划拨国有股充实社保基金的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,国有股论文,社保基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社保基金缺口已经成为影响养老保险制度良性运行的最突出问题。作为社会保障体系的重要组成部分，我国养老保险制度改革从20世纪80年代开始起步，经过十几年的努力，初步建立了“社会统筹与个人账户”相结合的部分积累式养老保险制度。多年来的实践表明，统账结合的养老保险制度为我国的经济发展和社会稳定发挥重要的保障作用，但只是在养老保险制度改革初期，由于退休人员数量少，收缴情况较好，基金运行正常，较好地实现了当初确定的“部分积累”的预期目标。随着国有企业改革的不断深化，养老保险制度收支状况每况愈下，基金缺口在全国已具有普遍性。由于养老保险基金缺口情况日趋严重，原先的基金积累迅速减少，按照目前的速度，将会在短期内全部用完。这样，不仅养老保险制度改革的目标之一“部分积累”将名存实亡，而且政府将会长期背上沉重的财政支付负担。由于基金积累主要来自个人账户，积累的耗尽，意味着职工个人账户上只有记账金额而无实际资金，形成“空账”。值得关注的是，养老保险基金的缺口将随着我国人口老龄化的加剧而日趋严重。
我国统账结合制度虽然借用了部分积累模式，但由于在制度设计上回避了转制成本问题，实际管理和运行积累模式有着本质区别，实质仍然是现收现付模式。因此，政府应当明确社保基金缺口的弥补是政府的责任，不能回避对老职工养老金权益的偿还问题。国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，其中，主要是老职工过去劳动贡献的积累。他们在养老金账户中的“空账”应当得到补偿。现在变现一部分国有资产用于社会保障支出，解决历史遗留的隐性负债问题完全是合情合理的。正是那些现在退休或者面临退休而无法缴纳社会保障费的一部分职工在我国社保体系尚未建立时创造的国有资产财富，现在将之变现，用于社保支出，是一个负责任的政府对于社会保障隐性债务进行弥补的必然选择。
一、划拨国有股充实社保基金的必要性和紧迫性
确立合理的社会保障基金筹资模式是社会保障体系构建中的核心问题。通过各种渠道筹集社会保障基金，做实个人账户是统账结合制度的基础，也是社会保障基金保值增值的关键。个人账户的“空账”被认为是转轨成本，在制度经济学来看是制度变迁的成本，属于显性化了的隐性债务。在世界范围内制度转轨的成本都是由政府来承担，而不是让企业和个人承担的。只有填平个人账户的“空账”，解决历史遗留下来的隐性负债问题，才能实现社会保障制度改革的顺利进行。否则，就体现不出新制度模式的科学性和完善性；统账结合的制度就形同虚设，必将逐步蜕变为现收现付制度，改革的成果将荡然无存。
2000年全国社会保障基金理事会正式成立，标志着国家在社会保障制度建设的基础上开始进入社会保障基金的实质性运作、实施阶段。从全国社会保障基金的资金来源看，它由中央财政拨入资金、国有股减持和股权划拨资产、经国务院批准以其他方式筹集的资金及投资收益所形成，作为中央政府掌握的基金，全国社会保障基金是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项改革开放措施顺利进行的重要物质保证，可以说，社保基金成立的主要目的是为填补社保资金缺口而建立一个后备基金，也可以认为是国家财政的战略储备基金。
