追求行政权能配置最优化的三十年，本文主要内容关键词为：权能论文,三十年论文,最优化论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
科学配置行政权能是中共十一届三中全会以来的三十年间我国行政法治建设追求的目标之一，它是实现依法行政和行政法治的重要组织保障。这是因为，行政权配备科学妥当与否、是否达到最优化，直接关涉到行政的效率和公正等价值能否实现。总结历史，中国行政法发展三十年的历史，是人们孜孜追求行政权能最优化的三十年。我国追求行政权能优化经过了由简单粗放到逐步分化和细化，再到逐步整合并实现权能配置优化的更高阶段的发展过程，它呈现螺旋式上升的轨迹。回顾这一发展过程，总结经验，反思教训，对我国行政权的进一步的科学良性运行具有重大的现实意义。
一、行政权能配置最优化原则的宪法基础
行政权能配置是国家权力配置的重要组成部分，宪法为行政法上的行政权能配置最优化原则提供了根本法依据。从原则上看，宪法上的三权分立和民主集中制等原则为其提供了原则性依据；从技术操作层面看，“功能最适当”原则为行政法领域的行政权能配置最优化提供操作性依据。“功能最适当”原则本身没有明确规定在宪法中，它是内含在宪法之中，需要通过司宪适用引申出来的原则。
两大类型宪法即资本主义和社会主义宪法对国家权力配置的原则不同。在资本主义国家宪法中，比较典型地采用三权分立，又称之为分权制衡；在社会主义国家称之为民主集中制。两种不同类型宪法原则为行政权能提供了不同的原则基础。但是如果撇开阶级性，着重从技术层面加以考查，就会发现，三权分立和民主集中制，都是对国家权力配置的具体方式，它们都是人类治理社会的精神财富，因此可以相互借鉴。
三权分立原则是议会、政府、法院的立法权、行政权和司法权之间分工配置问题。宪政发达国家通常以“功能最适当”原则来解释和适用三权分立原则，此即“功能的权力分立”。它是指，就国家权力的行使在功能与组织上划分的依据，是以各该事务于自身的组成结构及决定程序等各层面均具最佳条件者作为判断的标准；①据此，各政府部门在以功能的权力分立作为划分标准下所享有的职权，均有其核心功能，而这些核心功能不应受到来自其他政府部门的干扰、逾越及侵犯。②其采用的是功能主义的解释方法，即它不是从机关着眼，认为某种权力属于某一部门而不能由其他部门行使，而是从权力的作用着眼，在每个具体问题上观察权力行使的效果。美国最高法院在大部分情况下采用功能主义的解释方法，对权力冲突争议进行解释和处理。如在1988年的莫里森诉奥尔森案中，最高法院对限制总统调查和追诉犯罪的行政权力的法律，不认为违宪。该案是对1978年的《政府伦理法》的审查。该法律规定由特别的法院任命一个独立的检察官，调查政府官员的犯罪行为，提起控诉，独立检察官不得被任意免职，只能因健康状况恶化等原因而不能执行职务时，才能由司法部长免职。因此总统对独立检察官的任命权和免职权都受限制。法院不认为该法违反分权原则，也不认为侵犯了总统的核心权力。因为特别检察官是低级官员，只有有限的职权，没有决定政策的权力，也没有负担重要的行政责任。对总统权力的限制，没有过分增加法院的权力，也没有严重妨碍总统的行政权力，不影响政府各部门之间的权力平衡和破坏分权原则。③采用功能主义解释方法处理权力争端的判例还适用在独立管制委员会是否合宪的判断上。在1926年的迈尔斯诉合众国案、④1935年的汉弗莱执行官诉合众国案、⑤1958年的威纳诉合众国案⑥以及1976年的巴克利诉瓦莱奥等案中，⑦美国最高法院确认了独立管制委员会的合宪性。法院作出合宪性裁决，一个重要的原因就是采用了功能主义。
德国联邦宪法法院在1984年以后逐渐以“功能最适”的方法来解释分权制衡原则。⑧其基本特点与美国最高法院上述方法类似。在1984年飞弹部署判决中，法院接受了学说界的见解，⑨提出功能最适机关结构的观点，试图克服权力分立原则规范性标准不足的缺失，以便于在国家权力发生冲突场合，可以提供一套更具体、更具操作可能性的判准。
