社会性别主流化：香港推动社会性别平等的经验及启示，本文主要内容关键词为：性别论文,社会论文,香港论文,启示论文,平等论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D442文献标识：A文章编号：1004-2563(2007)01-0037-06
基于社会结构的针对女性的歧视及不平等对待，上世纪初和六七十年代发生的两次妇女运动浪潮强调在法律面前男女平等、参政权利平等、就业机会均等、女性在社会中应享有与男性同等的地位、享受同等的教育机会等等。这些妇女运动和许多妇女组织、女性主义者的不懈努力对全球女性权利的提升和两性平等的发展产生了重要影响。1975年在墨西哥城举行的第二次世界妇女大会上，联合国宣布1976-1985年为“联合国妇女十年”(Decade for Women)，其宗旨和目标是平等、发展与和平，并以此目标来开展各项旨在提高妇女地位、维护妇女平等权利的活动，发挥各国妇女在社会政治、经济、文化、教育和家庭等方面的作用。自此，越来越多的国家和地区将实现男女两性平等当作政府的一项发展目标。例如澳洲、新西兰、英国、加拿大等地，在上世纪70至80年代已开始推行男女平等观念和政策。1994年在开罗举行的国际人口与发展大会，通过了未来20年全球人口发展领域国际合作的指导性文件《行动纲领》，其中包括单独的一章“社会性别平等、公平和妇女赋权”，反映了国际社会对社会性别平等重要性的承认以及重视。但是正式提出将社会性别纳入主流，是1995年的第四次世界妇女大会。大会通过了《北京宣言》，“社会性别主流化(gender mainstreaming)”被联合国确定为促进社会性别平等的全球战略，要求各国将社会性别平等作为一项重要的政策指引，将社会性别观点纳入社会发展各领域的主流。2000年联合国第23届特别联大(“北京+5”)再次确认了这一全球性的争取社会性别平等的战略。
一、“社会性别主流化”的概念及发展
(一)社会性别
在中文中，性别往往被理解为男性和女性的差别。而在英文中，相对于生物性别(sex)还有表示性别的社会性别概念(gender)。社会性别表示男性及女性在社会中相互关连的、具有结构与功能的一系列关系的总和。由于社会性别常常在社会制度(如文化、资源分配、经济体制等)中以及个人社会化的过程中得到传递和巩固，因此作为一种社会化的过程，社会性别角色和意识是可以改变的。“社会性别”这个概念表达了对传统社会性别不平等关系的不认可和挑战。它认为造成男性和女性的角色和行为差异的决定性因素是制度、文化等社会因素而不是生物性因素。它提供了一种思维方法，即如何用辩证的、历史的观点来分析社会性别不平等现象。现今，社会性别这一概念已成为国际上分析男女平等的重要概念，为理解、评价和改变社会政策提供了一个富有价值的视角。
(二)社会性别主流化
1997年6月，联合国经济及社会理事会给社会性别主流化下了定义，其内容如下：“所谓社会性别主流化是指在各个领域和各个层面上评估所有有计划的行动(包括立法、政策、方案)对男女双方的不同含义。作为一种策略方法，它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监督和评判政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分，从而使男女双方受益均等，不再有不平等发生。纳入主流的最终目标是实现男女平等”。[1] 从上述定义我们可以看出，“社会性别主流化”实际是一种促进男女平等的策略，一种达到男女平等目的的手段，它本身并不是一个结果。社会性别主流化涉及到如何确保把社会性别观点和注意力集中到使男女平等目标作为一切活动的中心——诸如政策制定、研究、对话、立法、资源分配，以及项目和方案的计划、实施和监控。
联合国妇女发展基金(UNIFEM)指出，“社会性别主流化”包括两个方面：一是“妇女主流化”(mainstreaming women)，就是把妇女归纳入主流的制度，使两性在各政策范畴的参与得以平等，让妇女所关心的议题、需要及意见在主流制度中得到关注。“妇女主流化”着重女性的参与及设立有效的机制以确保妇女有参与的空间和权利。二是“社会性别观点主流化”(mainstreaming gender)，就是去评估所有政策及发展项目对两性不同的影响，来了解男女在决策及社会资源运用方面的差别，把社会性别观点纳入制定(包括设计、发展、推行、监察和评估)政策的过程。社会性别观点主流化着重提升决策者及执行者的社会性别觉醒意识和把社会性别观点带入主流的有关治理技术。“妇女主流化”和“社会性别主流化”二者虽有不同的着眼点，但却相辅相成。如果只提高女性的参与，并不能保证社会性别观点在主流制度内受到重视，因为女性同样会缺乏社会性别意识。就算当两性参与比较平等时，我们也需要不断以社会性别观点来分析政策对两性的影响及如何能实现两性平等。[2]