从全国社保基金理事会成立的时机来看，政府希望能够主要通过减持国有股来充实社保基金，弥补过去的社会保障欠账。在理事会成立后不久，2001年6月12日，国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，主要希望通过在首发（IPO）和增发股票时减持变现10％的国有股，来解决社保基金的缺口问题。由于资本市场存在诸多问题的综合影响，这种减持方法从开始实施到2001年10月22日宣布暂停，实际仅试行不到4个月，划拨到全国社保基金理事会的国有股减持资金仅20多亿元。尽管这是一次不完全成功的尝试，但通过资本市场变现国有股股权来补充社保基金缺口的思路没有错，具体方法需要进一步探讨。2002年6月23日，国务院决定：除企业海外发行上市外，对国内上市公司停止执行减持办法，同时指出：为了增强全国社会保障基金的实力，除继续采取国家财政增加拨款等方式外，研究把部分国有股划拨给全国社会保障基金。这说明，政府已经意识到：尽管利用减持国有股充实社保基金经过实践未获成功，但划拨国有股补充社保基金仍然是非常必要的，国务院的决定为划拨国有股补充社保基金扫清了政策上的障碍。
自国务院划拨国有股补充社保基金的决定出台以来，一直没有具体的可操作性措施，全国社保基金理事会期盼的国有股股权也一直未到位，但财政部对国有股股权转让的审批确从2002年8月20日开始重新启动。统计数据显示，从2002年8月份到2002年12月底，公告国有股权拟转让和已经得到财政部批准的上市公司约有90家左右。2003年上半年沪深两市共有106家上市公司转让国有股144起，共转让国有股总数67亿股，占沪深两市所有上市公司国有股总数的2.57％。较之2002年下半年，2003年上半年的国有股转让明显提速。其中，转让成功的企业数增加了66％。在这些案例中，转让比例最大的是宁城老窖，公司第一大股东宁城国有资产管理局向北京鹏泰投资有限公司转让其持有的全部国有股21699万股，占公司总股本的71.1％。
审视已经发生的国有股转让，可以发现至今没有市场化的转让价格形成机制。在2003年上半年的106家公司144起国有股转让中，协议转让有90家公司126起，竞拍购得为6家公司6起，法院裁定9家公司11起，要约收购1家公司1起。协议转让方式占据主导，国有股转让方式缺乏透明度，结果造成转让价格偏低。在2003年国资委设立后，有关部门已开始要求非上市公司国有股的转让必须在产权交易所内进行。而上市公司国有股转让，受到《公司法》有关“股东转让股份，必须在依法设立的证券交易场所进行”规定的限制，其转让的价格形成机制反倒不及非上市公司。国有资产流失是非常敏感的话题，低价转让不等于造成国有资产流失。但协议转让方式缺乏价格形成机制，大多在资产净值附近，国有股低价转让的案例又屡见不鲜，容易让外界对其转让价格产生怀疑，国有股转让已经成为所有资本市场的参与者都十分关注的焦点问题。
推进国有经济的战略调整和建立社会保障体系是完善社会主义市场经济体制的两个重要方面。根据中共十六大的部署，建立新型的国有资产管理体制正在有条不紊地顺利推进。新组建的国资委三定方案已获国务院批准，地方国有资产管理机构也在筹建当中。同时，不少地方政府已就盘活国有资产提出了一些基本方案，但变现资金多少用于补充社会保障基金，多少用于基础设施建设，多少用于核心制造工业，各地都有自己的考虑。因此，研究国有资产营运、股权划拨及其资金投向的政策规范迫在眉睫，以防地方政府将社会保障缺口甩给中央。2002年，中央财政对养老保险基金的补贴就超过了400亿元，还只是补助基本养老部分。地方国有资产和非战略性产业的国有资产退出速度加快，可用于划拨补充社保基金的资产实际上正在快速缩减，在处理国有资产时必须要明确划拨社保基金的比例，否则，中央财政社保基金的负担越来越大。
上市公司的国有股权由于量大面广，又不能流通，如果操作不当，可能带来国有资产的流失或给上市公司治理带来新的难题。为了更有利于提高上市公司重组的绩效，提高国有股转让的收益和规范程度，确保国有产权的改革与保值增值两不误，中央应当尽快出台相关法规，具体规定国有资产转让规范和便于实际操作的管理条例。地方政府出售国有资产的积极性也很高，就是担心社保基金会拿走这一块资产。如果中央再不明确划拨原则，这部分股权很可能全让地方政府给吃掉了。近期南钢股份的要约收购、天鹅股份整体国有股转让、长江股份和ST合成的大比例国有股权转让及托管、ST小鸭达成转让国有股权的意向，这一连串发生在近期证券市场上的新闻，表明国资改革将推动国资退出，上市公司中的国有股占比正呈加速下降。因此，应该尽快开始进行划拨国有股权充实社会保障基金的工作，否则可用于划拨的国有股资源将不可避免地被转让，而社保基金的缺口依然存在并不断扩大。
