬境地，严重影响部委的整体工作效能。
通过促进大部门内部决策权、执行权和监督权的分离，不仅可将超级大部的领导和领导机构从繁重的执行、协调和监督任务中解脱出来，而且，也将使超级大部从因繁重的执行任务而产生的各种利益冲突中超脱出来，从而加强了其决策权和监督权的实施力度。这样，既可以使大部门本身得以权能“瘦身”，又可以加强中央政府、中央政府其他职能部门对超级大部权力的约束与监督，也可以促进超级大部各内设机构之间利益和权能协调的实现。
大部制改革要与政府权能的集中与分散改革同步进行
部门的合并常常意味着新的大部门利益和权能的扩大，可是，大部门制如果只是意味着权能扩张的话，实际上就违背了大部制改革的初衷：集权与分权的平衡。所以，大部制改革一定要与政府权能的集中与分散或曰集权与放权改革同步进行。
要达成此项目的，一方面，要促进大部门内部决策权、监督权和执行权的分离，另一方面，要在中央政府整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构。要将原属于市场、企业、社会和事业单位的职能逐步从超级大部乃至整个中央政府中分离出来，设立专门的执行机构或者划分给市场和社会，避免因集决策、执行、监督于一身而产生的种种弊端，这也是解决中央政府与地方政府条块矛盾的重要途径之一。比如，同一行业中，管政策法规和制度设计，管决策、执行和监督的行政职能保留给超级大部，而管经营和利润、业务和发展的专业公司、学校、研究机构等独立为企业和事业单位的安排，就是这种集权与分权的有机结合。
行政管理体制改革是一项系统工程，大部制改革的成功需要依赖一个设置合理、结构科学、运作高效的内部体系的支撑。部门内设机构利益和权能的协调直接影响大部制改革的成效乃至成败，所以，健全大部门内设机构利益和权能协调的体制和机制应该成为新一轮大部制改革特别关注的重点之一。
“大部制”改革难在裁减冗员
袁
刚
中共十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”，今年“两会”审议新“大部制”方案，这是上世纪80年代初即已肇始的“精简机构”改革的延续。机构改革涉及利益重组，既关乎职责体系的调整，也牵涉人员官长的去留，中央步步求“稳”，要求稳中求进，所以犹如跑马拉松改了30多年。
旧制度“官满为患”
众所周知，我国的政治、经济、文教等各方面的管理体制，在新中国成立之初几乎是全盘移植于苏联。当时国务院各个部委都聘有苏联行政“专家”，帮助制定办事条例成规，部、司、局建制也是模仿苏联。因此，可以说中国政府设置，是苏联人手把手克隆出来的。
苏联政府体制是全能型，在方方面面都大包大揽，上上下下都设管理机关，凡事都设官去管，衣食住行全由国家统筹计划，管理部门分得很细，政府机构多而庞大。中国从中央到地方政府“党、政、群”体系都按苏联模式设置，形成条条块块科层体系。部门机关多，“坐办公桌”的干部就多，除受过苏式培训的行政精英外，更多的是没有什么文化的“革命干部”，又称“工农干部”，“大老粗”以老资格充当领导。以后各机关在不同历史时期都要安置大批军队“转业干部”，“文革”时从工人中又选拔干部“以工代干”。凡当上干部谁也不愿退出，于是乎几十年下来干部已多如牛毛。
全能型大政府实行“官海管理”，凡事找官，推行“官海战术”。但官海冗杂，人浮于事，形式主义、官僚主义严重，以致耗费巨大，却效能低下。政府除服务社会外还须服务于自己，设“机关事务管理局”和管理离退休干部的“老干部局”。除法定部门外，还随时设置临时机构，抽调或借调干部做“中心工作”，如“文革”时有“抓促办”(抓革命，促生产)、“知青办”，现在有“维稳办”、“预防腐败局”及“计生委”等，这些都是当代中国独有、而在全世界都没有的“特色”机构。其总体特点是“官满为患”。
“大部制”改革是行政管理“与国际接轨”
“官满为患”在中国古代都很少见，而在克隆苏联模式的国家却很普遍。全能型政府掌控着一切，而管理部门也有自身利益，管一摊事肥一帮官员，有权好办事，无权只能听由支配，官民两分的社会阶级关系简单而直接，当官有权意味着占有更多的社会资源，于是乎人们削尖脑袋都要往政府部门钻。
