我国行政上诉制度之检讨与完善——由一起具体案件引发的思考，本文主要内容关键词为：案件论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2006)04-088-06
一、问题缘起：一起行政诉讼案件中诉讼费用征收标准及负担原则上的悖论
王某不服公安局约束醉酒行政强制措施并同时提起行政赔偿，请求法院依法确认被告行政强制违法，并判决被告赔偿损失。一审经审理查明：王某当日饮酒过量，谩骂、威胁案外人陈某，公安局派人对王某劝阻时，王某不但不听，还对劝阻民警进行辱骂。为防止意外事件发生，公安局对王某采取了强制措施，将其约束，王某酒醒后即被释放。基于上述事实，一审判决确认被告对原告采取强制措施的行为合法，同时驳回原告要求被告赔偿的诉讼请求。宣判后，王某提起上诉，认为一审法院在一审判决书的法院查明及法院认定两部分的文字表述中有不符合事实的地方，认为自己的行为是事出有因的，如果不是陈某嘲讽他，他是不会谩骂、威胁陈某的，而一审判决书的表述易使人误以为完全是原告素质差，无中生有，故意寻衅滋事，从而导致原告的名誉受到损害，社会认同度降低，对其工作和生活都产生了不利影响，因此请求二审法院依法变更一审判决书中失实的措辞，且二审上诉费由公安局承担。二审法院受理后，仍以不服行政强制措施、行政赔偿立案，依照一审标准收取上诉费。经过开庭审理及调查，合议庭一致认为王某所述事实属实，其上诉请求应当予以支持，但由于该上诉请求并不影响判决结果，遂在二审判决书中对一审判决书的事实认定部分作了修改，同时判决驳回上诉，维持原判，二审诉讼费用由王某承担。王某仍不服，认为既然二审支持了他的上诉请求，他就是胜诉者，作为胜诉者，他不应承担二审诉讼费用，遂以二审判决不当为由，提出再审申请，请求改判。法院经审查认为，王某的上诉理由并不足以改变实体判决结果，因此王某在本案的实体处理上仍属败诉者，故驳回了王某的再审申请。王某息诉。
尽管本案已走完法律程序，当事人也已服判息诉，但其中有关诉讼费用征收标准及负担原则上的悖论以及由此而凸现出的现行行政上诉制度之不足，却不能不引起我们的深思。
1.诉讼费征收标准上的悖论。诉讼费用由一部分诉讼公共成本（即审判费用）和一部分诉讼私人成本（即当事人费用）构成。①我国的诉讼费用实际上是审判费用，即案件受理费和其他诉讼费，征收标准依案件性质和争议标的额确定。依争议的标的是否具有直接的财产价值，可以分为财产性案件和非财产性案件，《人民法院诉讼收费办法》第5条规定：财产性案件按诉讼标的金额或价额的大小予以征收，“因为通常当事者通过利用审判获得的利益，随标的额的增大而增大，同时越是大型案件，法院的成本负担也越重，所以相应增加利用者的负担是有合理性的。”②而对非财产性案件的案件受理费实行按件征收的标准。
在实践中，二审的案件受理费数额通常与一审的案件受理费一致，如有不同，只是分配比例的差异。本案一审原告诉请的是撤销违法行政行为并给予行政赔偿，对撤销违法行政行为之诉，因不涉及财产，诉讼费是按件计征；而对行政赔偿之诉，因为涉及财产，因此诉讼费是按标的数额的比例来计征的。二审立案后，法院即要求上诉人交纳与一审诉讼费相同的上诉费，并最后以判决的形式对这部分诉讼费的承担作了分配。这看似符合惯例的做法在本案中却有些自相矛盾。假设本案的上诉成立，那么进入二审程序后，从诉的表现形式来看，这已是一个新的诉——上诉。在这个诉里，当事人所诉请的只是变更一审判决书中失实的措辞，并未有任何财产性要求，也不涉及权利义务的给付，从案件性质来看不同于一审之诉，应当属于非财产性案件。而二审依旧按照一审诉讼标的金额来收取上诉费，与《人民法院诉讼收费办法》规定不符。这是本案中诉讼费分配方面的第一个悖论。
2.诉讼费用负担原则上的悖论。无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，诉讼费用原则上都由败诉方负担。③《人民法院诉讼收费办法》第19条规定：“案件受理费由败诉的当事人负担。双方都有责任的由双方分担。”那么何为败诉呢？笔者认为，根据司法实践，如果一方当事人的申请或主张被法院全部否定，即为败诉，需要承担所有诉讼费用；相反，如果其主张能全部得到法院的认可，即为胜诉，诉讼费用则由对方当事人承担；所谓双方分担诉讼费，应是各方当事人分别有部分主张得到了法院支持。
本案最终的判决结果尽管是维持原判，但上诉人王某的诉讼请求经法院审查，全部得到了认可，二审法院依法支持了其诉讼请求，并将一审判决书中失实的措辞予以纠正。从这个意义上来说，王某在二审中是胜诉方。然而，二审法院在支持王某上诉请求的同时，却判决上诉费由王某承担，这不得不让人心生疑窦，本案中“败诉者负担上诉费”原则是如何体现的？这就是本案中诉讼费分配方面的第二个悖论。