简而言之，这个行动策略的目标重点在于希望所有政府部门的公共资源重新分配都能够被郑重地被“社会性别化”(engendering)，在决策和施政上将社会性别当成一个重要指标(criteria)，以形成国家与社会发展的主流观念，藉此来达成公共领域中社会性别平等的目标。相对于过去争取权利以法律政策的修改或废除为主要策略，社会性别主流化则将焦点由平等对待(equality of treatment)转移至平等影响(equality of impact)。[3]
既然“社会性别主流化”都是针对现行制度不完善而发展出来的纠正政策偏差的策略手段，那么，“社会性别主流化”本身便有需要溶入制度之内，才可收到预期的效果，使“社会性别主流化”真正成为制定政策过程中不可缺少的元素及采用的观点。frankson将社会性别主流制度化称之为社会性别管理系统(gender management system)。它由四大元素组成，一是建立支持性的政策环境(enabling environment)，二是“执行社会性别主流化”的常设架构(structure)，三是推行“社会性别主流化”的程序(process)，四是认可“社会性别主流化”的机制和方法(mechanism)。这四项元素，可以说是一环扣一环，彼此是互动的关系。自从正式提出社会性别主流化策略之后，不少国家、地区及相关的国际组织，都纷纷响应联合国要求各成员国建构国家机制(national machinery)以提升妇女地位的行动议题，推动成立社会性别专责机构，制定出具体的社会性别观点主流化政策和行动计划，一些国家和地区还规定了时限和具体目标以及后续行动和评估。
二、香港社会性别主流化的实践经验
(一)政府机构：从“平等机会委员会”到“妇女事物委员会”
香港作为由“放任自流”(laissez-faire)原则支配的资本主义经济的经典事例，一直缺少反对性别歧视的法律，这给香港妇女的权益保障和两性平等带来了不利影响，[4] 比如，在就业领域，性别歧视极为严重，报纸定期刊载“男性”或“女性”的招工广告。妇女团体为反歧视法律进行了有力的游说活动，并获得了立法院议员的支持，在1996年和1998年两个年度中，香港政府着重进行了立法审查活动，颁布了一系列消除歧视妇女及不平等待遇的修正案和法案，其中包括保障妇女权利的《反对社会性别歧视条例》(1995)和《家庭地位法令》(1997)等法规。为了执行反歧视条例，使香港成为一个机会平等和没有歧视的社会环境，1996年香港成立了平等机会委员会(简称“平机委”)。作为政府设立的委员会，“平机委”是一个公营的机构，但它独立于政府，拥有充足的资金，它的主要职责是：消除社会性别歧视，促进男女平等，执行一系列的反歧视法规，处理相关申诉。尽管“平机委”作为一个重要的机构为妇女的权益保障和两性平等做了大量工作，但妇女也抱怨说，“平机委”太关注社会性别平等的技术问题，对赋权于妇女或改善她们在社会中的地位做得太少，其职权范围限于以消除各种歧视为主，而并非专为消除两性歧视。人们(包括联合国消除对妇女歧视委员会)希望香港成立一个促进妇女进步，保障和协调社会性别平等政策及长期战略实施的政府机构。这也是对第四次世界妇女大会提出社会性别主流化策略后联合国推动成立社会性别专责机构的响应。
2001年1月香港政府成立第一个促进和保障妇女权益的政府机构——妇女事务委员会(简称“妇委会”)。“妇委会”的使命是促使女性在生活各方面充分获得应有的地位、权利及机会。其职责包括，协助特区政府制定有关妇女事务发展的长远目标和策略，并就有关妇女权益的政策和措施提出建议；定期检讨香港的各类妇女服务，就妇女问题进行调查研究，以及筹办各种关于妇女的教育和宣传活动。从2001年2月起，香港政府每年拨款约2300万元，以支持“妇委会”的工作。
(二)社会性别主流化的实践
香港“妇委会”自成立起就一直致力于向政府倡议关注社会性别观点，且制定了一个综合性策略，协助政府在推行有关政策时，逐步在不同政策的范畴实施社会性别主流化。首届“妇委会”将提供有利的环境、增强妇女能力和公众教育这三大策略设为委员会的目标。而这三大目标的实现，无一不与政府的立法、措施与服务相关，因此最为重要的就是将社会性别观点纳入政府的施政，促进妇女权益。
2002年6月，“妇委会”倡议的社会性别观点主流化策略获政府的最高决策层通过并开始实施。具体内容由下述几个方面构成：
1.设计社会性别分析工具：社会性别主流化检视清单
