从一元、二元到多元——论社区服务理念的创新，本文主要内容关键词为：服务理念论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、简单的回顾
中国城市社区服务是于上世纪80年代中期兴起、由中央政府倡导和推动、以社区为行动场域的社会发展运动。从这一社会运动发起的缘由来看，是为了改革中国的福利体制，实现“福利社会化”的制度目标，但在其后来的发展过程中，却意外地使得“社区”成为继“单位”以后中国城市居民生活的中心舞台，并于90年代中期演变为一场轰轰烈烈的社区建设运动。从社区服务到社区建设，虽然概念的内涵和外延都有所变化，但“社区”在中国城市中的生长、壮大却是一脉相承的。虽然社区服务与社区组织、社区卫生、社区环境、社区文化和社区安全等一道成为社区建设的子范畴，但两次运动提高居民生活质量的核心目标却是一以贯之的。因此我们有理由认为，在当今如火如荼的社区建设热潮中，社区服务仍是我们应给予更多关注的对象或领域，尤其是当它面临着混杂与迷乱、亟需重塑与再生时。
众所周知，“社区”的崛起与当代中国的经济转型和社会转型有着密不可分的关系，与国际上人本主义的滥觞和向社区的回归也有着时代上的一致性。1984年，以城市为主体的经济体制改革使企业有了更大的自主权，企业福利随之发展，范围也从企业扩展到了行政事业单位。但由于职业性的福利受到业缘壁垒的限制，随着社会的进一步发展，它已成为各单位尤其是企业进一步发展的沉重包袱。因此，要求社会提供相应的服务以减轻单位包袱的呼声开始日渐高涨。同时，人口结构的老龄化、家庭结构的小型化、居民需要的多样化和人口流动的频繁化，都成为社区服务兴起的社会历史背景。于是，中央政府顺应了转型社会的这一特征，主动发起了制度性变革。1983年，民政部就已经开始酝酿城市社会福利工作改革，提出了各种形式办社会福利事业的新思路。1984年，漳州会议明确提出“社会福利社会办”的指导思想，力争使社会福利事业从单一、封闭型国家包办体制转变为国家、集体和个人一起办的体制。1986年，原民政部部长崔乃夫同志首次提出在城市开展社区服务工作的构想。1987年，武汉会议提出要把社区服务引向深入，随后社区服务开始在各大中城市蓬勃兴起。
十多年来，我国城市社区服务不管是在服务的对象、内容与领域，还是在政府的各项法规、制度支持上，都取得了长足的发展，经历了从基本的便民利民服务到社区服务设施的不断丰富、领域的不断拓展；从纳入政府规划、实施法制性管理，到政府出台各类保护性和支持性政策这样一个不断完善的过程。现在的社区服务已经形成了一个多内容、多层次的网络系统，涵盖了社区居民生活的大部分层面，为解决城市居民的生活困难和改善社区成员的生活质量做出了极大的贡献。
二、问题的症结
近几年，学者们（张伟兵、卢汉龙、夏学銮等）对武汉、上海、北京、南京、广州、沈阳等缄市调查的情况显示现代中国城市社区服务组织机构和服务组织基本一致。从其所列出的社区服务的种类、内容和组织机构来看，我们可以发现“社区服务”系统已经和其他一些“服务”系统相交，出现了某种程度上的混淆与缠结。“服务”这个词一开始并不是一个严格的学术语言，而只是一种常用语。自从美国学者富克斯于1968年写了《服务经济》一书后，“服务”才随着服务经济的发展进入学术视野，并逐渐成为经济学中一个相对成熟的概念。西方经济学上的“服务”与“物品”相对应，具有非实物性、生产与消费的同时性和不可储存性，可基本划分为私人服务和公共服务两大类。相比之下，中文的“服务”一词并不局限于纯粹的经济行为领域，而是跨越经济、政治和文化系统的一个大概念，尤其是“社区服务”这个概念中的“服务”一词，因为在国人的思维中，社区就是一个小社会。虽然“社区服务”概念的肇始是来自于福利体制的改革，但随着它的长时间发展，随着社区承接越来越多的社会功能，如今已失去了当初的纯洁与单一，变得十分复杂化。结合上述学者们的调查所反映的城市社区服务实践体系，我们认为理论上的“社区服务”概念已经和以下几个概念发生了某种程度上的胶着：
