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中图分类号：F116.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3386(2003)04-0047-05
欧盟的危机管理机制是在应对疯牛病危机的过程中逐步发展起来的。随着有关法律法 规建设的不断充实及欧洲食品安全局的正式运行，欧盟以保障公众健康为首要宗旨的危 机管理机制趋于完善。本文拟就欧盟危机管理机制的基本结构及其部分特征进行初步的 分析与探讨。
一、欧盟危机管理机制的内在构成及其特征
1996年3月20日，英国宣布疯牛病病毒(bovine spongiform encephalopathy:BSE)与人 类所患新克雅氏综合征(new variant of Creutzfeld-Jakob disease:nv-CJD)有密切的 联系，欧洲随之出现第一次疯牛病恐慌高峰。欧盟立刻采取了一系列强有力的措施，并 逐步形成了集中应对疯牛病疫情的危机管理机制。欧盟委员会是这一机制中的管理主体 ，其下属的科学指导委员会及8个专门科学委员会发挥决策咨询、危机预警、风险评估 、检查监督等职能[1]。随着疯牛病危机管理的不断深入，欧委会认为欧盟现存的危机 应对机制与法规建设存在明显的缺失，必须尽快予以改善。2000年1月欧委会发表《食 品安全白皮书》，建议强化欧盟的危机管理效能并提出了具体的行动方案[2]。2002年1 月28日，欧盟理事会与欧洲议会通过有关决议，为制定欧洲统一的食品法及完善欧盟的 危机管理机制确立了具体的规则(Regulation 178/2002/EC)，欧盟原有的危机管理机制 因此实现了重大变革。新机制主要有以下几方面的建构。
(一)日益完善的法律法规体系
20世纪90年代以来，欧盟依据《欧洲联盟条约》第129条、第129条A有关公共卫生及消 费保护的规定[3]，利用二级立法权相继通过有关食品安全、动物饲料、特别危险物质( SRMs:specified risk materials)、动物检疫、转基因食品、环境保护、贸易限制与解 禁等一系列保护消费者利益的法律法规[4]。另一方面，欧盟理事会178/2002/EC号规则 的通过不仅为制定欧洲统一的食品法开辟了道路，同时也为欧盟危机管理的制度安排及 欧委会的权限作出了更为明确的规定。上述法律法规的出台，为欧盟危机管理机制的形 成与完善奠定了基础。
(二)食品安全局
欧盟理事会与欧洲议会178/2002/EC号规则规定，食品安全局是一个独立于欧盟其他各 机构，并拥有完全法人地位的实体。食品安全局的主要职能为：应欧委会、欧盟理事会 、欧洲议会及成员国的要求提供决策咨询；收集并分析食物链内危及人类健康的信息； 识别危险并发出警告；协助欧委会管理危机；向公众通报客观真实的相关信息。
食品安全局下设管理委员会、执行主席及其工作班子、咨询会议、科学委员会及8个科 学小组等4个分支机构。管理委员会由14名欧盟理事会任命的成员及一名欧委会代表组 成，负责制定食品安全局的运行规则与程序，并发挥协调作用。执行主席需经欧委会提 名，由管委会任命并对管委会负责。咨询会议由15个成员国各派一名代表组成，负责协 调食品安全局与成员国相关组织间的工作，并提出必要的政策建议。科学委员会及其专 门小组是在原科学指导委员会基础上建立的专家组织，信息收集与处理、风险评估、决 策咨询等具体工作都由该委员会承担。
(三)快速警报系统
快速警报系统由成员国、欧委会、食品安全局组成，由欧委会统一管理。具体的运作 机制为，系统内的任何成员一旦发现直接、间接严重危及食品与饲料安全的信息必须立 即报告欧委会，欧委会应迅即将此信息通知系统内的所有成员。食品安全局则应及时提 供必要的信息及建议。成员国接到报警后应就采取的措施、建议等向欧委会作出进一步 的报告，欧委会则应依照程序采取理事会授权范围内的一切必要应急措施以加强信息的 沟通。
(四)应急管理机制