以行政命令指挥经济的计划经济，即官办经济，是一种缺乏活力、落后的经济管理方式，“外行领导内行”，管经济的部门多官员多，却无法将经济搞上去。中国的改革开放在经济上能有所突破，就在于放弃了苏式官办计划经济，搞市场经济，在市场法规管理等方面“与国际接轨”。上世纪90年代中国为加入WTO与美国谈判，美方提出商贸管理对口，中方承诺改组商务主管部门。经多次调整改革，10个部级经济部门在1993年合并为国家经贸委，10年后与对外经济贸易合作部合并为“商务部”。欧美日各国政府都实行大部制，中国要求他国承认自己的市场经济地位，乃积极主动地推行商务大部制，是在通商事务管理方面与欧美日看齐，以便能“与国际接轨”。
不光是通商事务管理要与国际接轨，政府大部制改革的性质，其实是继经济管理与国际接轨之后，在政府行政管理方面，也与国际全面接轨，进一步地革除苏联模式弊端。邓小平就指出：我们的政治体制“是从苏联模式来的”，这个模式“不是很成功”。因此不仅经济方面要革除落后的苏联模式，政府行政及政治体制乃至意识形态灌输等各方面，都要革除“不成功”的苏联模式。邓小平又说：“精简机构是一场革命!”大部制是始于1981年“精简机构”改革的归宿，30多年来经历了七八次大的机构调整，国务院机构从上百个精简为27个，2008年正式提出政府“大部制”。在思想观念上，引进“小政府、大社会”、“有限政府”、“服务型政府”等新理念。在实际工作中，推行政府职能转变，简政放权，清除部门利益，消除政企不分，突出公共服务，以适应市场经济需要。
改革的难点在清理冗官
中国政府行政改革力度不小，但阻力也很大，历次机构改革都不同程度陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，原因都在凝固化的部门利益和冗员难以澄清。
今年大部制改革将再起航，国务院27个部再合并几个，改革还只是涉及“事”，而不涉及“人”。行政改革不裁冗员，对于“官满为患”的中国官场病来说，恐怕很难改有成效。改革开放以来，国务院部级机关减少了2/3，地方各级政府也相应作了精简，可谓是古今中外少见的行政改革。国外凡如此规模的改革都必然大批裁员，邓小平在改革之初也提醒精简机构会发生“游行示威”、“贴大字报”。然而，中国政府的精简，却未见大量裁员，更没有出现国外常见的游行示威，这不能不说是一大奇迹。
机构精简了，冗员哪去了呢?问题的关键在于，中国历次精简机构，都是不减和尚只拆庙。有的机关拆并了，人员照用；有些部门改称“事业单位”，名义上剔除政府系列，其余一切照旧。工人可以下岗，干部却永不下岗，政府不裁官员，处理冗员叫“分流”，即在保证铁饭碗的前提下，另行安排工作。这样的改革，只能说是“跛脚”改革，留下的隐患很多。上级国务院裁减的人员尚可分流到下级省市，而县市就难办了。有分流到高速公路做收费员的，月工资8千，还贷期限满了仍然收费，理由是需要安置分流干部。大批大批的冗员都是熬到离退休才去职，待遇不减，百般优宠，离退休后还有老干部局照管，各部门都设老干部局。干部特权谁也奈何不得，冗官弊政于是无法革除。
有些临时设立的部门如“计生委”，本当象“知青办”一样到期撤除，但为保部门利益不丢饭碗，在推行“一胎化”30多年后，仍在高喊强化计划生育。此次大部制改革将计生委与卫生部合并，并没有考虑削减计生委职权及人员。还有官办工会系统，号称群众组织，却由国库发工资，政府行政系统之外的冗官依然十分庞大。有些县的财政叫“吃饭财政”，因官多全县税收也不够发工资。“官满为患”的现象虽几经改革，至今仍未见好转。
推行“大部制”就是要改变“官海管理”，精兵简政，使政府廉洁高效。所以精简机构的同时，必须裁减冗员，改变“官满为患”的局面。中国不裁员的行政改革，虽保全了干部特权，没有出现干部因丢饭碗上街游行的情况，短时间内维护了稳定，却大大增加了财政负担，是“花钱买改革”，冗官冗费问题不但始终不能破解，反而积重难返。本来，国家干部由纳税人供养，应能上能下，精明强干，不能坐吃薪饷，拥有特权，凡职位可竞争上岗，无职位下岗亦可寻求别的职业，有才能的人也无须将整个生命耗费于宦海。所以，行政改革的深入，需要探讨出台干部辞退机制，健全下岗人员的社会保障。若因循“维稳”思维，不敢得罪人，精简只对“事”不对“人”，则行政体制的改革就很难有实质性进展。
