生态型政府：境遇、阐释及其建构，本文主要内容关键词为：境遇论文,生态型论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X2，D616文献标识码：A文章编号：1671-7465(2008)03-0077-06
一、生态型政府提出的历史境遇
20世纪70年代后，人类居住环境随着经济发展呈现恶化态势。在这一历史境遇下，人们开始反思自身的行为，各国从社会发展和生态平衡的角度，开始了新一轮的创新政府治理模式的理论建构，西方国家的“绿色政府”和中国的“生态型政府”正是在这一背景下形成和发展的。“生态型政府”是一个富有生命力的新的学术概念，一个新的学术语汇的产生，实际上它代表着一定的“历史理性”，也就是说，只有在一定的历史境遇下，才会产生新的概念与语汇。那么，生态型政府得以产生的历史理性以及历史境遇是什么呢？概括地说，从理论的层面看，生态行政学与行政生态学等新型学科的产生是学理基础；从实践的层面看，西方发达国家有关“绿色社会”、“绿色消费”，尤其是“绿色政府”的实践运动成为社会推力；而中国改革开放以来社会发展中的资源与环境问题则是催生的现实动力。
1.新兴学术领域的诞生：行政生态学与生态行政学
生态学的概念最早是由德国科学家E·海克尔于1866年提出的，它是研究生物有机体与其环境以及生物与生物之间相互关系的科学，属于自然科学的一个分支学科。20世纪60年代以来，原本作为自然科学的生态学在社会科学领域内活跃起来，很多学科都把与生态学的联姻视为开拓学科领域的一条新途径，产生了诸如生态经济学、生态政治学、生态伦理学等一些新兴学科。这些学科毫无疑问是属于社会科学的范畴。20世纪40年代，以约翰·高斯为代表，在遵循系统权变理论的基础上，开始重视政府赖以生存和运作的生态环境的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡，提出了运用生态学的方法研究公共行政学的问题。之后，另一位美国学者哈佛大学教授弗雷德·里格斯进一步发展了高斯的理论，集行政生态学研究之大成，于1961年出版了《行政生态学》一书，引起理论界的广泛重视，并一举奠定了行政生态学的学科地位。行政生态学是研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的科学，它认为政府组织及其活动是受环境影响的生态系统，它必须考虑对环境的适应性。
“生态行政学”是中国学术界提出的一个概念语汇。它在学界的提及，是最近几年的事情。笔者分析大概源于两个原因：一是生态环境问题本属于公共问题，生态环境恶化需要政府直面解决。二是西方国家的“绿色政府”运动对“先污染、后治理”的经济发展模式带来的反思。中国行政管理学会副会长高小平教授在2004年《中国行政管理》第5期发表了《落实科学发展观，加强生态行政管理》一文，从政府生态职能角度提出了“生态行政管理”这一概念。他说：“所谓生态行政管理，是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为”。黄爱宝教授是目前国内为数不多的致力于研究“生态型政府”的学者，他对现代生态学的“生态”内涵进行了分析，提出了“生态型政府”的学术概念；并认为生态型政府中的“生态”概念应该定位为：“追求实现人与自然的自然性和谐之涵义”，并把“以保护与恢复包括人在内的自然生态系统的平衡、稳定与完整为目标的一切过程和成果”称之为“生态型”或“生态化”。
2.西方国家基于生态反思的“绿色政府”运动
20世纪70-80年代，由于自然生态环境的恶化，人类面临着日益严峻的生存危机，西方国家掀起了一场绿色革命运动。西方发达国家在发展过程中也经历了“先污染，后治理”的道路，20世纪90年代以来，西方一些学者从政府、企业、公众的三维角度探索解决生态环境问题，提出了构建绿色政府，强调可持续发展，即以持续发展为目的，通过政府绿色文化建设和绿色政府考核体系建设，推动和监督政府自身行为的绿色化，并且通过对企业与公众的协调、示范及督促作用，影响和促进全社会绿色化，解决环境、公平等全社会共同关注的问题，实现经济、社会、环境协调发展。美国于1998年、2000年分别颁布了“通过废弃物的防止、循环利用和联邦采购绿化政府”和“通过环境管理中的领导来绿化政府”的行政命令，要求政府机关将环境管理制度融入日常工作和决策中。加拿大在1990年就颁布了《加拿大绿色政府计划》，将可持续发展战略作为政府制订商业规章及决策的指导原则之一。苏格兰政府为持续改进环境制定了绿色政府政策，使其行为的环境影响最小化。1996年经济合作与发展组织倡导“改善政府的环境表现”等。西方国家通过开展“绿色政府”运动，缓解了经济发展与环境问题的冲突，生态环境与经济发展正在走上一条可持续发展的道路。