在有关的成员国不能有效控制险情的情况下，欧委会有权采取禁止出口、运输、销售 等必要的临时性措施。如险情仍未得到有效控制，委员会应成立有食品安全局代表参加 的危机管理小组，并在由成员国代表组成、以欧委会代表为主席的常设委员会协助下， 采取更为有效的应对措施[5]。
欧盟新的危机管理机制是在充分吸取以往危机管理经验基础上逐步发展起来的。与原 有的机制相比，新机制虽然仍存在一定的不足，但在许多方面都体现出了强化欧盟危机 管理效能的新特点。
1.突出决策咨询的地位与作用 欧盟建立具有独立法人地位的食品安全局，充分体现 了对决策咨询作用的高度重视。在原有的机制中，提供决策咨询的科学指导委员会只是 欧委会的一个附属机构，缺乏必要的权威与独立性。虽然其合理化建议一般都被欧委会 接受，但有时却遭到部长理事会等机构的拒绝。在新机制中，食品安全局作为常设性的 决策咨询组织，不再隶属于欧盟的其他机构，其经费直接来源于欧盟的总预算。它不仅 可以向欧委会等危机管理机构提供决策咨询，同时也可为理事会、议会等立法机构提供 决策咨询。另一方面，食品安全局的建立使欧盟的危机管理与评估实现了分离，这为咨 询机构提供客观、科学的决策咨询创造了条件。
2.强化危机预警与早期识别 及时识别危机并发出警告是有效控制危机、减少危害的 一条有效途径。现行机制突出了危机预警与早期识别的重要性。一方面，新机制拥有从 超国家到国家再到次国家相对完善的警报系统，这为信息沟通及欧盟有关政策、指令的 迅速下达提供了保障。另一方面，欧委会虽然在常态下一般不介入具体的预警与识别工 作，但食品安全局与成员国的相关职能组织在常态与非常态下都处于积极的运转之中， 并将信息搜寻与处理、风险识别与评估规定为系统内各职能组织的常规性任务，这为危 机的有效预防与控制创造了条件。在疯牛病危机的管理过程中，欧盟已经确立了强制病 例申报制度。在科学指导委员会的积极努力下，欧盟又建立了疯牛病疫情地区风险评估 系统(GBR:Geographical risk of bovine spongiform encephalopathy)[6]。警报系统 的建立使原有的预警与评估机制更加完善，预警、识别、评估的范围也由疯牛病疫情扩 展到了任何有可能对公众健康构成直接、间接危害的领域。
3.注重多层次协调 欧盟是一个典型的多层次组织体系[7]，其危机管理机制的有效运 作不仅取决于欧盟超国家机构间的协调行动，同时也有赖于欧盟与成员国之间以及成员 国之间的良性互动与统筹安排。在原有的机制中，科学指导委员会只能够在8个科学委 员会之间起内部协调作用，超国家层面、欧盟与成员国甚至成员国之间的协调职能主要 由欧委会来承担。新机制进一步强化了欧盟内的多层次协调。理事会与议会178/2002/E C号规则规定，管理委员会15名成员中必须包括一名欧委会代表及4名有在保护消费者利 益及食品安全组织供职背景的人员。上述安排一是为了强化评估与管理机构间的协调， 二是为了保障食品安全局内各机构间的协调运作。咨询会议的设立则使欧盟与成员国间 以及成员国之间的协调得以制度化与常规化，为有关各方协调立场、共同行动创造了条 件。
4.危机管理长期化与制度化 食品安全局作为欧盟危机管理机制的核心组成部分，始 终处于常备状态。欧盟作出这一安排的基本出发点是，以常设性的制度安排应对偶发性 危机事件。理事会与议会的规则明确规定，食品安全局常态下应从事有关的科学研究， 搜集、整理、处理有关的信息，应欧盟的机构及成员国的要求就一切与其职责相关的问 题提出意见与建议，建立并完善必要的网络系统与组织体系，向公众提供及时、可信、 客观的信息。危机状态下，食品安全局应向欧盟的有关机构、成员国提供决策咨询，并 在必要时为委员会提供技术援助。食品安全局的建立及其有效运作，为欧盟早期识别与 预防危机提供了必要的保障。
二、对欧盟危机管理机制的再认识