诉讼费进入两个悖论，让我们不能不重新审视该起上诉案件。
二、法理分析：对该案的上诉能否受理
行政之诉是行政诉权主体向特定法院请求审理和判决其与对方当事人之间的争议，以及对其诉讼主张予以肯定的诉讼行为。④一个完整的诉是由以下要素构成的：(1)诉的主体，即当事人。(2)诉讼标的，即双方当事人争议的民事权利义务关系以及一方当事人的具体请求，体现了当事人提起诉讼的目的。法律关系的争议是基本标准之一，法律关系不同就意味着案件的性质、类别不同，这是诉讼中确定管辖、诉讼费用、适用程序的重要依据。而一方当事人的请求，则是使诉讼标的明朗化的条件，也是诉讼活动明朗化的标志。(3)案件事实，一方面用来支持诉讼标的，另一方面使诉特定化或具体化。诉的构成要素使诉特定化，从而使一诉区别于他诉，以配合“一事不再理”原则和既判力原则的适用。在某些特殊的场合下，还须结合诉的利益来识别诉，“无利益即无诉权”。诉的利益是由于原告主张的实体权益或者实体法律关系现实地陷入危险和不安时（这种危险和不安导源于侵权行为或争议状态）才得以产生。⑤判决除去这些危险和不安，对提起诉讼的人而言有好处（即利益）。而所谓上诉，是指当事人向上级法院提出的变更或撤销下级法院未确定裁判的请求，是当事人为维护自己的权益寻求救济的一种权利。在一般情况下，上诉与起诉是同一诉在不同审理阶段的不同表现形式，上诉审只是一审之诉的续审，两者在诉的主体、诉讼标的以及案件事实方面应当具有一致性。
但在本案中，上诉却呈现出不一样的面貌：
首先，从诉讼标的来看，初审的案由被确定为不服行政强制措施、行政赔偿纠纷，原告王某起诉的目的是撤销违法行政行为并给予行政赔偿。当事人所争议的是公安机关的行政行为是否合法，以及应否给予行政赔偿的问题。王某提起的有两个诉：确认之诉与给付之诉。在初审作出判决后，王某不服，提出上诉，其目的是要改变原审判决认定的事实中对其个人行为作出的不恰当的表述，确认其行为是事出有因，不是无中生有。此间，当事人所争议的是案件的客观事实，并非原诉中对行政行为合法性的确认和行政赔偿的给付。
其次，从诉的利益看，初审时，原告王某是因为不服公安局行政强制措施而提起诉讼，试图通过诉讼来谋求判决的利益，王某对于行政行为合法性及行政赔偿具有诉的利益。而原告王某提起上诉并不是因为对行政行为合法性及行政赔偿有利益之争，而是因为判决中的事实认定部分对其行为的描述将影响到他的名誉，因此对其名誉的维护具有诉的利益。
因此，该案的上诉具有不同于原审之诉的独立的诉讼标的和诉的利益，当事人也并非是对原审判决结果的不服，只是要求变更原判认定事实中失实的部分。如果将此上诉也予以立案，进行审理，无论是从理论上对诉的构成要素的分析以及上诉与起诉之间的承继性来说，还是从实践中诉讼费用的征收与负担所走入的悖论来看，都是无法自圆其说的。因此笔者认为，本案的上诉不应当立案受理进入二审程序。
三、原因追溯：上诉要件的构成
审判当事人上诉请求的程序，即上诉审程序。上诉审程序的目的融合着私益和公益的因素。从私益方面说，上诉审作为一种救济程序，通过变更或撤销下级法院未确定的不正确的判决来保护当事人的合法私权；从公益方面说，上诉审程序通过纠正不合法的判决来实现判决的正确性，以确保公众对司法裁判的信心，维护司法的统一。我国则是以二审程序来保证充分妥当地实现上诉审程序的私益目的和公益目的。⑥
对于行政二审程序的启动，我国《行政诉讼法》第58条规定：“当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起15日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起10日内向上一级人民法院提起上诉。”也就是说，当事人依法享有当然的上诉权，只要当事人在法定期间内提起上诉，则不论理由是否正当，法院都应当启动二审程序。至于提起上诉应当具备一些什么条件，《行政诉讼法》没有明确规定，理论及实务界一般认为是参照适用《民事诉讼法》第148条至150条的规定。⑦因此，行政上诉条件一般应包括：(1)上诉主体必须合格；(2)上诉的客体或对象必须合格，即必须是依法可以提起上诉的行政裁定或判决；(3)上诉必须在法定期限内提起；(4)必须提交上诉状。此外，在递交上诉状的同时，还应当依照规定交纳上诉费。当事人提起上诉，必须同时具备上述四个条件，不可或缺，这一规定看似严格，实则模糊，缺乏可操作性，例如第58条中当事人“不服”一审裁判，对不服的内容则没有明确。只能根据《行政诉讼法》第61条对二审案件的三种处理情况，即维持原判、改判和发回重审，来推导出当事人的“不服”应包括实体方面的不服和程序方面的不服。