成就有目共睹 问题亟待解决 任务仍然艰巨
上一轮大部制改革回顾与启示
沈荣华
我国2008年启动的第一轮大部制改革，取得的成就有目共睹，存在的问题亟待解决，面临的任务仍然艰巨。新一轮大部制改革起航在即，回顾过去，盘点得失，理性思考，获得启示，将有助于我们更好地推进改革。
第一轮大部制改革的成就有目共睹
第一轮大部制改革取得的进展，概括起来主要有三点。
一是大部制框架初现。根据十七大“加快机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的部署，首轮大部制改革在机构整合方面迈出一大步，组建了交通部、工信部、人社部、环保部四个大部门，涉及调整机构15个，减少4个正部级机构，政府组成部门由28个减为27个，大部制框架初步形成。地方的大部制改革，基本上与中央相衔接，一些地方还进行了大胆探索，既有规定动作，又有自选动作，取得了很大成效。例如深圳将46个政府机构整合为31个，精简1/3；顺德将41个党政机构整合为16个，精简达61％，力度居全国之首；成都综合设置水务局，改变了“多龙治水”的局面。
二是部门职责更加明确。在机构整合的基础上，政府部门“三定”紧跟上。按照转变职能的要求，取消、下放了国务院部门职能60多项，把一些不该政府管的职能转移出去；加强了能源、环保、社保、住房、安全生产等机构的职能配置，以把政府该管的事管好。同时，按照理顺职责的要求，集中解决了70多项部门职责交叉问题，明确了200多项部门职责。这对于推动政府职能转变，全面履行职能，起到了重要作用。
三是改革方向得以确立。十七大提出要“探索实行”大部制，十七届五中全会、国家十二五规划提出要“坚定推进”大部制改革，十八大进一步提出要“稳步推进”大部制改革。这就体现了中央推进大部制改革的决心。现在，大部制的理念已经深入人心，大部制改革正在稳步推进，成为大势所趋，不可逆转，可以说大部制改革方向的确立是最大的成绩。
第一轮大部制改革亟待解决的问题
调研分析表明，上一轮大部制改革也存在着一定的局限，面临着一些新情况、新问题、新挑战，目前仍处于不断深化、攻坚克难的阶段。
一是职能转变不到位。大部制改革的核心在于推动政府职能转变。从调研情况看，大部制改革后，转变职能不到位是一个突出问题。一方面，政府部门仍管了许多不该管的事，如有的下放权力不见行动，减少审批流于形式，社会和公众感到审批事项仍然过多过细。据今年人民网2月26日对“两会”热点问题的调查，29％的网友觉得审批手续牵涉部门过多，权责不清，不知道该找哪家机构办理。另一方面，许多政府该管的事没有管好，比如食品安全、环境保护、市场监管、公共服务等，老百姓都觉得政府该管，但许多问题却迟迟得不到解决，出现“缺位”。
二是内部整合没跟上。在第一轮大部制改革过程中，一些机构归并之后，内部整合却没跟上，像一个“松散联合体”。调研显示：一是部门原有机构大多没有按照新的定位进行优化重组，部门内机构职责交叉、相互牵扯的情况比较普遍。二是有的部门内部机构整合在一起之后，仍各干各的，一些内部机构的决策没有提到大部门层面进行统筹协调，统一决策。三是部门内部决策与执行分开，迄今尚未找到一种合理可行模式，甚至对能否分开问题仍存在着很大争议。上述情况，制约着大部门作用的发挥，使提高效率、提供服务的预期目标，打了折扣，说明机构“物理合并”不易，“化学反应”更难。
三是部门关系未理顺。2008年改革集中了一批部门间关系问题，但从实际情况看，目前横向部门之间的职能交叉、多头管理、权责不一等问题，仍未得到完全解决，往往你中有我，我中有你，遇到利争，遇到责推，出了问题无人负责，“七八个大盖帽管不好一头猪”的尴尬没有根本改观。再有就是，有的综合部门既管宏观规划，又管行业领域的投资、审批、监管，很大程度上替代了行业部门的管理职能。“耕了别人的田，荒了自己的地”，而有的行业部门却“有职责无手段”，在产业规划、投资管理、行业许可等方面，缺乏相应权力和手段，造成责权不一。