3.我国社会发展与生态环境冲突的现实境况
历史进入新千年来，在经过改革开放30年的发展后，我国经济实力和综合国力得到了空前的增强。2007年，我国的GDP世界排名居第4位。经济发展给国人带来了丰富的物质资源和越来越低廉的消费品，但是，我们在资源和环境方面也付出了巨大的代价。长期以来，我国经济增长方式粗放，资源消耗高、浪费大、污染重，带来了一系列的生态环境问题。如无锡的“蓝藻”污染事件，给包括无锡在内的环太湖地区的生活和生产带来了极大的影响，引起了国家的高度重视，国务院总理温家宝亲赴无锡处理此事。无锡的“蓝藻”事件只是近年来我国生态环境问题的一个集中反映。无锡地处苏南，是我国经济发达地区，这一事件的发生，给一味追求经济发展的各级政府敲响了生态环境的警钟。学者应克复曾撰文从贫水大国、海洋呼救、耕地告急、空气污染、能源挑战与人类健康等方面，用详尽的数据揭示了当今中国所面对的生态环境困境。
资源的高投入、高耗费是我国经济发展的最大诟病，当前我国每创造1美元价值所消耗的能源是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍。据中国科学院测算，2003年中国消耗了全球31％、30％、27％和40％的原煤、铁矿石、钢材、水泥，创造出的GDP却不足全球的4％。资源的高投入、高耗费带来了社会发展与生态环境的冲突，表现在两个方面：一是经济发展对资源、能源的需求日益增加，而大部分自然资源、能源是不可再生的，高耗费、粗放型使用使得不可再生的资源、能源面临短缺的境地；二是高能耗、高污染的项目加剧了日益严重的环境污染。
二、生态型政府的内涵及其理论阐释
1.生态型政府的内涵
有学者认为：“生态学是一个在同其他学科相互渗透与相互交叉的过程中迅速扩大自己学科内容和学科边界的综合性学科。它经历了向自然科学和社会人文科学交叉和渗透的发展过程。”原本作为自然科学范畴的生态学，其价值保持中立，当社会科学引入了“生态”概念，就赋予了其一定的价值诉求。生态型政府或生态行政概念的提出，应被视为一种新型的政府治理范式的产生。
根据库恩的范式理论，对生态型政府内涵的理解应包括以下三个层面：一是在观念层面上，以实现人与自然的和谐发展为目标，提出政府的生态管理责任，以促进社会发展与生态环境的双赢，而在政府建设的追求中，通过构建“生态服务型政府”，来拓展服务型政府的内涵；二是在规则层面上，为了实现生态服务型政府这一价值目标，把政府对于生态的治理及其政府承担的生态责任，纳入到政府制度建设的规制中，从而通过制度与规则来约束政府的行政行为；三是在操作层面上，通过政府的宏观体制与微观机制的建设，来落实观念与规则层面的内容，以把观念与规则层面的内容具体化。具体而言，操作层面应包括两个方面：一是把生态环境纳入到政府治理对象的范畴中；二是把生态责任提升为政府责任的重要组成部分。党的“十六大”提出，要加强环境保护和实施可持续发展战略，并把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路作为全面建设小康社会的重要奋斗目标之一。党的十七大则进一步提出建设生态文明，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。生态环境治理是当今政府治理的重要内容之一。因此，所谓生态型政府是指，以生态文明为价值导向，以经济发展与环境友好为政府的双重目标，在政府管理价值、管理规则与管理对象三个方面都转向“生态型”或遵从“生态化”的政府治理范式。
当然，生态型政府在学术界的提出，还显得比较稚嫩。也正因为如此，还需要学术界更多学术同仁的关注，还需要理论上的进一步阐述。本文试从三个方面进行理论阐释，以抛砖引玉。
2.生态型政府的理论阐释