国外对上诉均作严格限制，如德国行政法院法规定，当事人向法院提交合法上诉状、交纳案件受理费后，法院应审查上诉是否具备作出二审判决的前提条件，包括：(1)上诉人与被上诉人适格。上诉人应是初审的当事人，以及初审言词辩论终结后的诉讼承受人或诉讼担当时实体权益的归属人；被上诉人应是与上诉人相对立的初审当事人，以及初审言词辩论终结后的诉讼承受人或诉讼担当时实体权益的归属人。(2)上诉人须有上诉利益。必须是判决对上诉人是不利益的，指判决主文（即法院对诉讼标的或诉讼请求的判断）的不利益。⑧至于判决理由部分出现错误、遗漏或矛盾的，一些国家以“更正判决”的方式予以纠正。⑨这些规定从一定程度上缓解了滥用上诉给上级法院造成的压力，避免了无意义的上诉。
从我国《行政诉讼法》的规定可以看出，我国行政上诉制度设定的条件相对而言是比较宽泛的，这虽然可以确保当事人获得较充分的救济，但同时也在一定程度上助长了滥用上诉权的现象。近年来，行政案件的上诉率一直居高不下，据最高人民法院统计，2002至2005年间，行政案件的上诉率分别为22.80%、28.55%、29.82%、30.77%，大大高于同期行政一审案件的年增长率（后者分别为20.01%、8.91%、5.34%、3.85%）。⑩随着行政案件的逐年增加，上诉法院的案件负担也日益加重。一方面，一审判决不能及时产生法律效力，影响社会关系的稳定；另一方面，二审法院也可能因为案件的大量增加而不能及时审结，最终造成诉讼周期延长并导致诉讼迟延。尽管目前这种情况还不明显，但随着经济社会的发展、公民权利意识的勃兴，案件数量的上升，这种可能性是完全存在的。本案当事人虽然不是滥用上诉权，但纯粹针对认定事实的上诉不仅使诉讼费的征收与负担走进悖论，同时也徒增了上级法院的负担。
四、完善制度：走出本案困境的出路
从诉讼费用的悖论进入对上诉制度的分析，看似并无关联的两个范畴却因为此案联系在一起，引起了我们的深思：对原审实体判决没有异议，只是对判决认定事实有异议而提出的上诉，从理论上讲已不再是一审之诉的承继，不应受理，而目前上诉条件的宽泛，使这一上诉成为可能，从而增添了许多不必要的诉讼，并引发诉讼费用的悖论。要解决这一问题，笔者以为，应从以下几方面进行制度设计。
1.严格上诉条件。《行政诉讼法》在第67条中规定二审法院对原审法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查，另一方面又对当事人的上诉不加限制，这一冲突导致本文案例中上诉审程序的启动。实践中还有很多因为这一冲突产生的不必要的上诉审，加剧二审程序的效益低下，影响二审功能的发挥，因此，建议从制度上适当限制上诉，即，除上述的四个起诉要件外，还须规定上诉人应具备上诉利益。这也是一些国家和地区的通行做法，如在德国、法国、日本和葡萄牙以及我国台湾、澳门地区等。法国规定，上诉人必须具有上诉利益才能提起上诉。上诉利益是指由于第一审判决受到不利影响而言。这种不利影响是判决主文所产生的结果。如果仅仅对于第一审判决的理由进行批评，不能提起上诉。(11)对于上诉利益的判定，学界颇有分歧。主要有三种学说：(1)形式不服说。此说认为，若原判决与上诉人在原审所为诉之声明，两者相比较结果有差异，而原判决之结果较诉之声明为不利之情形，上诉人即有上诉之利益。(2)实质不服说。该说认为，只要当事人上诉后，上级审法院有可能在实体法上作出对其较原判决有利的判决，上诉即有上诉之利益。(3)折衷说，该说认为，形式不服说和实质不服说之间，主张对原告上诉之利益采形式不服说，对被告则采实质不服说。在德国、日本以及我台湾地区的司法实务中，大多以形式不服说为原则，以实质不服说为例外和补充，并无一律采形式不服说或单一采实质不服说的情形。(12)笔者认为，我们在确定有无上诉利益时，宜借鉴德、日及我台湾地区司法实务中的做法，即原则上是根据初审判决主文与上诉人初审的诉讼请求来判断上诉人有无上诉利益，以实质不服说为例外和补充。具体操作时，可以根据案件的实际情况灵活把握。
2.完善裁判的更正制度。我国《行政诉讼法》中没有明确规定裁判的更正制度，实践中，一般是适用《民事诉讼法》第140条的规定，对判决书中的笔误可以用裁定予以补正。但对于裁判文书认定事实错误或说理错误应当如何解决却没有作出相应规定，于是当事人往往试图通过上诉来纠正这一错误，这一行为导致的结果是，除了加重二审法院的负担外，还会使造成错误的责任归属模糊化。