1.社区服务与社会保障。现代社会保障制度始于德国1883年颁布的《疾病保险法》，是人类20世纪所取得的最重要的制度文明之一。世界上绝大多数国家在20世纪都相继经历了社会保障制度由产生、发展、兴盛再到危机和改革调整的历史变化的全过程。迄今为止，已有160余个国家或地区建立了作为现代国家社会安全体系乃至文明标志的社会保障制度。新中国传统的社会保障制度主要表征为以养老保险、医疗保险和稳定性失业保险为主要架构的制度体系，随着党的十四届三中全会“建立多层次的社会保障体系”的提出，开始了向现代社会保障制度的体制转型和机制转换。制度变迁的目标体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障，但尤以社会保险亦即养老保险、医疗保险和失业保险为重。开展社区服务的目的是要实现“福利社会化”，是为了更好地向城市社区居民提供生活保障，这样看来社区服务似乎是社会保障体系的一部分。现实中的社区服务也确实包含了众多社会保障项目，如上表所列出的为老年人、残疾人、社会救济户和烈军属这些特殊弱势群体提供的服务。此外，社区还在保障对象的确定、保障层次的划分以及保障资金的发放等众多环节上有着一定的掌控权，做了大量的基层工作，为社会保障制度的运行提供了有效的保证。
2.社区服务与基层政务。我们知道，社区服务最开始是由民政部倡导并推动的，其服务对象由最初的民政福利对象逐步扩展到社区全体居民，是一个从民政系统的政务往外拓展的过程。但单位体制解体后，并不是只有民政部门的政务工作需要社区来承接，政府其他诸多部门的工作都面临着一个从单位到社区的问题。于是，工商、税收、司法、劳动、卫生等部门都把大量的政务工作派给社区，都希望依托社区来更好地实行社会管理。如今的“社区服务”已经包含了众多的基层政务工作，如社区治安的维护、环境卫生的保持、计划生育的督促，甚至水电杂费的收取等。政务下基层，解决了居民群众“办事难”的问题，从政务改革和提高政府工作效率的角度来看，的确是一个好现象。但是，把基层政务纳入社区服务的范畴却直接导致了一个严重后果，即居委会（法定的城市居民自治组织）的行政化色彩日趋浓厚。一般由3-5人构成的居委会，却承担了大量的政务工作，这不仅使得居委会组织不堪重负，而且使得社区居民对这个“政府下派机构的下派机构”产生了一定程度的隔阂，导致社区参与意愿微弱，并直接阻碍了居委会自治功能的发挥（注：参见毛明华等《居委会现状及其变革》，《社会与经济信息》2001年第3期。）。
3.社区服务与第三产业。社区服务一开始就被明确定位于福利性，但自从其诞生之日起，就受到资源短缺的困扰。随着社区服务领域的不断扩展和内容的不断增多，一些地方为解决资金不足的问题，开始对一些服务项目进行收费，使得实际操作上的经营化倾向越来越明显。1992年，中国明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，于是社区服务到底沿着什么方向发展的问题引起越来越多的关注，并在理论工作者和实际工作者之间展开了各种形式的辩论。1993年，民政部等14个部委联合发出《关于加快发展社区服务业的意见》，将社区服务提升到社区服务业，提出发展社区服务要走社会化、产业化、实体化的道路，并确定了到20世纪末基本建成多种经济成份并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络，提出社区服务产值要以136%的速度增长的目标，这显然是把社区服务纳入了第三产业的发展框架。社区服务是一种以服务为形式的福利，第三产业是一种以服务为载体的经济活动，二者在外形上有一定的相似性。在我国服务业目前处于规模小、水平低的起步阶段之时，市场对广大居民群众各种服务项目的供给明显滞后于需求，因此社区服务顺理成章地进入了部分市场领域，替代了部分市场功能。但此一趋势已经在基层政府部门之间（主要是街道办事处和工商部门之间）引起了某些制度磨擦和一定程度上的管理混乱以及经济学上的“道德风险”（注：参见张伟兵《中国城市社区服务发展方向的反思》，《社会》2002年第8期。）。