伴随着人类相互依存趋势的不断深化，种类繁多的危机事件也已成为世界各国不得不 全力应对的巨大挑战。仅欧洲地区近年来就连续发生了疯牛病、二恶英污染、口蹄疫、 禽流感等严重危及公众健康的事件。欧盟多年的危机管理实践及其危机管理机制的变革 揭示了一些值得思考与借鉴的危机管理理念。
(一)常备不懈才能防患于未然
偶发性是危机事件的一个重要特征。如果相同的事件反复发生并持续存在，人类就会 在管理与研究的过程中建立起完备的应对机制，危机也就因失去固有的危害而不再成为 危机。基于危机的偶发性规律，许多国家的危机管理组织(不包括军事与国防领域的危 机管理组织)在常态下多处于休眠或半休眠状态。欧盟的新机制则有所不同。食品安全 局作为欧盟危机管理机制的核心组成部分，始终处于常备状态。
另一方面，“任何危机都有阶段性，”[8]在一定程度上都要经历一个由量变到质变不 断扩大与恶化的基本过程。对危机本身实施管理与控制固然重要，但预防与早期识别才 是避免和减少危害最为有效的途径。危机管理专家米特罗夫(Ian Mitroff)根据危机的 生命周期规律将危机管理分成5个阶段，即：信号侦测——探测和预防——控制损害— —恢复阶段——学习阶段[9]。米特罗夫将前危机时期划分为信号侦测、探测和预防两 个阶段，足见预防与早期识别的重要性。欧盟建立相对完善的警报系统，并将信息搜寻 与处理、风险识别与评估规定为食品安全局的常规性任务，显然符合危机管理的基本规 律。当然，欧盟未雨绸缪的常设性制度安排是在经历了严重的挫折之后建立起来的。
(二)重视科学是提高危机决策有效性的根本途径
突发性是危机事件的首要特征。由于事件突然发生且演变迅即，因此事态发展的基本 方向及最终结果都具有高度的不确定性。危机情境中的管理主体往往因信息不完全、信 息不准确、信息不及时而面临巨大的压力。一方面，迅速演变的危机事件要求管理者必 须立刻作出决策；另一方面决策主体又面临决策不准确甚至决策失误的风险。食品安全 局作为危机管理机制的常设性机构，其角色定位实际是危机决策的事前专家库，它所提 供的及时、客观、科学的决策咨询会在很大程度上改善欧盟的危机决策环境，为管理者 充分发挥应有的决策理性创造了条件。
然而，欧盟上述危机管理理念的进步是在经历了严重的教训之后实现的。从1996年年 底开始，欧委会就依据原兽医委员会及科学指导委员会的意见，多次建议应杜绝一些在 疯牛病病毒传播途径中怀疑起主要作用的、对牛脑、脊髓、眼睛等特别危险物质进入食 物链，但科委会的立场及欧委会的立法建议遭到了欧盟理事会的屡屡拒绝。理事会虽然 在2000年10月新一轮疯牛病恐慌发生后完全认可了科委会的观点，并接受了欧委会的立 法提议，但公众对欧盟的信心却受到了严重的动摇[10]。
(三)统筹运作是控制与消除危机的有效手段
危机事件往往波及范围广并可能造成巨大的危害。在此条件下，个别组织与机构的行 动难以实现对危机事件的有效管理。只有部门间、地区间甚至国家间的协调运作与统筹 安排，才有可能控制并消除危机。欧盟的多层次特点使协调的重要性更为突出。在原有 的安排中，由于缺乏制度化与常规化的协调机制，加之有关各方在利益及认识等方面的 差异，欧委会的协调工作往往难以收到应有的成效，并不得不采取一些非常规性措施。 仅1997-1999年，欧委会就向13个成员国发出19次启动诉讼程序通知[11]。在巨大的压 力下成员国虽然最终接受了欧委会的要求，但有关各方的争吵与讨价还价却严重影响了 危机管理的顺畅进行。正是基于上述教训，欧盟才决心强化各层次的协调并确立制度化 的协调机制。
对原有机制的变革极大地提高了欧盟危机管理的效能。然而，任何制度安排一定程度 上都需经多回合的实践与检验，才能够逐步走向完善。由于受到欧盟部分特性的制约， 现行的机制仍存在一些与危机管理基本规律不相协调的因素。
1.效率相对不足 欧盟是一个实行二元管理体制的多层次组织。欧委会虽为联盟的执 行机构，但并没有体系完整的基层组织，其多数政策措施主要依靠成员国来贯彻执行。 欧委会的政策与指令在很大程度上是发挥指导与引导作用，其工作重心多集中于通过检 查与监督促使成员国贯彻欧盟的法律法规[12]。变革后的危机管理机制体现出与联盟总 体管理结构布局相一致的二元化管理特征。在这一机制中，欧委会仍为管理主体，但没 有直接受其控制、体系完整的政策执行机构，有关决策仍需依靠成员国的职能性组织来 贯彻，这在一定程度上会影响欧盟的危机反应能力与管理效率。