1984年飞弹部署案源于联邦政府未经联邦议会事先以立法方式表示同意，就同意美军在西德境内部署核子中程飞弹，引发是否侵犯国会权限的宪法争议。法院判决认定联邦政府并不违宪。根据《基本法》第59条第2款第1句：“规范联邦政治关系的条约，或涉及联邦立法权限范围内事务的条约，均需联邦立法机关以联邦法律之形式的同意或参与。”法院判决指出，《基本法》该条文必须根据《基本法》第20条第2款所揭示权力分立原则的精神来解释。而权力分立的目的在于使国家决定达到尽可能正确的境地，即要求国家事务应由在内部组织、组成方式、功能与决定方式等各方面均具备最佳条件的机关来担当作成，同时，也追求抑制国家权力的目的。如果在《基本法》所明定权限范围之外，进一步要求所有外交事务均集中由国会决定，显与权力分立原则不符。即便联邦议会议员是由人民直接选出来，也无法改变这一事实。我们不能从民主原则错误地导出以全面性国会保留的形式所包装的立法权的权力一元化，从而破坏《基本法》所规范的具体的权力分配秩序。即使行政机关须向议会负责，无论如何仍以一定的行政自我负责的核心领域存在为前提。如果将《基本法》第59条第2款的适用范围扩张到联邦政府与外国之间的非条约的外交行为，不管该行为具多大政治意义，也都将侵犯行政权。外交事务之所以原则上划归行政权，乃因行政权拥有充分的人力、事务与组织上的最佳配备，足以针对变迁不已的外部环境作出有弹性并适切的反应，进而使国家外交事务的决定能够达到尽可能正确的境地。⑩本案最重要的意义在于指出，对权力分立的意义，不再拘泥于传统防止滥权和保障人权的窠臼，而提出一个功能最适，担保国家决定能够达到尽可能正确境地的新观点；根据此一功能最适观点，重要事项不必然归立法者决定，也有归行政决定的可能，究竟归立法或行政，取决于该事项究竟由行政权还是立法权决定较能达到尽可能正确的境地。之后，在境外出兵案中、(11)在史腾达法案(lex Stendal)，宪法法院都采用了功能最适当的方法加以解释和判断。
经过上述判决，“功能最适”被作为权力分立的主要内容。“功能最适”原则意味着，在考查国家机关权力配置时，不是从传统的形式上即组织机构方面予以考查，而是从功能上考查和审视权力的配置。只要是有利于国家权力科学运行和人权保障功能实现的权力配置，即使表面上看起来似乎违宪，但因为没有侵犯其他权力的核心内容，通常不会被认定违宪。
日本的分权理论和实践也将功能主义的方法适用于分权制衡原则的解释，一些把传统上的司法权授予行政机关行使的立法并未被宣告违宪，就是基于功能主义的考量。“在现代国家，行政作用飞跃地扩大，其专门、技术化也更加进展。从而，对于具有专门、技术性质的事件，首先将之委由具有专门知识与经验的各行政机关处理，以谋求迅速解决的行政审判制度，具有一定积极的意义。公平交易委员会依据独占禁止法所为的‘审决’、人事院依据国家公务员法所为的‘裁定’、选举管理委员会依据公职选举法所为的‘决定’、‘裁决’等，即其代表例。此外，尚有行政机关依据行政不服审查法，就一般行政事件所为的‘裁决’、‘决定’制度，由于此皆属前审，若有不服得向普通法院起诉，故被解为不违宪。此外，行政事件诉讼法虽规定就特定情形若未经不服审查，即不得向法院起诉（审查请求前审主义），以及裁决后经一定期间不得起诉（起诉期间，第8条第1项但书、第14条），但此被解为也不违宪”。(12)此处提到的立法，也是基于行政权能够更好地履行职责，因而不被判定违宪。
综上可见，采用功能主义的方法解释权力分立原则，是时代发展对权力提出的要求。在功能最适当原则下，立法权不再是至高无上垄断了一切立法权，行政权得到了空前的扩张。“功能最适当”原则成为调整宪法权力的重要依据。
我国宪法也为国家权力配置提供了原则基础。其中民主集中制是一项重要的原则。《宪法》第3条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。其中特别是“民主”因素的要求蓄含着对权力配置科学性、适当性的要求。1982年修改的《宪法》对之前1978年《宪法》的权力配置做了比较大的调整，包括全国人大常委会的职权、国家主席的设置及其职权配置、其他国家机关职权的配置等。其中行政权在国家权力结构中处于重要地位。
除了民主集中制原则外，还有其他条文为国家权力配置提供依据。如《宪法》第27条规定，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义”，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。这些规定或者蓄含着权力最适当或最优化的要求，或者与之有密切的关系。如“提高工作质量和工作效率”必然要求权力的配置科学、适当、优化，而权力配置的优化又会促使精简原则、工作责任制的实施；权力配置最优化需要以坚持群众路线为前提，而权力配置的优化又会为实现群众路线提供组织保障。