4.社区服务与社会工作。19世纪末和20世纪初，专业社会工作在西方诞生。近一个世纪来它在不断回应社会需要的过程中成长、发展，逐渐成为一门科学。史柏林(M.Siporin）认为，社会工作是一种协助人们去预防和解决社会问题，恢复并增强他们的社会生活功能的一种制度化的方法，是人类社会福利的中坚制度。社会工作和社会福利的关系非常密切，简单地说来，社会工作是社会福利的制度化的支持条件，是实现社会福利的手段。社会工作也是一种服务活动，而且由于它的服务对象是社区内的具体成员，因此它在被引入中国社会的时候与社区服务不期而遇，紧密结合。1988年我国召开第一次社会工作教育专业会议时，还未明确社会工作及专业教育应该以哪种工作或专业教育为重点，但后来不少学者都提出以社区工作为中心的观点，认为我国的社会工作应该以社区工作、社区发展、社区建设为突破口。当前社会工作与社区服务最大的差异之处在于，前者具有高度的专业性和科学性，而后者更强调社会化，其实际操作人员大多年龄结构偏大、文化素质偏低、缺乏专业知识储备。
5.社区服务与互惠交换。现代西方社会学流派中的交换理论认为，人类的社会关系表现为交换关系，各种交换行为可以分为三类，即市场交换、再分配交换和互惠交换。虽然三类交换性质不同，交换机制也有所差异，但在建立和巩固人们的社会关系中相互补充，具有同等重要的作用。市场交换和再分配交换都有自身先天的缺点与不足，虽然它们目前已经发展到了一个相对成熟的水平，但互惠交换却从早期人类社会起就一直发挥着重要的凝聚与亲和作用。互惠交换是一种以感情为基础的交换，不以赢利为目的，也不以获取权威为目标，其交换媒介可以不是货币，而是社会关系和道德责任。一般认为，人类经济系统的交换活动以市场交换为最佳模式，而在人类的社会交往和社会事业的发展中，则应当采取互惠和再分配的交换方式。据此有学者认为，社区服务是一种互惠性质的交换，依靠居民对社区的认同，通过群众自己的力量来解决自身的问题，是社区服务的核心要义（注：参见卢汉龙《社区服务的组织建设》，《学术季刊》2002年第2期。）。在社区服务的各种项目中，我们也可以发现各种社区自发和自觉组织的成员之间的相互交往行动，如社区治安纠察队、对孤寡老人的志愿服务活动，以及各种非正式的社会互助，这些都是增强社区归属感的最佳途径。
三、多元机制的社区服务理念
社区服务与社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换等的交叉与缠结，已经使得“社区服务”成为一个包罗万象的宽泛性概念，甚至成为主导转型社会的政府部门用以解决各种社会问题的包治百病的灵丹妙药。社区服务因此具有了多重相互矛盾与冲突的特性，形成了福利性与经营性、政府行为与社会行为、社会化与专业化等诸多二元并存的框架与格局（注：参见尹涛《试论社区服务存在的主要问题及对策分析》，《成都行政学院学报》2002年第3期。），并由此在其实践操作者中造成了思维上的迷乱与彷徨。
有学者具体分析了中国社区服务的二元架构，如社区概念的二元论、服务理念的二元论、服务实践的二元结构等，提出要创建社区服务发展的统一性的一元架构，否则必将仍在模糊状态中徘徊（注：参见夏学蛮《中国社区服务发展架构的探讨》，《中国社会工作》1997年第5期。）。这种观点的要旨在于融社区服务于社区建设、社区发展的大框架中，形成社区的整体协调发展，无疑是非常正确的。但如何解决社区服务这一子系统当前理念上的混乱仍然不甚了了。
众多学者认为，社区服务既然脱胎于福利事业，始发于城市社会福利工作改革，那么就应当牢牢把握其福利性质和方向，因此当务之急是要冲破目前的二元架构，回归一元，还社区服务以本来面目。但正如我们在上面所分析指出的，在当前的实际操作中，本源意义上的福利性社区服务早已在社会保障、基层政务、第三产业、社会工作和互惠交换领域涉足太深，难以全身而退。解决这种概念和操作矛盾的途径有两个：一是保持概念的单一性不变，在操作上退出其他领域；二是扩大概念的外延，在操作上理清结构秩序。