二、划拨国有股充实社保基金的思路和方式
（一）划拨国有股充实社保基金的基本思路
全国社保基金应当是积累制的基金，可通过投资包括股票、债券等在内的资本市场来保值增值。它作为中央政府掌握的基金，是稳定中长期国家财政状况、确保社会保障体系的可持续性，从而保证各项社会保障改革措施能够顺利进行的重要物质保证，其功能当前应主要用于弥补社会保障缺口，在弥补完毕缺口后作为中央级的统筹基金。省级统筹基金是基本养老、医疗保险基金，来源于职工及其单位的缴费，应当是现收现付制的基金。省级统筹基金主要用于现时的基本养老、医疗保险基金发放，即使有积累也主要投资流动性强的国债和银行存款。根据全国社保基金理事会和地方省级统筹基金的区别，在划拨国有股充实社保基金时，应当建立中央与地方两级社保基金管理机构，进行分级划拨。
按照实际控制权划分，国有股有两类：中央政府股和地方政府股。不论是哪种国有股都存在着投资与收益的对应关系问题。在“国有股减持”的总概念之下，如果不考虑到各级地方政府的利益要求，不仅不合情理，而且将促使一些地方政府加快逆向选择步伐。例如，2001年6月以后，随着国有股减持政策的出台，有的地方政府已感到按此方案走下去，不利于本级财政利益，因而提出了这样一种内部方案：今后国企改制上市前，先尽可能多地将国有股协议转让给其他机构，将获得的资金留在本级财政。由此，国有股减持很难运用行政机制来强制实施，如果不能“公平”地处理好投资与收益的关系，地方国有股持股机构最简单的选择就是“不减持国有股”，这样做至少可以保证每年得到对应的股利分配收益。对地方政府来说，这种选择在相当多场合也是成立的，这可能也是停止执行国有股减持的原因之一。
鉴于国有股减持的教训，在充实全国社会保障基金时应该划拨中央级企业所拥有的国有股股权，而将地方政府所拥有的国有股股权划拨给省级统筹基金。这样，一方面深化了国有资产管理体制的改革，在坚持国家所有的前提下充分发挥了中央和地方各自的积极性。另一方面使中央和地方分别享有所有者权益，使得权利、义务和责任相统一。由于中国地区发展的不平衡，上市公司在各省级区域之间也是不平衡的，明确划拨中央级企业所拥有的国有股充实全国社会保障基金，使得中央成为对社会保障缺口的最终负责者，与中央财政的转移支付功能一样可以体现中央对西部地区和老工业基地的政策倾斜。地方国有股划拨充实省级统筹基金，一方面消除了地方上市公司“资产上缴中央”的疑虑，另一方面增强了省级统筹基金的实力，有利于省级统筹基金的发展。特别对于那些对于国有股有实际控制权的地方上市公司高层管理人员，划拨国有股后股权还在地方的省级统筹基金手里，相对于中央控制，他们更容易接受。
对全国各省市按需要中央补助和上交中央的分类，总划拨规模要与总缺口相对应。因此，首先应明确到底可以划拨多少国有股资产来充实社保基金。由于上市公司总市值的计算是以流通股的价格作为标准，而流通股股价的变动极其剧烈，国有股资产也同样发生剧烈变动。2001年6月底，沪深两市的总市值高达53630.58亿元。在2年后的2003年6月底，在上市公司数从两年前的1137家增加到1250家，增加了包括中石化、华能国际电力、招商银行、中国联通、中信证券等这些超级大盘股的情况下，沪深两市的总市值降到41629.53亿元。由于国有股股权大约占所有上市公司股权的47％左右，总数约2900亿股的国有股其资产市值总额为1.96万亿元，与全国社会保障缺口数量的低限1.8万亿元相当。因此，即使能够完全按照市价将全部国有股减持，也就刚刚够弥补社保基金的缺口。实际上，当前国有股转让的价格基本上和市价无关，而仅仅在资产净值附近，国有股减持的停止基本上否定了减持价格的“市场定价”，因此，沪深两市的总市值实际上仅仅是“纸上富贵”，很难转化成为实际的现金资产。在这种情况下进行国有股的划拨，从某种意义上来说是国有股资产保值增值、以退为进的次优选择，总比国有股“市场价”减持继续让股市下跌要好。