有些规则更明确体现出权能配置优化的理念。《宪法》第86条规定，国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。第87条规定，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。第89条对国务院的职权作出明确规定。所有这些内容都与行政权本身的价值取向和功能、目标密不可分，可以说是权能最适当原则的具体体现。
需要指出的是，我国过去片面从阶级性上过分强调三权分立和民主集中制的本质区别，对国家权力配置的最适当功能重视不够。事实上，从技术层面看，三权分立和民主集中制都是权力配置的基本原则和方式，都是人类治理社会的有益经验。从权能配置的科学性、优化性来说，二者有很多共同点：它们都要解决权力配置本身是否科学和最适当的问题；都包含对权力的适当分工；都需实现权力之间的相互配合和合作。在权力配置的功能最适当原则之下，行政权得到了空前的扩张，这是不以人们的主观意志为转移的。正是这一宪法层次的功能最适当原则，为行政法上行政权能配置最优化原则提供了操作技术上的宪法依据。
二、行政权能配置最优化的实践
把宪法层面的“功能最适当”原则适用于行政法领域，其重点就转变为行政机关权能的配置问题，如政府及其职能部门之间的权能配置、不同政府相互之间、政府不同职能部门之间的权力配置等。三十年来，我国在行政权能配置最优化方面进行了艰辛的探索，取得了显著的成效。
（一）六次大规模的机构改革
行政权能配置的宏观调整和优化集中体现在每一届政府任期届满，都要进行相应的机构改革。十一届三中全会以来，我国进行了五次比较大规模的机构改革。2008年开始第六次机构改革。每一次机构改革都是对行政权功能最优化的探索。1982年的行政机构改革，以革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，为经济体制改革服务为改革目的。确立这样的目标，主要是基于当时的官僚主义现象严重，行政效率较低的现实。
之后，定期进行机构改革成了我国的行政惯例。1988年机构改革涉及行政权能配置内容的有，按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设专业机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主；加强决策咨询及调节、监督、审计、信息等部门，提高政府宏观调控能力，加强行政法制化。当时的权力配置还是要解决政企不分的问题。1993年的机构改革内容包括，将综合经济部门工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，进一步改革专业管理部门体制，撤并一些专业经济部门或业务相近的机构，或转为经济或服务实体。
1996年《行政处罚法》出台，行政权能的配置从原来比较偏重经济管理部门功能开始向社会管理功能转变，突出政府的指导和服务功能，同时加强某些行政监督功能。1998年的机构改革主要内容为转变政府职能，实现政企分开，政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，向企业、中介组织放权。这里增加了“社会管理和公共服务”的功能。2003的机构改革突出强调了监督管理体制和大流通体制，预示着行政权能的重大转变。2008年深化政府机构改革，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制；深化国务院机构改革，合理配置宏观调控部门的职能，做好发展规划和计划、财税政策、货币政策的统筹协调，形成科学权威高效的宏观调控体系；整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用；完善能源资源和环境管理体制，促进可持续发展，理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题；加强社会管理和公共服务部门建设，健全管理体制，强化服务功能，保障和改善民生；推进地方政府机构改革，根据各层级政府的职责重点，合理调整地方政府机构设置，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；深化乡镇机构改革，加强基层政权建设；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。从这些内容看到，行政权能调整成为机构改革的重要内容，而且特别注意行政权力之间的重复、交叉，以及地方政府机构的改革等问题。