另一方面，一旦发生危机，首先采取必要行动的是有关的成员国，欧委会并不立刻介 入具体的危机管理工作，其主要职能是发挥信息沟通与协调作用。只有在成员国的相关 措施不能有效控制险情的条件下，欧委会才可依据程序视具体情况采取进一步的控制措 施。在一般情况下，这种分级管理的模式也许能够有效控制危机的扩散与恶化，但对一 些蔓延速度快、危害巨大的突发性危机事件，这种二元管理机制的效能仍然需要在实践 中得到进一步的验证。
2.法权资源相对不足 “危机事件的实质，是非程序化决策问题”，管理主体应拥有 非常态下必要的充分权力资源[9]。程序化决策在一定的条件下能够提高危机管理的效 能，但权力空间过于狭小，无益于管理严重失序的危机事件。欧盟在这方面显然存在一 定的缺失。欧盟一定程度上是一个法权资源相对不足的政府间联盟，成员国为建立联盟 所签订的条约是欧盟法律的实际来源。理事会、欧洲议会等联盟的立法机构，只能在条 约明示的范围内，利用二级立法权制定规则、发布指令、采取决定、提出建议或意见。 欧委会作为联盟的执行机构，只有二级立法的创议权以及在理事会与议会明确授权范围 内作出具体决定的权力。法权资源的相对不足在一定程度上会影响欧盟的危机反应能力 ，这一点在疯牛病危机的管理过程中已经有过深刻的教训。1996年3月欧洲爆发第一次 疯牛病恐慌高峰后，欧委会依据理事会的有关决定(D 89/469/EEC)禁止英国出口牛肉及 其相关产品(Decision 96/293/EC)。英国认为欧委会的出口禁令超越了理事会的授权范 围，并据此将欧委会告上了欧洲法院。欧委会在巨大的压力下被迫作出了一定的让步， 但对英国的让步却招来了法国等其他成员国的指责与批评，欧委会在公众中的形象因此 受到了严重的损害[13]。
在经历了上述波折之后，理事会与议会作出了扩大欧委会危机管理权限的决定，赋予 欧委会在危机状态下依据具体情况采取禁止出口、运输、销售等临时性措施的权力。然 而，欧委会权力的扩大仍未能从根本上改善法权资源相对缺乏的基本状况。理事会178/ 2002/EC号规则明确规定，欧委会上述临时性权力的行使应依照欧盟有关决议(Decision
1999/468/EC)所规定的程序进行。另一方面，保护消费者利益的有关法律法规应由理事 会与欧洲议会依照联合决策程序来制定。由于成员国在利益与政策主张等方面往往存在 明显的差异，许多重大的立法决策一般都要经过多回合的讨价还价才能实现，这在一定 程度上阻碍了欧盟充分利用条约所赋予的有限法权资源管理危机的努力。
危机事件的危害性根源于其不可预见性，欧盟现行机制中的上述制约因素，究竟会在 多大程度上影响欧盟危机管理效能的充分实现，还有待于未来的实践予以进一步的验证 。
结束语
在全球化不断深化的条件下，一些疾病的传播速度及其危害也急剧扩大，从而引发诸 如公共卫生、食品安全等一系列的严重危机。发端于英国的疯牛病通过牛、牛肉制品及 动物饲料等的进出口贸易逐步扩散到欧盟多数成员国，并怀疑通过食物链感染了绵羊、 山羊甚至人类，最终演变成一场波及经济、政治及外交领域的综合性危机。欧盟的危机 管理机制正是在应对这一系列环环相扣、纠缠不清的危机事件中逐步发展起来的。十多 年来，欧盟有过严重的教训并付出了沉重的代价，但也积累了丰富的经验并形成了较为 完善的机制。
2003年初非典型肺炎开始在世界许多地方蔓延，中国人民和政府也一度面临严峻挑战 。我国虽然在遭受了初期的挫折之后成功地对疫情实现了控制，但这一突发事件也暴露 出我们在危机预防方面的一些缺失。在目前危机威胁日益增大而危机管理相对滞后的现 实条件下，欧盟所经历的挫折、积累的经验、作出的探索无疑值得我们关注与研究。
收稿日期：2003-08-09