不少国家对判决书中错误的更正均有规定。如德国行政法院法第118条规定，在判决上有书写错误、计算错误以及类似的明显不正确处，应随时由法院予以更正；第119条规定，如果判决的事实含有其他不正确或不清楚之处，当事人可以在判决送达后两星期内申诉补正。更正决定应在判决及其抄件上注明。在德国人看来，“事实更正”具有显著意义，因为在控诉审（第二审）中限制新事实的提出，在上告审（第三审）中排除新事实的提出，所以当事人要求法院补正遗漏的事实就具有了重要意义。而法国行政法院组织法中对判决书的误写、误算、具体表述事实方面有错误或遗漏、对当事人请求的一部分遗漏判决等错漏，概称为“物质错误”，并设有专门的补正程序。当事人在接到判决后两个月内，可以由律师代理，向原审法院申请补正“物质错误”。这是一种例外的诉讼程序，适用于不能上诉或复核的判决。法院的补正方法，既可以是裁定改正，也可以是作出新判决予以补正。(13)
他山之石，可以攻玉。要解决本文案例中的矛盾以及缓解上诉法院的审判压力，应完善我国行政裁判的纠正制度，建立事实更正或裁判更正制度，填补现行《行政诉讼法》在此方面的空白。也即，如果当事人对裁判的最终处理结果没有异议，只是认为裁判文书中的事实认定部分有错误，那么将不再通过上诉审程序予以纠正，而是由当事人向原审法院提出更正申请，由原审法院对这一事实重新作出认定。
论述至此，文中第一部分所述的诉讼费用悖论问题也得以迎刃而解了。当事人就事实认定部分向原审法院提出更正申请，应向原审法院交纳一定的诉讼费，原审法院根据申请对这一事实重新作出认定，倘若认为当事人的申请没有依据，原判认定事实无误，那么当事人的更正申请耗费了法院的审判资源，同时又得不到法院的支持，按照“败诉者负担诉讼费用”的原则，应当由申请人承担相应的诉讼费用；倘若认为该案确属法院事实认定错误，当事人的申请理由充分，法院则应对原裁判文书相应的事实部分予以更正，同时，因为该错误是法院自身造成的，根据过错责任原则，诉讼费用也应由法院来承担。(14)
注释：
①傅郁林：《诉讼费用性质与诉讼成本承担》，载《北大法律评论》（第4卷），法律出版社2001年版。
②［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，中国政法大学出版社1994年版，第286页。
③廖永安、王春：《我国诉讼费用负担的立法缺陷与完善》，载《湘潭大学学报》2003年第3期。
④薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第196页。
⑤赵正群：《行政之诉与诉权》，载《法学研究》1995年第6期。
⑥陈桂明：《我国民事上诉审制度之检讨与重构》，载《法学研究》1996年第4期。
⑦马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第352页。
⑧［德］弗里德赫尔穆·胡芬(Friedelm Hufen)：《行政诉讼法》，莫光华译，刘飞校，法律出版社2003年版，第612页。
⑨如德国行政法院法就设有专门条款规定“判决的更正”（第118条）、“事实的更正”（第119条）、“判决的补正”（第120条）。参见行政立法研究组编译：《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》，中国政法大学出版社1994年版，第370页。
⑩参见《人民司法》2003年第3期、2004年第3期、2005年第4期、2006年第3期最高法院公布的统计数据。
(11)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第652页。
(12)参见吕太郎：《论上诉利益之判定》，载《朝阳大学法律评论》1993年第6期。
(13)参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第658-659页。
(14)笔者认为，尽管从目前情况看，法院承担诉讼费用可能会增加财政负担，但从长远看，如果不严格司法机关及其工作人员的责任，难以提高法官的素质，难以保障办案质量。因此，有必要在法律中为司法机关及其工作确定严格的责任制度，规定其确有过错的情况下承担相应的诉讼费用。
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