从行政机构改革的轨迹可以看出，行政机关机构权能的调整经历了一个逐步发展的过程，由早期强调机构精简到有重点地加强经济决策、监督、管理部门的权能，再到行政机关社会管理功能的加强；行政权能的调整由注重外部影响因素到关注其自身内部之间的和谐协调，经历了由外部到内部逐步深化的过程；由注重行政机关权力之间的简单合并和分离，到探讨相关权力的集中合一，如大部分处罚权集中于城市管理部门行使；由外部的权力制衡到内外部都建立相应的权力制衡机制。
（二）集中行使处罚权能配置的优化
从微观方面考查，行政权能配置最优化原则特别体现在1996年《行政处罚法》出台之后，全国各地所开展的处罚权的集中行使上。根据《行政处罚法》第16条精神，各地开展相对集中行政处罚权工作执法体制改革。1997年国务院批准在北京市宣武区首先开始试点工作。1999年11月国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》强调，要依照《行政处罚法》的规定，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。2000年9月8日国务院办公厅发出了《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》。2002年8月22日国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》规定，国务院授权省、自治区、直辖市政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。目前，全国24个省（区、市）相继批准了200多个地方（主要是县级市和县）开展相对集中行政处罚权工作。
上海市政府颁布和修订了《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》（下简称《上海市暂行办法》）。在城市管理部门的权能类型和事务管辖权范围上，这部规章多个条文反映出它对城市管理部门行政权能配置的优化。当然，在城市管理部门行使集中处罚权的管辖范围上，各地作出了不完全相同的规定，体现出在行政权能配置上的不同认识和处理方法。其中一些地方对于城市管理部门行使处罚权管辖事项范围方面体现出比较突出的权能优化原则，而有些地方没有体现出来。以下举例说明。
1.关于城市管理部门行使的权力种类。《上海市暂行办法》第2条规定，“本市行政区域内城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权的行使，适用本办法”。而《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》作出了不同的规定。其第2条规定：“本市行政区域内实施城市管理相对集中行政处罚权，适用本办法。”第3条规定：“城市管理综合行政执法机关是本级人民政府领导的行使相对集中处罚权的行政机关。市城管执法机关负责对本市相对集中处罚权行政执法工作进行组织指导、指挥调度、统筹协调和督促检查，并根据职责权限行使相对集中处罚权。区、县城管执法机关负责本辖区相对集中处罚权行政执法工作。”据此规定可知，上海市政府规章规定的城市管理部门行使的权能包括处罚权，以及与之相关的配套权力即检查权和强制权。北京市政府规章只规定了处罚权。从实践来看，如果城市管理部门没有与行政处罚权相配套的检查权和强制权，实际上其行政处罚权就无法行使。可见，二者相比，上海市政府规章对城管部门行政权能的配置体现了权能配置的最优化原则。
2.关于城市管理部门管辖权的事务范围。国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》第2条对“相对集中行政处罚权的范围”作了明确规定。但是，各地在规定每个部门的具体管辖范围时并不完全相同。这就会发生对城市管理部门行政权能配置是否适当和优化的问题。