第一，生态型政府是“生态文明”理念的学理延伸。迄今为止，被广泛提及的人类文明包括物质文明、精神文明和政治文明。物质文明、精神文明和政治文明是人类在物质、精神和意识形态领域的一切积极成果的总和。生态文明是最近十几年才被广泛提及的文明概念，它是基于人类生态环境的恶化和环境保护而被理论界和实践界运用的概念，它是指“人类在改造客观世界的同时，又主动保护客观世界，积极改善和优化人与自然的关系，建设良好的生态环境所取得的物质与精神成果的总和。”人类改造客观世界是为了获得物质、精神和政治上的需要，正是这种需要的无限性，与自然生态系统可供资源的有限性的矛盾，导致人类赖以生存和发展的自然生态系统被破坏，人类遭遇了土壤沙漠化、环境污染、资源短缺等困境。生态文明正是基于解决这些问题，要求人类保护客观世界，促进人类社会系统和自然生态系统的和谐与平衡，为人类赢得可持续发展的机会。因此，生态文明是人类物质文明、精神文明和政治文明在人类社会系统和自然生态系统间聚合的一种新的文明形式。
当生态文明这一文明方式被提出来后，政府管理如何应对就成为一个现实而迫切的问题。因为，政府与自然生态环境的关系是复杂而独特的。一方面，政府是自然生态环境干预重要的社会力量。对于现代政府职能的认识，大多数学者都承认政府具有“经济职能”的特性。政府虽然不直接参与社会的经济活动，但它作为一个特殊的社会主体，其经济职能与经济行为表现在：(1)作为代理人为社会提供公共服务与公共产品；(2)掌握自然资源的所有权、经营权与管理权；(3)对国民经济进行宏观调控与引导。尤其是，政府的宏观调控对自然环境的影响具有极大的特殊性，即牵涉面广、影响深远而又不易察觉。在现实中，政府组织由于其自身的特殊地位与独立利益需要，它对自然环境的干预是广泛的、深刻的、也是严重的。另一方面，政府既是环境干预的被管理者，又是环境干预的管理者。因为，自然环境不归属于任何个人所有，诸如空气、水等环境要素应被视为“公共物品”。从社会的组织体系看，政府是唯一的公共性组织，它受社会与公众的委托，对“公共物品”负有保障与维护的责任，因此，政府是环境干预的主要管理主体。政府可以通过行政、法律、经济与技术等多种手段对人类的干预行为进行约束、控制与引导，以保证人类生存环境的质量与自然资源的数量。正是因为政府与自然环境之间这一独特的关系，所以生态文明理念的实现，必然有赖于政府在价值追求、制度建构与操作层面等环节上的“生态化”程度，否则，生态文明就是一个空洞的理论躯壳而已。
第二，生态型政府提出了政府与自然的关系问题。张康之教授认为，借鉴西方行政学，必须处理好两个关系：一是处理好与发展传统的关系；二是处理好与西方文化的关系。新千年伊始，国内一些学者结合国内外行政学发展的现状，抛开西方理性思维的枷锁，提出了“服务行政”与“生态行政”等概念，开创了行政伦理学、生态行政学等新兴学科。随着生态环境问题的日益突出，生态文明又成为学界活跃的话语，一些学者从行政伦理和生态文明的视角研究行政学，提出了“生态型政府”。笔者认为，无论是“服务型政府”，还是“生态型政府”，都是对传统西方行政学“过渡理性化”的纠偏与反思，在学理上开始强调政府与其外部环境，尤其是政府与自然生态环境的关系，这是中国儒家“天人合一”辩证思维的回归。
无论是权力行政、责任行政还是服务行政，传统政府治理关注的是：政府与社会的关系问题。因为，权力行政和责任行政强调的是政府与公民之间的管理与被管理、支配与被支配的关系，服务行政也强调政府与公民之间是服务与被服务的关系。不同的是：生态型政府则超越了政府与公民的传统行政关系，更多地关注政府与自然生态环境的关系，它强化两个方面的内容，一是政府对自然的“理性改造”。人类的生存与发展，离不开对自然资源的开发与利用。自然生态中心主义者强调：自然与人类是平等的主体，从而排斥人类对自然的改造和利用。但生态伦理学并不支持这样的观点，它认为，对自然的改造和利用是人类社会发展的必要手段。生态型政府的任务之一，是要解决人类对自然生态系统的破坏性开发带来的问题，解决这些问题仍然需要科学的手段，科学发展是实现生态文明的必要手段。二是政府对自然的“德性保持”。人类中心主义总是把人类的利益作为价值原点和道德评价的依据，认为人是价值判断的唯一主体，自然是客体；人类的生存和发展是最高目标，人的一切活动都应该遵循这一价值目标。显然在人类中心主义者看来，人是凌驾于自然之上的，对自然的过度索取就成为应当的理由。在这一思想指导下，环境污染、土地沙漠化、能源短缺、气候变暖等生态问题接踵而至，这是自然对人类的一种惩罚，是生态文明对人类物质文明、精神文明、政治文明的一种召唤。因此，人类对自然进行“理性改造”的同时，还必须有“德性保持”，即人类要尊重自然，人类对自然的“改造”和对自然的“保护”须同时进行，不能偏废任何一方。
