关于发展公共租赁住房的几个关键性问题的探讨，本文主要内容关键词为：几个论文,性问题论文,住房论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年，国家住房和城乡建设部正式出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建住保[2010]87号)，开启了全国公共租赁住房建设的帷幕。根据国家的总体部署，各地相继研究制定并出台本地公共租赁住房管理办法或实施细则，全面推进公共租赁住房建设。但是，通过对成都市和其他城市公共租赁住房管理办法、其他保障性住房政策等的设计和初步运行情况的调研，笔者认为，当前公共租赁住房政策体系的设计及运行，存在诸多值得商榷的问题。其中，尤其是公共租赁住房保障群体界定、发展的可持续性和与其他保障体系的可转化性等，更值得深入的探讨。
一、公共租赁住房受益群体的界定问题
在国家大力发展公共租赁住房的形势下，如何合理界定公共租赁住房的保障群体，是把握住房保障和房地产市场互相衔接及促进的关键。其理由就在于：其一，过度地扩大公共租赁住房保障范围，将分流房地产市场的购买力，势必影响房地产市场的健康发展，而在目前各地房地产行业税收收入在全部税收收入中占较大比例的情况下，必将影响到地方税收收入，进而影响地方财政收入，将不利于进一步加大保障性安居工程的投入。其二，如果公共租赁住房政策覆盖面过窄，将难以实现国家推行公共租赁住房的政策初衷，形成“干打雷、不下雨”的尴尬局面。鉴于此，笔者经过对全国部分城市公共租赁住房保障群体的界定进行剖析研究，发现了一些值得商榷的问题。
建住保[2010]87号文件规定，公共租赁住房的保障群体“主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。”根据这一规定，城市中公共租赁住房的保障群体原则上界定为中等偏下收入住房困难家庭。但从各地出台的公共租赁住房实施办法来看，出现了部分高收入家庭纳入公共租赁住房的现象。
比如：成都市出台的《成都市人民政府关于发展公共租赁住房的实施意见》(成府发[2010]35号)规定，“2010-2011年度，五城区及成都高新区公共租赁住房家庭年收入标准为7万元以下(含7万元，下同)和7万元至10万元(含10万元，下同)两档……”综合来看，虽然准入收入线划分两档，但其实质的区别仅是租赁公共租赁住房的租金标准不一样。因而，笔者认为，成都市公共租赁住房的保障准入收入线其实就是10万元。对于这一公共租赁住房的准入收入线，对照成都市2010年统计年鉴，可以发现，这一标准明显偏高。根据成都市2010年统计年鉴，按照七分法的家庭基本情况(见表1)，通过区间收入比例法可以计算出10万元以下家庭占全市家庭总量的90.85%，这一比例超过高收入家庭比例5.85个百分点。这必然带来一些问题。
其一，在目前没有社会资本介入公共租赁住房建设的条件下，作为政府公共财政支出而安排建设的公共租赁住房，保障范围按照收入条件扩大到全市人群的90.85%，这是否有过于扩大公共财政资金支出范围，浪费有限的公共财政资源的问题，同时是否是对不能享受公共租赁住房保障的纳税人的不公平。
其二，反过来看，按照收入条件，90.85%的家庭纳入政府保障范围，是否可以认为是成都市的房地产市场出了问题，房价高企，让本地高收入群体也不能通过购买或者租住普通商品住房解决住房问题？为此，笔者分别对购买和租住普通商品住房两种情况，测算出家庭住房消费支出，进而测算出家庭承受通过购买或者租赁普通商品住房方式解决住房问题的最低收入线，并同公共租赁住房准入收入线进行印证，从而对公共租赁住房保障准入收入线是否偏高进行判断。
在测算时，笔者按照住房消费支出占家庭可支配收入的比例分别为30%、35%两种标准以及不同面积家庭，分别计算出对应的可支配收入情况。具体测算主要是根据以下基本资料进行：根据成都市最新的资料，成都市2010年底普通商品住房销售均价为7918元/平方米，租金水平20元/平方米(当年廉租住房租金补贴最高标准为15元/平方米，为了尽可能考察租赁市场普通住房的承受能力，将租金水平做了调整，调整为20元)。表2、表3是购买和租赁不同住房面积情况下，家庭可支配收入情况。通过表2、表3可以看出，不管是按照住房消费支出占家庭可支配收入30%或者35%的比例标准，家庭年收入在10万元的家庭，完全可以通过购买60平方米、70平方米的普通商品住房解决住房问题，或者通过租住住房方式，可以租赁80平方米以上的住房。根据上述结论，可以有这样的判断，成都市的公共租赁住房保障群体的准入收入线标准偏高，使得部分高收入家庭纳入公共租赁住房保障范围。