如《上海市暂行办法》第9条规定，“市和区县城管执法部门依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除古树名木和绿化建设外的违法行为行使行政处罚权”。据此规定，“古树名木和绿化建设”方面的违法行为不得由城市管理部门行使处罚权，而仍然由绿化行政管理部门行使。这种规定所体现的权能配置最适当性（最优化）表现在以下几方面。第一，《上海市绿化条例》第40条规定，“违反本条例第20条第3款规定，建设单位未在规定时间内完成配套绿化建设的，由市或者区、县绿化管理部门责令限期改正；逾期不改正的，按未完成建设的绿地建设预算费用的一至三倍处以罚款”。这是关于“绿化建设”违法行为的处罚规定，为什么该条职能不能由城管部门承担呢？因为配套绿化建设是否完成，只有绿化行政部门凭借较高的专业知识才能判断，城市管理部门无论其设备条件，还是其工作人员的知识结构都无法胜任此项专业技术。第二，《上海市绿化条例》第40条规定，违反该条例第24条第4款规定，“绿化工程竣工验收前未拆除临时设施的，由市或者区、县绿化管理部门责令限期改正；逾期不改正的，由市或者区、县绿化管理部门组织拆除，所需费用由建设单位承担”。此项之所以也由绿化行政部门行使，是因为绿化工程是否符合验收的标准，只有绿化行政部门凭借专业知识和标准才能准确地判断。第三，《上海市绿化条例》第45条规定，“违反本条例第18条、第19条、第20条第1款规定的，由建设行政主管部门按照有关法律、法规的规定处理”。该条之所以授予建设行政主管部门行使管理处罚权，也是因为专业性较强，城管部门判断困难，难以胜任此项职责。可见，《上海市暂行办法》第9条对城市管理部门行使绿化方面的处罚权限所作的限制，是基于该管理部门的实际情况作出的规定，它将某些处罚权力还保留在绿化行政部门行使，正是由于只有该部门才能胜任此项权能，这是权能配置最优化原则的要求。
与上海市的处理方法不同，《天津市城市绿化条例》第2条规定，“本条例适用于在本市行政区域内种植和养护花草树木等城市绿化的规划、建设、保护和管理”。可见其调整的行为种类与《上海市绿化条例》相同。但是，城市管理部门对绿化处罚的事项范围明显大于上海市的规定。《天津市城市绿化条例》第33条规定：“本条例规定的行政处罚由集中行使城市管理行政处罚权的行政执法机构实施；尚未实行集中行使城市管理行政处罚权的，由城市绿化行政主管部门实施。实行集中行使城市管理行政处罚权的区、县城市管理执法机构，发现损害绿化的违法行为或者接到城市绿化行政主管部门通知后，应当立即采取措施制止违法行为，依法实施行政处罚。”据此规定，在天津市，“古树名木和绿化建设”方面的处罚均由城市管理部门实施，而不是由城市绿化管理部门实施。从处罚权的整体性来说，由城市管理部门统一行使处罚权无疑便于做到法制统一。但是从城市管理部门的设备构成、执法人员的知识配备来说，城市管理部门很难称职地行使上述两方面的处罚权。这是因为，“古树名木和绿化建设”这两方面处罚权的行使是以专业认定为标准的，而城市管理部门的设备条件和执法人员的专业知识显然不足以胜任此项工作。如《天津市城市绿化条例》第31条规定：“城市绿化行政主管部门统一管理古树名木”，“城市绿化行政主管部门应当对古树名木进行调查鉴定、建立档案、设置标志，确定保护等级，划定保护范围，制定养护管理技术规程，加强监督和指导”。据此规定可知，在天津市，城市绿化部门掌握了古树名木的完整资料和技术鉴定人员，在此情况下，由其实施处罚，有完整的技术设备和技术人员，开展工作更为便利。而该法规规定由城市管理部门实施相关处罚，肯定会遇到很大的困难。这一立法对城市管理部门权力配置显然不如上海市立法规定科学、适当。
比较上海市和天津市的上述立法规定，可以看出，行政权的划分和调整并非易事，它具有很强的专业性、科学性。如果只是简单地作出一厢情愿的规定，就会导致权能配置不当，其结果不仅使行政机关之间的关系难以理顺，而且导致相关法定职权无法行使，社会关系难以得到有效的法律规范的调整。
（三）许可权集中配置的优化
根据《行政许可法》的要求，各地积极探索相对集中行政许可权试点。以2004年上海市政府颁布的《上海市户外广告设施管理办法》为例，其中有两个条文比较明显地体现出行政权能配置最优化的原则。
1.关于户外广告管理体制的规定。《上海市户外广告设施管理办法》第4条规定：“上海市市容环境卫生管理局负责对本市户外广告设施设置的监督管理和综合协调；区、县市容环境卫生管理部门负责对本辖区范围内户外广告设施设置的监督管理”，“市和区、县城市规划管理部门负责对户外广告设施设置的规划建设审核及其监督管理”，“市和区、县工商行政管理部门负责对户外广告发布的经营资质审核、内容登记及其监督管理”。据此规定可知，市容环卫管理部门是户外广告的主管部门。