四是上下对口成两难。上一轮改革不搞“一刀切”，各地可因地制宜设置机构，但落实到具体部门，如果不对口设置，往往会在项目、资金、达标、参会等方面“吃亏受损”，为免于“自讨苦吃”，地方一般都采取对口设置。少数地方改革试点，采取“大局制”，如深圳、顺德等地方大部制改革先行先试，一个局要对省里、中央5~6个机构，工作效率受到影响，有的部门摘牌又挂牌。如何解决上下对口问题，已成为改革中的一大难题。
五是职数超编难消化。大部制改革不裁机构也不减人，但是组合后的领导职数往往会超编，例如原来的正职改副职，副职改“虚职”，导致职数超编严重，靠自然消化要许多年，机关干部可能几年十年得不到晋升机会，出现升迁“天花板”，工作积极性受到影响。这种情况，不仅增添了改革的阻力，而且广受社会舆论的批评质疑。
第一轮改革实践的启示
一要以职能转变为核心。实行大部制是形式，不是规模越大越好，而是要转变职能、提高效率。因此，在新一轮改革中，要以职能转变为核心，优化机构和职能配置，该整合的整合，该加强的加强，为职能转变提供组织保障。同时，要把政府该管的事管好，建设人民满意的服务型政府。
二要坚持改革方向。将大部门制确立为政府机构改革的方向是一个历史性的突破，改变了以往简单“加减法”式的改革路径，转而建立职能统一、精干高效的大部门体制。这不仅可解决机构重叠、职能交叉、政出多门等长期存在的顽疾，走出“膨胀—精简—再精简”的怪圈，而且也为转变职能、优化结构提供了组织模式。
三要有顶层设计和实施“路线图”。要按照“积极稳妥、循序渐进、成熟先行”的原则，加强改革的顶层设计，制定实施“路线图”，给出时间表，明确改什么不改什么，先改什么后改什么，以及如何改，而不是改多少算多少，改到哪算到哪，以增强改革的连续性、系统性和前瞻性，做到整体设计与分步实施相结合，为推进改革提供行动指南。
四要推进配套改革。大部制改革不是简单的机构分拆合并问题，而是一个系统工程，涉及职能转变和部门职能配置，涉及部门内部结构调整和运行机制优化，涉及不同部门之间的关系和权责配置，涉及内外部门之间的关系和工作对口衔接，涉及干部配置、人员分流、思想观念、工作习惯等问题。只有统筹考虑，协调推进，才能事半功倍。在下一步改革中，要更加注重改革协调性和配套性，加大配套改革的力度。
五要加强理论研究。目前改革中面临的一些问题、难点和困惑，与理论准备不足有一定关系。比如，对大部门内部的治理结构等问题，还存在各种各样的理解认识，不能为改革实践提供坚实的理论支撑。因此，加强理论研究，总结经验，探索规律，也是需要解决的一个“课题”。
与其零敲碎打，不如通盘规划
英法美大部制改革路径借鉴
——大部制改革路径探析
许耀桐
西方国家大部制改革基本上都以渐进稳妥为取向
我国2008年的第六次政府机构改革，机构数在总量上只减少了1个，而没有急切、贸然地大量整合部委，毕其功于一役，这显然表明了，我们的大部制改革选择的是一条渐进稳妥的改革路径。我国大部制改革选择了一条渐进稳妥的改革路径，也是对西方各国推进大部制改革方略的借鉴。实行大部制，是当代世界各国政府改革的一种必然趋势。西方国家是如何建立大部制的?英国、法国、美国等国家虽然所走的道路不尽相同，但基本上都以渐进稳妥为取向，避免造成急剧猛烈的动荡。
英国——切香肠式。英国自二战后政府机构设置不断增加，到1951年时，内阁部门共达27个，此后开始进行机构调整。上世纪60年代后期。英国开始在内阁中组建了被称为“超级部”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理。如将国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部，将国家保险部、抚恤部和国家救济局合并为社会保障部，将海外发展署合并到外交和联邦事务部。后来，机构改革进一步向跨领域整合发展，如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部，1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部，2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部。经过历届内阁的不断调整，到2007年布朗内阁时，政府核心机构共19个。英国的大部制改革的渐进过程，好像切香肠一样一段段的切，使机构一个个地逐渐减少。