即便看来，成都市制定的公共租赁住房准入收入线标准偏高，但更有部分地方甚至对公共租赁住房的保障群体没有设定收入限制条件。比如，上海市最近发布的《本市公共租赁住房实施意见》规定：“申请公共租赁住房的对象(包括单身和家庭)，应同时具备的条件为：一是具有本市城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限；二是已与本市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同；三是在本市无自有住房或人均住房建筑面积低于15平方米，因结婚分室居住有困难的，人均面积可适当放宽；四是申请时未享受本市其他住房保障政策。各区(县)政府根据上述基本条件，可结合本区(县)经济社会发展等情况制定具体的准入标准，并可适时调整。准入标准应向社会公布，在公布准入标准前，应当报市住房保障领导小组备案。”根据规定表述，上海市的公共租赁住房取消了收入限制，扩大到全市所有收入阶层，明显使公共租赁住房保障范围过度扩大，而这势必会造成公共财政支出范围的非合理扩张。
在部分城市过度扩大公共租赁住房保障范围的同时，也有部分地方公共租赁住房的保障范围明显偏窄。比如，郑州市出台的《郑州市公共租赁住房管理办法》规定：“政府出资建设或回购的公共租赁住房以及政府在商品房开发项目中配建的公共租赁住房，供应对象主要为本市既不符合廉租住房保障标准，又无力购买经济适用房或普通商品住房的社会人群，并逐步将新近就业人员和来郑务工人员纳入公共租赁住房保障体系，供应对象资格的核定由市住房保障和房地产管理部门具体负责。”根据这样的规定，公共租赁住房的保障范围限制在廉租住房和经济适用住房之间的“夹心层”群体。而根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2010]24号)规定，自2007年起，省会城市应将廉租住房扩大到低收入家庭，实现经济适用住房和廉租住房无缝覆盖。因而，可以有这样的判断，郑州市的公共租赁住房供应对象范围界定存在一定的问题，有悖国家发展公共租赁住房的初衷。
二、公共租赁住房的可持续性发展问题
公共租赁住房政策作为一种公共政策，理所当然地要考虑其可持续性问题。作为住房保障体系的有机组成部分，其可持续性至少应该包含以下两个方面。
其一，公共租赁住房供应的可持续性问题。公共租赁住房作为一种保障性住房，在其发展初期，应该借助于政府管理机制来加以落实与推动。这里所指的政府管理机制主要指的是在公共租赁住房管理中，从公共租赁住房供应到分配，再到消费(使用)和“退出”等环节的管理上，应充分加大政府直接参与和干预的力度，由此而形成公共租赁住房管理的内在作用机理。然而，政府管理机制作用于公共租赁住房管理过程及工作，无论在总体还是在各个管理环节上的效应，是有较大差异的，即有的可能正效应较为显著，而有的却可能呈现一定的负效应。
从“供给”管理的角度看，公共租赁住房完全由政府投资建设，在公共租赁住房起步、住房供应短缺和房价快速上涨等情况下，完全有其必要性。但是，作为政策的持续性，则必然要考虑政府财政的可持续保证能力。例如，从成都市的情况看，按照四川省拟下达的“十二五”保障性住房建设规划，成都市在“十二五”期间将要建设公共租赁住房17.9万套。如果中心城区按照60%的比例承担建设任务，将建设10.74万套。根据目前中心城区“胜天名居”公共租赁住房建设有关情况来看，建设成本为4580元/平方米。如果按照平均每套45平方米计算，总投入将达到221亿元，若按照每套60平方米计算，总投入将达到295亿元。这就要求每年财政资金安排分别达到44.2亿元、59亿元。按照公共租赁住房资金筹集渠道来看，公共租赁住房的资金筹集主要来源于土地出让净收益提取、财政预算安排等。而根据2010年经审计的中心城区土地出让净收益仅为97.89亿元，可提取比例为9.789亿元。这其中还需要优先安排廉租住房建设资金，仅2011年成都市中心城区就安排建设7055套廉租住房，按照建设成本3500元/平方米计算，所需资金为12.35亿元。由此可见，要保证“十二五”规划的公共租赁住房建设顺利进行，财政每年安排的资金至少要达到40多亿元以上，这对目前仍属“吃饭”财政的成都市财政来说，压力极大。这就必然需要考虑引导社会资本进入公共租赁住房建设领域，但是，作为社会资本进入公共租赁住房建设领域，其首先必然要考虑投资建设公共租赁住房并经营在经济上的可行性问题。作为最基本的考核房地产投资的经济指标无疑是财务净值和内部收益率两个指标。笔者利用前述“胜天民居”的基本数据，分别计算其财务净值及内部收益率。其中：