这一规定与其上位法有不符之处。《广告法》是这部规章的上位法依据，其第6条规定，县级以上人民政府工商行政管理部门是广告监督管理机关。国务院制定的《广告管理条例》第5条规定，“广告的管理机关是国家工商行政管理机关和地方各级工商行政管理机关”。第13条规定，“户外广告的设置、张贴，由当地人民政府组织工商行政管理、城建、环保、公安等有关部门制订规划，工商行政管理机关负责监督实施”。可见，按照现行的法律和行政法规，广告（包括户外广告）的管理监督机关主要是工商行政管理部门。因此，简单从文字规定来看，《上海市户外广告设施管理办法》第4条所确立的管理体制有违反上位法的嫌疑。但是，从权能配置的最优化考查，该规章不仅不违法，相反恰恰是立法科学性的表现。因为以往的实践表明，作为户外广告管理主管部门的工商部门，主要管理广告的内容；但实际上，户外广告影响最大的却是市容市貌。这部规章将户外广告的主管部门变更为市容环卫部门，这样更利于户外广告的管理和上海国际大都市形象的确立。
2.确立了“一门式”服务制度。《上海市户外广告设施管理办法》第12条规定，“市或者区、县市容环卫部门应当自收到户外广告设施设置申请之日起2个工作日内，将户外广告设施设置规划建设的有关材料书面征求同级规划部门的意见；将户外广告拟发布内容的有关材料书面征求同级工商部门的意见”。“规划、工商部门需要申请人补正材料的，应当在收到征求意见之日起2个工作日内一次性告知市或者区、县市容环卫部门；市或者区、县市容环卫部门应当及时告知申请人补正材料”。“受理申请后，规划、工商部门应当在收到征求意见之日起10个工作日内提出审查意见，并书面告知市或者区、县市容环卫部门；审查不同意的，应当说明理由”。“市或者区、县市容环卫部门应当按照下列规定办理：（一）经规划、工商部门审查同意的，市或者区、县市容环卫部门应当根据户外广告设施设置技术规范进行审核，并在5个工作日内作出审批决定，书面告知申请人；不予批准的，应当说明理由。（二）经规划或者工商部门审查不同意的，市或者区、县市容环卫部门应当立即将规划、工商部门的审查意见及其理由送达申请人”。该规章作出这样规定，主要是基于以往的经验和教训：以往要在户外发布广告，要经过多个部门，手续繁琐，现在大大简化了手续，根据其第12条规定，申请人只要到市容环卫部门一家去申请就可以了，其他部门的意见，市容环卫部门将代为征求，将极大的方便申请人；此项制度降低了相对人办事的成本，提高了行政许可的工作效率；再者，更主要的是符合行政权能配置最优化原则的要求，它把此项许可审查的主要权能集中在环卫行政管理部门，避免相对人到多部门办事所带来的不便，实现行政权能的高效化；最后，该条规定也符合《行政许可法》的要求，该法第26条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”
综上可见，行政权能配置最优化原则在现实中处处存在。当我们意识到这一问题时，就能自觉地按照这个原则行使，反之，就可能被动地受制于它的制约，并可能作出违反客观规律的权力配置。
三、小结
综上，改革开放三十年是我国探索行政权能配置优化的三十年。开展行政权能配置的优化探索工作，既是宪法精神的要求，也是客观形势发展的必然。我国在探索行政权能配置优化方面所取得的重要成就，不仅体现在开展的六次比较大规模的行政机构改革上，还比较突出地体现在行政处罚权能的集中配置方面和行政许可的管理体制及实施机制的调整方面。探索行政权能配置最优化原则有重大的现实意义，也留下了许多值得探讨的问题。这里概括为以下几点。
1.这一原则具有重要的立法价值。行政权能配置最优化原则为提高立法质量提供了重要的依据。它要求立法者在对行政机关权能配置时，要进行科学的调查研究，要从事物本身的客观要求和行政机关自身条件等多方面考虑其权力配置是否适当；立法者在进行权力配置时，必须将该原则置于重要的地位，不能想当然地任意配置权力。
2.对行政机构权能改革具有重要的指导意义。实践证明，每一次行政机构改革阻力都很大，这是因为它关系到很多部门和人员的客观现实利益。要有效地开展行政机构改革工作，必须坚持行政权能配置最优化原则。它可以减少领导人特别是决策人的随意性，可以降低来自反对者的阻力。换言之，行政机构改革、行政权能的调整改革并非人为所致，而是客观事物本身发展的规律使然。将行政权能配置最优化原则作为一项衡量标准，可以有效地遏制部门主义倾向、避免在权力配置上的随意性，尽可能使权力配置科学化。
3.行政权能配置最优化原则的实践过程是个永无止境的发展过程，即使在某个阶段实现了行政权能配置的最优化，也会因形势的发展变化而使原来最优化的权力配置不再科学，而需要重新调整改革。因此，行政权能配置最优化的实践具有阶段性、时代性和局限性，行政权能的优化是一个动态的不断优化的过程。