法国——零敲碎打式。法国二战后的政府机构多达29个，此后每一届新政府上台，都会对原有的部门设置进行磨合调整。最终，总理内阁的部门数量基本上按照大部制的要求，保持在15~20个之间。其中，外交部，国防部，内政和国土资源部，经济、财政和工业部，国家教育、高等教育和研究部，青年、体育和联络部等常规政府部门变化不大。除此之外，根据管理需要，每届政府会进行调整合并，重新编出一些新部门来。与之相应的部长级代表和国务秘书也随时出现扩编或缩减的可能。例如，2005年德维尔潘任总理时，其领导的内阁就多达30多个部长，2007年菲永任总理后就急忙进行“瘦身”。法国大部制改革的渐进过程，可以称之为零敲碎打式。
美国——渐变整合式。美国建国初期，联邦政府只有3个部门。随着经济社会的不断发展和管理事务的增加，政府的职能范围也随之日渐扩张。到20世纪末，联邦政府共设有14个组成部门。按照大部制机构数量的要求，美国联邦政府的机构总数虽然一直没有“超标”，但它没有放弃对大部制的摸索整合。二战后，美国先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部，住房和城市发展部，运输部，能源部等部门，以同领域整合为主。2003年，美国新组建的国土安全部，进行了更大的跨领域整合，将22个联邦机构合并进来，组成一个超级大部门，使联邦政府的部门总数达到15个。美国大部制改革的渐进过程，可以称之为渐变整合式。
中国大部制改革关键要避免零敲碎打，加强通盘谋划
现在，在坚持走渐进稳妥的大部制改革之路面前，显然人们已经形成其识，这是用不着多赘言语的。问题在于，我们究竟应该如何理解渐进稳妥的表现方式，渐进稳妥的表现方式究竟还有哪些?不错，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”，堪称为渐进稳妥的表现方式，它们确实能够收到一定的务实稳健的成效。但是，这样的渐进稳妥表现方式难道就是最好的表现方式吗?除了这样的渐进稳妥表现方式之外还有没有其他的表现方式呢?这就是我们当下重新思考大部制改革略径选择亟待讨论的两个重大问题。
问题之一，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式就是最好的表现方式吗?
显而易见，“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式并不是最好的表现方式，它们有着明显的缺陷。一个缺陷是，它过多地关注于机构改革的局部和细节之处，而没有整个大部制改革的明确目标和通盘规划。实施这样的改革之后，往往留下一定的弊端，甚至造成反弹。例如，美国曾把教育部和卫生部、福利部合并在一起，但1979年后又拆分为教育部、卫生和公共服务部；我国在2008年进行国务院机构改革时，新组建了交通运输部。当时将国家民用航空局和国家邮政局并入交通运输部管理。但是，这样的“大交通”部门整合，迁就于种种矛盾关系，却没有将铁道部整合进来，留下了败笔。
另一个缺陷是，它给人们释放出了这样强烈的信号，大部制改革用不着做过多地考虑，眼前好改的就先改，怎样好改的就怎样改，似乎大部制改革可以成为随心所欲的率性之作。还以2008年我国大部制改革为例，政府方面缺乏真正的研究深度和力度，片面地认为，大部制改革仅仅就是把机构减少、合并就得以完成了，并没有从内在机理去分析大部制结构，以至于大部制改革成为走过场。这其实有为改革而改革、临阵磨枪、仓促上阵的味道。
问题之二，除了“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式之外，我们还有没有其他的渐进稳妥的表现方式呢?