1.财务净现值的计算公式为：
NPV=∑(CI-CO)(1+i)^(-t)
式中：CI为现金流入，CO为现金流出，(CI-CO)为第t年净现金流量，i为基准收益率。
净现值的计算过程：
(1)计算每年的营业净现金流量
(2)计算未来报酬的总现值
①将每年的营业净现金流量折算成现值。先对每年的NCF进行折现，然后加以合计。
②计算未来报酬的总现值。
(3)计算净现值
净现值=未来报酬的总现值-初始投资
净现值法的决策规则是：只有一个备选方案的采纳与否决决策中，净现值为正者则采纳，净现值为负者不采纳。
净现值(NPV)的经济意义：
NPV＞0表示项目实施后，除保证可实现预定的收益率外，尚可获得更高的收益。
NPV＜0表示项目实施后，未能达到预定的收益率水平，而不能确定项目已亏损。
NPV=0表示项目实施后的投资收益率正好达到预期，而不是投资项目盈亏平衡。
2.内部收益率计算：
内部收益率是使财务净现值为零时的资金贴现率，根据定义，以IRR表示内部收益率，则内部收益率的计算公式为：
NPV=∑(CI-CO)(1+IRR)^(-t)=0
由上式求解得出的IRR就是内部收益率。
内部收益率的经济意义：
IRR＞I(指定收益率)时，表示项目实施后，除保证可实现预定的收益率外，尚可获得更高的收益。
IRR＜I表示项目实施后，未能达到预定的收益率水平，而不能确定项目已亏损。
IRR=I表示项目实施后的投资收益率正好达到预期，而不是投资项目盈亏平衡。
3.测算示例
在进行具体测算时，需对有关政策、有关涉及数据的变化趋势作出如下假定：
假定1：根据成府发[2010]35号的规定，公共租赁住房的租赁合同期限一般为3年，3年内不调整租金。根据这一原则，我们假设租金标准原则上每3年调整一次；原则上租金是不断提高，每次调整的幅度为10%
假定2：公共租赁住房项目管理成本占按照市场租金收取的全部租金的20%。
假定3：在全部公共租赁住房入住家庭中，享受7折租金的家庭占50%，享受8折租金的家庭占低收入家庭的50%。
假定4：公共租赁住房的租赁年限按照30年确定。
在这4个假定条件下，笔者分别从财务净现值、内部收益率两个指标公共租赁住房项目的经济效益进行分析。
笔者选取的“胜天民居”公共租赁住房项目的有关数据如下：项目总投资：66000万元；项目总套数：2400套；单套面积：户均60平方米；项目租金标准：享受7折家庭的租金标准为10.5元/平方米，享受8折家庭的租金标准为12元/平方米，当地普通商品房市场租金为15元/平方米。
为了计算的简化，笔者取100套作为计算参照，最后对100套计算数据作出倍乘就得出总体结果。按照这一假设，有关计算数据如下：投资现值：2750万元；总套数：100套；租金为7折、8折的住房各50套。设折现率取现行5年期以上贷款基准利率6.6%，根据现有相关数据，其财务净现值、内部收益率如表4。
通过表4可以看出：在仅考虑公共租赁住房租金收益情况下，100套公共租赁住房30年实际财务净现值1056.95万元，内部收益率为0.18%。这意味着当年投入2750万元后，30年后可回收的资金净现值为1056.95万元，而内部收益率几乎为0。就整个项目来看，相当于投入66000万元，30年后收益为25366.8万元。
在实际管理中，由于管理主体完全拥有所有公共租赁住房的物权，其真实财务净现值、内部收益率，肯定比表1计算出来的更高，但是，现行公共租赁住房政策规定的不得出售作为限制，那么社会资本进入公共租赁住房建设领域并组织经营，经过30年租赁后，其残值依然难以实现，因此，可以暂不考虑残值的问题而直接以30年财务净值作为考核标准，通过表4可以看出，在目前政策体系下，公共租赁住房供应的可持续性存在很大的不确定性。假如完全由政府财政安排建设资金，对各级政府来说，都存在相当的压力；假如寄望社会资本投入建设，作为社会资本最根本的投资利益不能保障，必然不会有进入的意愿。