根据全国社会保障缺口数量的低限1.8万亿元的现实，考虑沪深两市的国有股资产总市值1.96万亿元的“名义价格”，可以认为仅仅依靠划拨国有股来完成充实社保基金的任务是不现实的。首先，国有股资产1.96万亿元的虚拟价格无法落实，更不可能也不应该全部用于充实社保基金。其次，国有资产的10万亿元中，国有股资产毕竟只占较小的一部分，大部分国有企业还没有上市，利用国有资产来弥补社保基金的缺口应考虑更大的范围。基于这种考虑，在全部国有股中可以考虑划拨20～30％的比例用于充实社保基金，社保基金缺口的不足部分可以考虑其他方式来弥补。
（二）划拨国有股充实社保基金的方式选择
按照上述原则，为了使国有股股权划拨更具可操作性，同时参照2001年已经实施的国有股减持办法，可以采取以下方法进行国有股股权划拨：
（1）对于国内首次上市（IPO）的上市公司，如果有国有股，在上市时统一划拨其国有股股权的20～30％给全国社保基金理事会或省级统筹基金，这部分股权在上市之初就明确属于中央和省级社保基金所有，性质是非流通的一般法人股。中央和省级社保基金虽然没有以现金出资，但和其他一般法人股一样享受同等待遇，在将来非流通股转流通股的过程中，在同等条件下可以考虑优先转化为流通股。这样，新上市股票划拨国有股股权的办法是为了保证社保基金有比较固定和可以预见的资产收入来源，否则，可能会出现“吃了上顿没下顿”的问题。对国外新上市的公司继续执行原来的现金减持办法，以保证社保基金的现金流动性要求。
（2）国内已经上市的股权属于中央政府所有的上市公司，对于那些国家认为在国有经济需要控制的行业和领域，统一划拨上市公司国有股股权的20～30％给全国社保基金理事会，这部分股权可以作为保持国有控股地位而“长期持有”，没有特殊情况一般不得转让、变现，而是通过持有股份的分红（包括现金分红和股票分红）来体现作为股东的权益。
（3）对于国内已经上市的股权属于中央和地方政府所有的上市公司，对于那些国家认为在国有股可以不控股、甚至可以退出的竞争性行业和领域，统一划拨其国有股股权的20～30％，按照其股权权属分别给全国社保基金理事会和省级统筹基金。这部分股权可以在需要现金时率先通过拍卖、协议转让等方式变现，弥补社保基金的资金缺口。
国有股股权的上述划拨，除了新股上市（IPO）属于增量划拨外，后两种都属于存量划拨，不管上市公司质量如何，只要存在国有股，都应该明确统一的划拨比例（这里假设是20～30％）。由于国有股股权占总股权的比例为47％左右，通过划拨20～30％的国有股股权，全国社保基金理事会和省级统筹基金将逐步持有中国国内上市公司全部股权10～15％左右的份额，并逐步增加。这样做一个潜在的好处是：由于绝大部分股票都含有国有股，等比例地划拨国有股后社保基金持有的股权所组成的投资组合就非常接近股票指数，形成最大的一个“指数基金”，抵御非系统风险的能力最大程度地强化。
如果将一定比例的股权划拨社保基金，社保基金就会马上变成各种国有企业部分资产的所有权持有者，既包括一部分上市公司的股票，又包括一些非上市国有企业的股本。有人担心社保基金很可能成为事实上的另一个国资委，只不过国资委控股，而理事会不控股。为了解决社保基金掌管大量股权却无法参与上市公司管理的现实，可以将划拨给社保基金的这部分国有股设置成为西方资本市场中所谓的“优先股”，即享有在普通股分红之前按规定股息率分红的权利，当企业解散时享有在普通股获得任何支付之前收回规定数额投资的优先权，而在企业中没有表决权。这样的“优先股”设置一方面与西方主流的股份制接轨，另一方面体现了社保基金作为股东的相对“优先”地位，同时也解决了社保基金没有能力参与诸多上市公司管理的现实问题。
三、稳妥开展社保基金投资运作的若干建议