第三，生态型政府是实现人与自然和谐的社会治理。党的“十七大”提出了要建设“生态文明”，形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，实现人与自然的真正和谐，从而使得生态环境质量明显改善，生态文明观念在全社会牢固树立。笔者认为，在这一理念指导下，生态型政府建设将从可能变为现实。理论上的生态型政府应该从以下两个方面展开：一是关注自然生态环境问题，从生态环境保护的角度进行行政学研究，构建资源节约、环境友好的政府与自然的关系，延伸和拓展行政学的研究范围；二是关注政府管理生态学转向，即运用生态学的方法、术语，构建生态主义的行政学、行政伦理或行政哲学。
那么，如何实现人与自然和谐的社会治理呢？我们可以尝试从中国古代“天人合一”的思想中寻找路径。本文倡导的“天人合一”思想包括两个方面内容：一是以人为本，人在伦理关系中永远处于主导地位。二是以自然为本，现代伦理学已经回答了人与自然之间是存在伦理关系的，既然如此，人类要尊重自然规律。当然人的需求与物的需求不同，人与人之间的伦理关系也区别于人与自然的伦理关系，研究人与自然的伦理关系，最终目的还是源于人的主体性，是为了解决人的需要的问题。
三、我国生态型政府的建构思路
在我国，建构生态型政府是一个新的话题，因此，实践层面的生态型政府的建构需要理论上的引导，本文试从理论上提出我国生态型政府建构的三个基本思路。
1.引入生态型思维：重塑政府管理的传统路径
上个世纪60年代，随着生态学在社会科学领域的广泛运用，推动了生态思维的形成和发展。所谓生态思维即生态学的思维，笼统地说，是指运用生态学的知识、观点和方法去认识与解决所要面对的各种现象。生态思维揭示了生态系统的多样性与统一性、开放性与循环性。它倡导一种全方位的生态关怀，强调人与社会、人与自然的和谐相济，开启了一种新的整体论思维方式，整合了人类“中心主义”与“自然中心主义”关于人与自然关系的积极方面，成为建构“生态型政府”的基本方法论。这一方法论从以下两个角度重新解释人与自然的理论关系。
第一，基于自然科学的生态思维，即研究自然界生态系统，揭示自然规律，这是生态学发展的原始形态，即自然科学定位的生态学。这种生态思维，更多的是倡导自然与人的统一，人们通过掌握一些自然现象的变化规律，运用自然科学的方法和手段改造自然，使自然适应人类社会的发展。“必须指出的是，作为自然科学的生态思维应该是保持价值中立的，这就是说，它所揭示的生态学知识和生态规律的内容既能以追求生态系统和谐稳定的形式表现出来，也能以打破这种和谐稳定的形式表现出来；既可以通过对人有利的形式表现出来，也可以通过对人不利的形式表现出来；在生态规律的指导下，人们既可以维护生态系统的完整和稳定；也可以破坏这种完整和稳定”。
第二，基于社会科学的生态思维，即借用自然科学生态学的方法、术语来解释某些社会现象。比如政府生态思维，是指以生态学的基本理论为指导，将政府看成一个具有自然特征和人工特征的复合生态系统，注重政府及公共管理者与自然环境相协调的政府治理思维方式，还有城市生态思维等等。社会科学以社会现象为研究对象，受到意识形态、世界观的影响，必然被赋予了一种价值诉求，这与自然科学的生态学保持“价值中立”是不同的。罗尔斯顿说：“生态描述让我们看到生态系统的统一性、和谐性、互相依存和稳定性等等，而这些特征正是我们评价时所要肯定的。同时，我们之所以发现这些价值，在一定程度上有时由于我们是带着一种意向去进行我们的探索，由于我们将秩序、和谐、稳定性、统一性视为有价值的。”
2.法治与德治并用：重塑政府的生态责任意识
从人类历史发展的角度来看，由于古代社会生产力水平比较低，人们对于自然生态环境的干预能力是有限的，可以说，这时候，人与环境之间的矛盾是次要的。而近代以来，尤其是在西方理性主义“主客二分”思维的影响下，自然生态环境成为人们改造的对象，加之，人类干预自然生态环境能力的大大增强，人类的社会管理与政府管理都进入到一个“非生态化”的阶段，结果势必造成了生态环境的恶化与自然资源的枯竭等。因此，在反思现代社会管理尤其是政府管理的过程中，必须重塑“生态责任意识”，而这一新的责任方式的实现需要并用“法治”与“德治”的两个治理路径。