其二，公共租赁住房使用效能的可持续性。公共租赁住房使用效能的可持续性，简单来说就是公共租赁住房能否实现进出有序，资源可以循环利用。通过前面的论述，笔者得出结论：在目前政策体系下，公共租赁住房的供应主体必然主要集中在政府，换句话说，就是公共租赁住房同廉租住房一样，是政府投资项目，是完全的公益行为，二者不同的仅是保障群体的不同，租金标准的不同。既然作为政府投资，具有公益性质的住房项目，就必然具有租金政府定价机制的特征。通过历史，特别是廉租住房制度历程来看，租金的政府定价机制，不仅让廉租住房投资建设所形成的资产难以得到正常的回报，也很难实现保值及不流失(更不用说增值)，而且更为严重的是，即便是最具公益性质的廉租住房，在很多时候并未让受保者真切地感受到政府及社会所给予的直接关爱。相反，不少人不知恩、反报怨，甚至责难，更有甚者即使是相当低的租金和物管费也拒交。那么，公共租赁住房的将来，是否也会形成政府性“低租金”和“低物管费”而带来“难护养、难退出、缺管理”等一系的负效应？如果公共租赁住房也形成这样的局面，那么公共租赁住房使用的可持续性也就无从谈起。
三、公共租赁住房同其他类型保障性住房之间的可转化性问题
公共租赁住房同前期发展的各类保障性住房之间的可转化性，也是值得考虑的一个重要方面。因为是否可以实现有效转化，是能否构建统一的保障群体申请审核机制、减少保障管理行政成本的根本所在。但是，通过对各类保障性住房的政策体系进行梳理，笔者发现：各类保障性住房政策设计与实施的目的不尽相同，难以实现系统内的有序转化，造成保障性住房整体配置效率不高。
其一，根据目前各类保障性住房政策设计与实施的目的，使得各类保障性住房在投资、建设、分配和经营管理等方面按照不同的渠道和模式组织分类实施。比如，以取得产权为目的的经济适用住房和限价商品住房，其投资主要由开发单位投入前期建设资金，在住房具备预售条件时，由购房对象缴纳购房款而承担全部建设资金，开发单位作为组织者，虽然是微利或者无利经营，但是总体来说，其并不承担出资方的责任，同时其建设、分配和管理，完全按照市场方式进行。作为提供租赁住房房源的廉租住房，其投资主体完全是各地政府，其分配和管理，带有极强的政府行政性职能的管理烙印。
其二，即使是政策设计与实施的目的相同，但由于面向的收入群体不尽相同，使得各类保障性住房虽然在解决住房困难的方式上相同，但是各类保障性住房的建设标准和优惠政策也都存在明显差异。例如，同样以取得产权为目的的经济适用住房和限价商品住房，由于面向群体的收入不同，使得在建设时，存在诸多不同：一是土地使用性质不同，经济适用住房实行行政划拨用地，限价商品住房土地采用协议出让或者限定房价倒拍地价方式。二是建设标准不同，经济适用住房按照国家统一标准(即建筑面积控制在60平方米左右)，限价商品住房各地实施不尽相同，原则上控制在90平方米以下。三是政策优惠不一样，经济适用住房建设时，免交各类行政性收费及有关税费，而限价商品住房则不享受有关优惠政策。诸如此等不同，导致各类房源间不能实现灵活转化，使得住房保障资源配置缺乏效率。作为具有同样政策设计目的的住房之间尚不能实现可转化，更何况具有不同政策设计目的的租赁性住房和产权性住房之间的可转化性问题。
其三，租赁性住房退出管理困难，良性循环机制难以建立。目前，各类保障方式在管理办法中，均在政策层面上规定了退出管理办法，但现实中确实难以实现有序退出。一则，仅观廉租住房，除租金补贴方式由于管理控制权在管理部门，具有强制退出的管理手段，可以实现有序退出，而实物配租却存在诸多问题。比如尽管房租和物管费水平都比较低，但仍存在部分恶意和非恶意欠交或拒交的现象，同时还存在诸如部分改变房屋用途和不按使用要求使用物业、拒绝年度审核、逾期该续签合同而拒签又不退出，以及转租转借等种种问题。同时，在未来公共租赁住房实施后，诸如上述问题，也极有可能出现。由于尚未实现实物配租房源的市场化管理以及租赁和出售方式之间的灵活转换，难以形成退出住房保障的疏导机制，强制退出实际操作相当困难。二则，享受廉租住房租赁补贴的家庭被强制退出后，或者其收入有一定改善，虽具备公共租赁住房资格，但仍然难以承受公共租赁住房的租金压力，或者其不具备购买经济适用住房和限价商品住房的消费能力，将难以通过购买该类保障性住房以取得产权，从而解决住房问题。这样一来，其必将被排斥在保障体系之外，难以享受保障。这就造成各种保障方式之间虽有政策上的无缝覆盖，但实践中确实难以实现保障体系的良性循环，也使保障资源难以形成优化配置。
上述三大问题，是公共住房发展中最为突出和关键的问题。这些问题能否得到科学的处置与有效的解决，将直接影响到公共租赁政策实施的实际效果，并可能间接影响到地方经济尤其是房地产经济的健康稳定发展。