1.全国社保基金目前投资存在的一些问题。全国社保基金理事会成立后，即着眼于社保基金的投资研究及投资实践。应当说，其思路是正确的，目前的投资原则也是审慎的。但由于资本市场不健全，全国社保基金的定位一直不明确，社保基金的管理体制和法律制度不完善，目前的社保基金投资还存在不少问题。根据2002年度全国社保基金年报，其年收益率为2.75％，其中银行存款高达938.79亿元，占总资产的75％以上，应该说投资效率不高。如何在确保安全的前提下提高收益率，是社保基金投资必须解决的重要课题。
2.合理确定社保基金投资股票市场的合理比例。按照《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社保基金用于证券投资基金、股票投资的比例最高为40％。从中国资本市场的实际状况考虑，我们认为这一比例过高，没有充分的理论依据。根据我们对1993～2002年间中国股票、国债和银行存款三种金融工具收益和风险的定量计算和投资组合测算，当投资组合中股票比例在30％以下时，其风险（以收益率标准差作为度量）在10％以下。如果以美国50年间所罗门兄弟AAA级债券的收益率标准差10.4％作为参考标准，可以认为在投资组合中股票比例在30％以下时是相对安全的。
考虑到中国社保基金进入股票市场是循序渐进的，亦即从较低的比例逐步增加，应随着调整投资组合中投资于股票市场的比例逐步上升到30％，投资组合的标准差均在10％以下，这一风险水平是可以接受的。
这个30％是以上证综合指数为标准计算的，其中包含了B股、国有股和一般法人股。据统计，2003年6月底，中国上市公司总股份为6110.27亿股，流通股仅为2151.05亿股（只有大约1/3的股份是流通股）。如果完全按照指数投资的方法，投资流通股最多也就占社保基金总资产的10％，其余20％应该投资非流通股，即社保基金应该参与国有股和法人股的协议转让。
3.为社保基金投资提供一定的优惠政策。由于中国证券市场不但存在着其他市场经济国家所普遍存在的一般风险，而且还面临着转轨经济国家特有的证券市场失效的系统性风险，政府应该考虑发行像美国专供联邦社保基金投资的特种国债，来防范股票市场的系统性风险。这样，社保基金一方面为积极的财政政策做贡献，另一方面也获得了稳定的投资回报，减少投资股票可能存在的系统风险。未来定向特种社会保障国债应该成为社保基金投资中的主体组成部分，这也是政府公共政策支持的一个具体体现。
4.稳妥开展划拨国有股的基础项目投资。从国际经验看，社会保险基金的投资领域从安全性高的项目，逐步转向收益性高、但风险也较高的项目。为了分散投资风险，一般注意采取众多的投资组合。我国社会保险投资基金的投资领域，要逐步从安全性较高的政府债券向外延伸。比如投资于公司债券和进入股市，先选择大额资本股票，当具备了一定投资经验后，可以选择小型股票、一小部分的风险投资和实业项目，如房地产、大型建设项目、基础设施项目等。中国大型基础设施与公共工程项目短期收益率不很高，但具有长期的较稳定的收益，投资额比较大，比较适合于社会保险基金进行中长期投资。
5.建立国有股基金和国有股和资本运营。针对受让和划拨给社保基金的国有股股权，可以以这些资产为标的发行“国有股基金”，吸收居民储蓄等增量资金购买这些基金，所得款项可以用于继续投资受让国有股股权，也可以用于当期的社会保障支出。经过资本运营，可以在资本市场公开拍卖部分国有股股权资产，获得国有股净资产和市场拍卖价格之间的溢价收益。由于存在着潜在的溢价收益，社保基金发行的“国有股基金”可以吸收大量股票市场之外的资金，不会对股票市场造成冲击，又丰富了社保基金的投资品种和工具。
6.健全社保基金投资机构和监管体系。社保基金投资，关系重大，为分散投资风险，应当采取分散投资的原则。要委托专业投资机构运作基金，健全基金托管的风险评估及监督控制机制。要建立基金机构的进入与退出机制，在政府监督下形成竞争格局。政府对专业机构的监管包括基金的安全性要求、最低回报率要求等，并明确有关的法律法规。具体运营由专业机构负责。随着资本市场的完善和基金管理公司的日益成熟，可以逐步放宽对投资比例和投资方向的限制，为基金公司创造更大的投资自由度和发展空间。
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