“法律主治”与“法治政府”是近代西方国家社会治理与政府治理的理想模式之一。一方面，国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家和社会公共事务进行管理；另一方面，社会与公众通过法定制度和程序对行政行为的合法性进行有效的控制和监督，并采取措施预防和防止违法行为的发生，并及时矫正违法的行政行为。法治可以规范、约束政府行为，但却未必能够从价值观层面引导公共行政人员的自觉行为。进入新世纪以来，我国社会治理的理念在吸纳“法治”理念的同时，也提出了另一种社会治理的理念，即“德治”。在新的历史时期，以“德治”的伦理视角来审视和探索我国政府的发展之路，将有利于解决我国行政管理改革的困境。“因此，选择对行政人员进行内部控制的‘德治’之路，也似乎成为中国政府改革道路的必然选择之一”。
适应环境的变化不断创新是政府管理的灵魂。H·乔治·弗雷德里克森(H· George Frederickson)认为，公共行政学和医学、教育学领域一样，有丰富的理论和观点，可能并不需要一种单一的、一致同意的理论。关键在于，那些管理政府事务的人从事于高度变化并极其不同的活动。没有一种单一的理论或概念希望把所有这些活动包括在内。今天，在社会问题生态化与政治问题生态化的趋势下，生态文明的兴起是必然的，因此，政府管理在其职能、行为模式、运作程序、实施途径等各个方面受到了“生态问题”的挑战，一种统一的模式也许并不能解决所有的问题。显然，“法治”的路径可以部分地解决政府的生态责任问题，但是，它还是不完全的，必须伴之于“德治”的路径。因为，法治可以有效适应“官僚制”行政组织那种以固定的方式发号施令，但在公共行政中，主观责任与客观责任经常是矛盾的，仅靠“法制”并不能够有效解决角色和利益的冲突。此时，一种符合道德规范的行为在公共决策中可以占据主导地位。因此，符合生态责任与生态治理的“道德规范”在公共行政中就显得必要且重要。
3.实现资源节约与环境友好并重：建立生态治理理念
自西方工业革命以来，人类的物质财富迅速积累，随之而来的是人类所赖以生存的自然环境日益恶化。今年2月15日，www.sohu.com网站上刊载了我国最大的内陆咸水湖、维系青藏高原生态安全的重要水体和阻挡西部荒漠化“东进”的天然屏障——青海湖地区生态恶化情形：环湖地区草场退化，沙化严重，导致青海湖在不断“瘦身”，并有可能将成为下一个罗布泊。青海湖地区的生态问题再一次警示：在当代中国，经济发展带来的生态环境问题迫使中国政府不得不关注我们的自然环境。
上个世纪中期，西方国家已经开始关注自然生态环境问题，美国环境伦理学家霍尔姆斯·罗尔斯顿说：“当代人的杰出才能即使他降到物质的层次，又使他与物质分离。”罗尔斯顿是西方环境伦理学的代表性人物，他从整个西方伦理思想发展的角度出发，探讨了环境伦理学对道德视阈的生态性拓展，以及相对于人际伦理学的环境转向或生态转向，尝试整合自然价值与人类德性，构建一种自然与文化辩证互补的环境伦理学。发端于20世纪70年代的西方环境伦理学，一直交织着对人类中心主义与非人类中心主义、个体主义和整体主义的论争，以及对物质性、技术性等现代性问题的批判，主张人要正确使用理性，应该注重精神追求和道德境界的提升，防止片面追求物质。几十年来，各国政府仍然很难解决物质追求与生态环境的关系问题，“先污染，后治理”实乃无奈之举，但经济发展带来的生态环境问题有时是永久性的破坏，断无治理之策。
生态型政府对自然的态度是：理性改造与德性保持并重，其落脚点是：资源节约与环境友好并重。从它出发，我们可以引申得出以下两点结论：第一，建设资源节约型社会是生态型政府的理论起点。虽然，我国主要自然资源贮藏的绝对数量居世界前列，但是，如果用13亿人作分母，我国人均自然资源贮藏量远低于世界平均水平，是不折不扣的“资源小国”。21世纪，中国经济的快速发展还将消耗大量的自然资源，加之人口的持续增长，在可预见的未来，人均占有资源还将继续降低，这是难以改变的事实。近年来，我国很多地区先后出现过电荒、油荒、煤荒，资源问题已经成为制约我国社会经济发展的一个瓶颈。同时，由于环境保护意识淡漠，资源浪费现象较为普遍。种种问题突显资源问题的重要性与紧迫性，如何引导社会树立资源节约意识，已经成为各级政府工作的重要内容。第二，环境友好社会是生态型政府的必然结果。无论是追求人与自然的自然性和谐，还是维持人类社会的可持续发展，生态型政府最终是要达到人类与自然的共生共存，建立一个环境友好型的人与自然的关系，就成为生态型政府追求的必然结果。
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