我们认为，由于受到制度惯性的作用，前一种方法在实践上运作成本过大，并可能引发一定范围内的社会不适，而后一种相对而言能比较好地维持社会稳定和延续制度运作。所以，解决当前社区服务理念上的迷惘与彷徨的最好办法，是正视与接受社区服务的多种甚至是相互矛盾与冲突的特性，将其归入各自的系统与领域，再有机地整合于社区这个层面，形成新的“社区服务”概念与体系。基于此，我们认为：社区服务是一个综合性概念，是在社区范围内，由市场、政府、第三部门，以及社区居民等主体为提高人民生活质量和增强社区成员归属感而提供的各种服务性产品和开展的各种服务性活动的总称。按照当下流行的社会三部门构成论，即经济部门、政府部门和第三部门，我们勾画了下图，以形象直观地反映社区场域内嵌于市场、国家和社会的社会事实及社区服务的系统环境。
围绕以上对社区服务的新定义，结合上图所展现的社区场域及社区服务系统环境，我们认为新的社区服务理念应在以下几个方面加以澄清和厘定：
1.社区服务由“单位型”向“多中心秩序”的嬗变。“单位制”和“身份制”构成了我国计划经济时代社会制度的基本特征，国家通过严密的单位体系，依靠指令性的计划分配，把城市居民的一切活动牢牢控制在政治领域，行政手段成为社会整合的唯一方式。改革开放后，随着单位制的解体，市民逐渐脱离单位的束缚，从“单位人”变为“社会人”，有了自己独立的生存空间，社区也随之成为单位的功能替代体日益凸显。经济体制和政治体制的变革带来的是市场力量的崛起、公共领域的萌发和社会资源占有的分化，政治空间相对改革前而言应是主动的退缩。但是，越来越多的迹象表明，政府仍希望通过行政机制在社区内再造出一个类似于过去那种全能的新型“单位”，一竿子到底地推行社区服务工作，重新掌握社会控制的绝对权力。实践操作上的社区服务无论是在所谓的服务项目上还是在运作的方式手段上都可以见到行政力量的影子。“单位型”社区服务的理念无疑是与中国社会已经和继续发生的根本性结构变化相左的。在一个以市场为经济发展基本机制的社会里，随着再分配权力逐步让渡给市场，在资源分解的过程中，政府如何将全包的公共权力和责任“让渡’给社会就成为进一步改革的内容（注：参见卢汉龙《社区服务的组织建设》，《学术季刊》2002年第2期。）。因此，社区服务应该考虑一种多方力量的互动和博弈，以防止社区服务的“单位型”倾向。“半市场”是公共服务制度学派提出的一个概念，指在公共服务的提供与生产的过程中，由“多个集体消费单位与多个生产单位之间”发生交换关系的一种类似于市场关系的结构，他们认为在这种结构作用下，“就有机会讨价还价，以最低的成本来获得公共服务”，并“激励各方提供信息水平，开发绩效指标”（注：参见迈克尔、麦金尼斯主编《多中心体制与地方公共经济》，上海三联书店2000年版，第123页。）。埃莉诺奥斯特罗姆在此基础上提出了由多中心秩序构成公共服务的体制，她的努力被认为是开辟了一个新的政府治道变革的方向——由单中心的政治统治走向多中心的自主治理。所谓多中心，也称无中心，在公共服务产业里，特指由分级的、上下互动的公共服务产业的参与者（尤其是政府）构成的一种秩序或者体制。抽象和宽泛一点儿地说，社区服务的多中心秩序应由市场、国家和社会三方来共同形成，而不能再由政府机构包办。基层政府机构为取得统治的合法性，应该举办各种形式的社区服务，扎根社区，大型的经济组织也可以连锁店和营业点的形式向有需求的社区渗透，第三部门同样可以在市场不为、政府不能的社区服务领域大展拳脚。
2.社区服务系统的内环境与外环境。按照系统论的观点，我们知道，社区服务作为一个以社区为平台的服务系统，既有自身内部的领域划分、内容分类，又嵌入于外界更大的制度和系统之中，即存在系统的内环境与外环境之分。在上海社区服务组织机构和服务组织表中，当下流行的社区服务种类划分实际上存在一个严重问题，即不同服务内容的性质的不同没有得到很好的反映，甚至是存在某种程度上的混乱不清。以“特殊群体服务”中的老年人服务为例，老年人按月领取养老金属于社会保障的范畴，具备支付能力的老年人从相关的服务公司购买生活服务属于市场交换领域，街道民政部门在重要节日上门慰问属于政府行为，诸如老年人协会等社会组织开展的各种活动归功于第三部门的发展，而社区内其他居民自发地为特定老年人提供的经常性照顾则是一种社会互助。