毫无疑义，除了“切香肠式”、“零敲碎打式”和“渐变整合式”的表现方式之外，我们还有其他的、而且可以说是更好的渐进稳妥表现方式。这样更好的、稳步推进大部门制改革的方式是，我们按照大部制的改革原则和目标，经过反复探索和研究，做出一个通盘的考虑，确定我们究竟要搞多少个部，为此，可以提出若干个改革方案，进行比较分析。对于大部制改革，我们应该有一个站位很高的全面谋划，经过对几个备选的改革方案进行反复讨论和思考之后，选择一个优化的改革方案。这样的过程可能需要持续两三年，甚至三四年之久。在实施改革方案之前，我们还需要搞一些试点，积累经验，然后一下子推开，整体推进，统一实行大部制改革。采取这样理论和实践相结合的改革方式，才是稳妥的、全盘的大部制改革的最佳路径选择。
眼下即将进行的2013年第七次国务院机构改革，按照大部制改革原则，也还是只动几个部委，幅度比较小，充其量只能算是微调，仍然属于切香肠和零敲碎打的改革方式。这样的改革方式固然也是我们所需要的，但是，与其谨小慎微、零敲碎打，还不如通盘规划、整体推进。事实说明，只在局部性上做文章，这一个5年整几个部委，再下一个5年整几个部委，政府职能就不可能很好转变，改革也不可能完全到位。要说这是稳妥的话，其实也最不稳妥、最不科学。因为国务院有些部门实行了大部制改革，有些部门则没有实行，还是小部制，这在国务院系统内部都没能做到协调一致。行政管理的权能原则强调统一，统一才能增强效能，否则可能会造成很多问题。
因此，在2013年第七次国务院机构改革之后，下一步我们怎样推进大部制改革，笔者以为，最关键的就是要避免零敲碎打，加强通盘谋划。政府机构改革，最终目的就是通过整合而减少机构。但在改革的过程中，无论如何不能缺乏通盘考虑。中央一定要善于做顶层设计和总体规划，选择这样的渐进稳妥发展路径。
以解放思想为先导
下一步行政体制改革动力探寻
高小平
行政体制改革是改革发展稳定大局中的一个具有关键性影响的环节。如果说改革是一场革命的话，行政体制改革就是政府“改”到自己头上，要“革”自己的命。即将开展的新一轮行政体制改革，其深度、广度和难度都会比较大，只有以解放思想为先导，用有说服力的理论和能见到成效的实践澄清模糊认识，才能形成改革共识，凝聚正能量，增添攻坚克难的勇气，增强行政体制改革的动力。
解放思想，增强行政体制改革的理论动力
解放思想是建设中国特色社会主义的法宝，也是深化行政体制改革的法宝。我国行政体制改革是一项极为艰巨复杂的系统工程，理论建设尤为重要，没有正确的理论武装，必然导致认识的模糊和行动的不力。有的同志认为政府、市场、社会的边界根本无法划分清楚，行政体制改革只能治标；有的同志认为行政体制改革在“精简、膨胀、再精简、再膨胀”中循环，没有什么实质性意义；还有的同志担心简政放权会削弱了集中力量办大事的能力，会导致政府威信降低；等等。因此，解放思想，深化行政体制改革需要增强理论动力。
解放思想，就是要科学回答政府的定位问题。市场和社会能做的事，政府不做；市场和社会做不到而经济社会发展又需要的事，政府不仅一定要做，而且要做好。依据这个道理，政府确定职责、机构、编制及运行机制、工作方式，明确改革的任务。通过多轮行政体制改革，成效显著，政府机构总体得到精简，效率有了明显提高，以往那种过多干预经济社会事务的情况有了很大改变，经济社会活力得到释放。事实胜于雄辩，行政体制改革让政府、市场、社会各自归位，不但没有削弱党的领导和政府的作用，反而在经济发展中使社会各个主体各得其所，巩固了执政地位和行政权威，增强了行政管理能力和效率；不但没有削弱社会主义集中力量办大事的能力，反而提升了政府专注办好应该办的事情的实力；不但没有导致政府威信降低，反而因为减少了决策失误，提高了政府的公信力和执行力。从公务员个体角度看，在传统管理体制下公务员权力固然大，但责任也大；政府简政放权，固然削减了权力，但同时也化减了政府和公务员的风险，改革利国利民，也有益于政府及其公务员的自身利益。在这样的背景下，解放思想，就是要在理论上进一步形成共识，坚定政府要有所为、有所不为的认识，并以“改革一定是件好事情”的心态，主动参与改革。
解放思想，就是要科学回答改革的基本逻辑问题。按照生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑的规律，改革内在地客观地存在着统一的逻辑。在经济方面，按照政府调节市场，市场引导企业的路子进行改革。在政治方面，按照党的领导，通过依法治国，实现人民当家作主的路子进行改革。在社会方面，按照党和政府领导、负责，通过社会组织的协同管理，实现公民自治的思路进行改革。只有解放思想，才能把握改革的内在逻辑，从适应各方面改革的需要出发，统筹兼顾地推进行政体制改革，做到“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”(习近平语)。