4.行政权能配置最优化原则是一个比较抽象的原则，如何通过更为具体的技术规范使之便于操作判断，仍有待探讨研究。本文已经例举事例表明，在判断行政权能配置是否优化的标准上面临许多困难。但尽管如此，研究表明仍有一些基本的规则可以遵循。其一，判断行政权能配置是否适当和优化取决于特定时期的政治、经济、文化和社会发展情况。如我国城市在经历了较长发展时期后，城市发展需要上新台阶，加强城市管理问题提上了重要日程。而以往多部门分散管理城市所带来的问题日显，于是就有了城市管理部门集中行使处罚权的权能配置问题。其二，权能的配置要考虑行使者能否胜任的物质基础。如前文所言，在各地对城市管理部门权能配置中，有的地方给予城管部门的权能较多，但其本身不具备相应的设备和人员条件，因此无法胜任。2003年国家环境保护总局发布的《关于相对集中部分环境保护行政处罚权工作有关问题的通知》中规定：“（二）组织实施城市环境保护管理方面相对集中部分环境行政处罚权，既要有利于发挥综合执法队伍的快速反应能力，也要注意充分发挥环保部门专业执法队伍的技术优势。（三）相对集中环境保护方面的部分行政处罚权，要有利于集中行使行政处罚权的行政机关及时有效地查处有关的违法行为。对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的环境违法行为，或者实施一次行政处罚即可纠正的环境违法行为，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为，通过相对集中行政处罚权，可以做到及时查处，及时纠正。”这个要求是符合权能配置最优化原则的精神的。其三，对现行权力体系的影响程度。在2005年修正《信访条例》时，有人主张将各级政府信访工作机构调整为一个实权部门，建议授予其直接改变、撤销其他行政机关决定的权能，经过慎重考虑，最后没有采用这个建议。因为如果按照此一建议，必将对现行行政权力体系产生极大的影响，引起权力行使上的混乱。其四，某种权力能够得以顺利行使的配套性权力。如前指出，城市管理部门集中行使处罚权实际上不能只局限于处罚权，如果没有与处罚权配套的检查权和强制权，城市管理部门的处罚权实际上很难得到有效行使。再一例是，修正后的《信访条例》对政府信访工作机构权力的配置主要是转办、交办等程序性权力。除此之外，在《信访条例》第36至38条中赋予县级以上信访工作机构三项新的职权，即改进工作建议、完善政策解决问题建议和给予行政处分建议的职权。但是，由于政府信访工作机构没有类似于其他国家议会监督专员(ombudsman)所享有的调查权、报告部长和议会权、没有出版权等配套性权力，所以修改后的《信访条例》赋予政府信访工作机构的上述权力很难得到实施。这表明，这部法规对政府信访工作机构的监督性建议权的配置不当，不符行政权能配置最优化原则。
注释：
①陈爱娥：《大法官‘宪法’解释权之界限》，载台湾地区“司法院”大法官书记处编：《大法官释宪五十周年学术研讨会记录》，台湾地区“司法院”印行1999年。
②李宗惠：《宪法要义》，台湾元照出版有限公司2002年版，第61页。
③李宗惠：《宪法要义》，台湾元照出版有限公司2002年版，第95-96页。
④Myers v.United States,272 U.S.52(1926).
⑤Humphrey's Executor v.United States,295 U.S.602(1935).
⑥Wiener v.United States,357 U.S.349(1958).
⑦Buckley v.Valeo,424 U.S.1 (1976).
⑧许宗力：《法与国家权力（二）》，台湾元照出版公司2007年版，第302-310页。
⑨F.Ossenbühl,Gewaltenteilung,D
V 1980,S.549; Konrad Hesse,Grundzüge des Staatsrechts der BRD.S.187,193; K.Stern,Staatsrecht II,S.538; S.Magiera,Parlament und Staatsleitung,S.84 ff.,90,171; G.Zimmer,Funktion-Kompetenz-Legitimation,S.178 ff.204,235.
⑩B Verf GE 68，1，86 f.
(11)许宗力：《法与国家权力（二）》，台湾元照出版公司2007年版，第306-309页。
(12)［日］阿部照哉等编著：《宪法（下）》，周宗宪译，台湾元照出版公司2004年版，第322-323页。
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