可见，仅仅是一种服务种类内部，都已经具备了多种不同性质的服务方式。目前的社区服务系统内部已经渗透进了市场、国家和社会三种力量，并按照各自的逻辑在运作，但我们的实际操作者对此若非熟视无睹就是不知所措，因而造成了观念上的迷惘。所以，要形成一种明晰的思路，就应仔细梳理和分辨社区服务系统中分属于市场、国家和社会的各项不同内容，使不同性质的服务项目按照各自不同的逻辑运作，形成“井水不犯河水”的多元共存态势。微观视角下名目繁多的社区服务系统内部应井井有条，它与外界宏观系统的衔接与对照上也应泾渭分明，顺利过渡。社区一般以其地域封闭性为特点，但现代社会中的理想型社区应是开放的社区，即与外界保持着充分的信息与资源交流。社区服务的子系统应该有与其所隶属的社会大系统之间进行资讯交换的顺畅通道，这样才能保持机制的活力。例如，商业性社区服务组织A即使已经占据了某社区市场，尚未进入该社区的同类型组织B和其他类型组织C等要始终能够保持对其地位的竞争性与替代性，不管是在A已经开发的领域或是尚未开发的领域。同样，如果某社区没有任何非营利组织，它同样也可以从社区外部引进，或者是其他非营利组织的主动介入。只有实现了社区服务系统内环境和外环境的秩序化和有效衔接，才能同时保持其稳健和高效。
3.以社区发展委员会为中心的多方互动模型。按照涂尔干的理念型方法，工业革命以来人类社会从传统的机械团结发展为现代的有机团结，分工协作成为社会的核心法则。社区服务的“多中心秩序”和市场、国家、社会系统在社区服务系统内外的明确与衔接，无异于模拟市场的分工体系，但随之而来的另一个问题即是，有效的协作如何成为可能？社区毕竟还有边界，三大部门之间到底还有沟阂，而社区也要有自己的实体性代表。因此，对可以协调各方力量、整合各方资源的社区组织的呼唤就成为一种必然。社区服务也需在此一组织的协调下，做好子系统之间的优势互补以及与外环境之间的资讯交流。在拙作《社区组织体制创新刍议》一文中，我们曾经提出了以社区发展委员会为中心的网络型社区组织体系构架（注：参见夏玉珍、李骏《社区组织体制创新刍议》，《华中师范大学学报》2003年第3期。）。在此基础上，我们认为，社区服务也应适时地建立以社区发展委员会为中心的多方互动模型。社区发展委员会的功能不在于直接参与社区服务的提供，而是成为社区服务的组织者、引入者、中介者和监督者。比如，社区发展委员会可以应居民之需求，针对某类商业性服务的缺失，向市场公开招标；也可以把居民对基层政务的意见反馈给市、区政府；还可以代表社区向存在问题的服务提供方施加压力，甚至终止合作。社区发展委员会成为社区服务组织体系的中心，与各类经济、政治和社会组织展开多边互动，进行性质各异的服务项目的规划、归类和整合。鉴于社区发展委员会的成立条件在大部分城市社区尚未完全成熟，目前可以考虑社区居委会先期代行其功能，因为居委会在几十年的组织发展中积累了大量的社会资本。因此，居委会如何挣脱当前的行政化束缚而向社区发展委员会的目标定位前进，已经成为社区服务能否实现制度创新，甚至是社区建设能否进一步深入的关键所在。
作为第三部门和市民社会的典型代表的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较为活跃，其中引起学界较多注意的有两个，一是上海浦东罗山市民会馆，一是广州文昌地区慈善会。有学者经过经验研究提出，发育社区NPO是扩开城市社区社会福利服务“瓶颈”的主要路径。罗山会馆和文昌慈善会的成功运作说明，社会力量应该而且能够在社区服务领域大有作为，国家行政系统不可能也不应该全面包办社区服务项目。另外，由于当前我国第三产业的发展远未成熟，市场在社区服务方面的介入也大打折扣。所以，多元机制应该成为中国城市社区服务进一步发展的理念先导。从现实看，这一理念是可行的，从长远看，这一理念也是必需的。
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