解放思想，增强政府职能转变的动力
转变政府职能是行政体制改革的“牛鼻子”和治本之策。但由于体制惯性、利益刚性、思想惰性，转变职能注定是十分艰难和较长的过程。思想解放始终伴随着职能转变的进程。
最早提出转变政府职能，是在经济体制改革取得成效的20世纪80年代中期，人们思想得到解放，在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案中明确将机构改革的目标确定为转变职能、下放权力、调整机构、精简人员。从那时到2000年是转变政府职能的第一阶段，主要通过机构改革来推动。这一阶段工作取得了成就，但也出现了两个突出问题。一是难以跳出机构精简—膨胀的“帕金森怪圈”，使不少人心生疑虑；二是政府管理经济和社会的方式仍然以行政审批为主，政府工作人员在思想上习惯于传统工作方式，这使得政府职能转变步履艰难。直到2000年找到了行政审批制度改革这个突破口，思想获得了又一次解放，人们发现，不仅“外科手术”(机构改革)可以推进政府转变职能。“中医疗法”(政府管理机制创新)也可以催化政府职能转变。2003年党的十六届三中全会提出科学发展观，心智的开启，思想的解放，推动了转变政府职能以创新为导向，政府更多地着眼于建立以公共服务为主要功能的制度创新，使政府转变职能进入了新阶段。
然而，由于改革的渐进性和过渡性，政府职能转变远远没有到位。目前政府仍然拥有一些应当而且可以放松的管制权力，特别是一些有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者从“前脚”迈出了简政放权的“门槛”，“后脚”又想方设法退回原来自己的“领地”，或者“前门”放走了一些管理权限，又以另一种形式从“后门”领回了失去的权力。转变职能还有很多攻坚战要打。这就需要进一步解放思想，深刻认识政府职能“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”、“不让位”的危害性，进一步增强改革的紧迫性。
解放思想，增强建设服务型政府的动力
将建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府确立为行政体制改革的方向，是我们党和政府解放思想，把握行政体制改革规律，取得的重大理性认识成果。要完成这一历史使命，仍然需要我们进一步解放思想，把认识成果转化为改革实践。
一是解放思想，做好顶层设计。改革要超越部门眼界，克服利益相关者的阻碍，顶层设计和统筹协调显得尤为重要。要按照中国特色行政体制的目标，按照五位一体总体布局，按照决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调的要求，改革国家权力配置结构。同时，积极推进决策制度、信息公开制度、应急管理体制以及干部人事体制等方面的综合配套改革。
二是解放思想，创新机构机制。要坚定积极、稳妥稳步地推进大部门制改革，解决机构分设过细、层级过多、职能交叉、权责脱节等问题，逐步形成经济调节、市场监管、社会管理和公共服务各项职能分工合理的大部门式的国务院机构体系和地方行政体制。健全部门职责体系，科学划分、合理界定政府各部门和内设机构职责，使职能与责任统一。推进以政府绩效管理为主的行政管理机制创新。
三是解放思想，加强政府服务。要切实把认识统一到十八大提出的政府“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”的基本职能上来，转变管理观念和管理方式，把管理与服务统一起来，寓管理于服务之中，加大公共财政用于政府服务的投入，加快基本公共服务体系建设，促进基本公共服务均等化，提高政府为经济社会持续健康发展服务和公共服务的能力。
四是解放思想，全面依法行政。要从法治的高度、以法制的方式，厘清政府该做什么、不该做什么、该做的事情用什么方式做。要依法设定政府职责、机构、人员编制及运行机制，依法对国内经济社会进行管理和服务,涉外经济社会管理要与国际法和国际惯例接轨。要通过体制机制创新，为树立法治至上意识、提高运用法治思维和法治方式的能力打牢基础。
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