在参考外国经验和聆听妇女团体的意见后，“妇委会”制定了一套“社会性别主流化检视清单”，以此作为分析工具，帮助政府人员在制定法例、政策和计划时，能充分考虑社会性别及需要。检视清单由一系列选择题组成，通过它可以帮助政府官员推行社会性别主流化，并评估公共政策、措施及法例对两性的影响。这些问题包括对性别数据、咨询妇女意见和妇女独特需要等方面的详细描述。若检视结果显示某些政策范畴并无将社会性别观点纳入考虑或评估，委员会便会向有关政府官员提供建议和协助。此外，委员会同时准备了一份资料库，为政府官员提供相关的参考资料，让他们对社会性别主流化的概念有更深入的认识。
目前，香港已在民政事务局、信息科技署、建筑署等多个政府部门和非政府组织采用该检视清单作为分析工具，在制定公共政策时引进社会性别观点。比如，在“妇委会”的支持下，政府统计处自2001年起出版统计年刊《香港的女性及男性主要统计数字》，收集了按性别分类的数据，帮助分析香港女性和男性的人口特征，为规划工作提供资料；政府新闻处在其标书中规定，投标者必须确保提交给政府的宣传工作并无社会性别偏见或男女不平等的情况；根据女性使用厕所所需的时间通常较男性为长的调查结果，食物环境卫生署由2004年4月起在规划公厕设施时，将女厕和男厕的厕格比例由1.5∶1增加至2∶1。而屋宇署于2005年5月发出实务守则，要求在商场、戏院和公众娱乐场所增加女厕厕格比例。此外，民政事务局将委任25％的咨询及法定组织成员为女性作为一项工作目标，并采取积极措施，联络、物色和栽培有能力并愿意服务社会的妇女，使妇女参与咨询及法定组织的比例由2003年10月的22.4％，增加至2005年10月的24.5％。
2.成立“社会性别课题联络人(gender focal point)”网络
“妇委会”通过成立社会性别课题的跨部门委员会，联络有关部门和专家共同协作，就有关的社会性别平等问题保证政策的连贯性，携手推广社会性别观点主流化措施。具体的做法是，“妇委会”协助决策局和部门成立社会性别课题联络人网络，在各政府部门指定具体人员作为“社会性别课题联络人”，大部分为政府部门的高级公务员。联络人的职责有二，一是收集本部门对各项社会性别主流化措施的意见和关注事项，向“妇委会”反映；二是致力于提高所属部门对社会性别课题的认识和触觉，比如，使决策局各部门的同事更加认识和了解社会性别主流化的重要；向同事介绍渐受关注并与工作有关的社会性别课题或活动(如研讨会、讲座)，并引发同事对社会性别课题的讨论和兴趣等，推动部门用社会性别视角审视本部门政策措施。“妇委会”承担这个网络的“组网者”，担当领导和协调的角色。“妇委会”与这些联络人保持紧密的联系和合作，为联络人在政府内部推行社会性别主流化工作提供所需的意见和协助。为提升联络人的相关能力，“妇委会”曾为社会性别课题联络人举办按他(她)们特定需要而设的工作坊，介绍由“妇委会”设计的社会性别主流化检视清单，以及一些渐受关注的重要社会性别课题，藉以加深他们对社会性别课题的认识。
3.进行与社会性别课题相关的培训
为了提高公务员对社会性别课题和妇女需要的认识和了解，改善他们进行社会性别分析和搜集性别统计数据的技巧，以及协助他们在工作上应用社会性别主流化，“妇委会”与本地大专院校合作，协助政府为超过1000名各级公务员提供培训，增加他(她)们对社会性别课题的认识。培训的课程根据不同部门和职系的需要而设计。培训计划包括课堂讲解、小组讨论、与其他非政府机构人员、妇女团体代表分享交流、进行技巧练习和阅读参考数据，并制作自学教材系列，以供各政府部门员工参考。除了与市民大众有密切接触的基层公务员外，政府和“妇委会”还为主要官员、部门首长以及立法会议员举办了社会性别主流化专题研讨会。
4.收集及分析性别统计数据
作为推行社会性别主流化重要的一环，“妇委会”积极推动香港政府收集及分析性别统计数据，政府统计处为此做出了很多贡献，并自2001年起出版年刊《香港的女性及男性主要统计数字》，收集了很多有用的按性别分类的数据，包括人口特征、婚姻、生育及家庭状况、教育特征、劳动人口特征、就业收入、社会福利、医疗与健康、治安、参与公共事务的情况、运用时间的模式及参与各类活动的情况等项目。
从2001年起，经过发展概念、发展工具、实验及改进、扩大参与到最后的评估，社会性别主流化在香港“妇委会”的推动下得到了循序渐进的发展。香港最高行政长官已公开承诺政府在设计和推行政策时，会考虑两性的观点，而政府也正逐步将不同的政策范畴引入“社会性别主流化检视清单”。行政长官在《二○○五至○六年施政报告》中特别表示会关注推动妇女参与咨询及法定组织的工作。也就是说，社会性别视角已逐渐成为香港政府政策制定、推行、实施的一个常规部分，政府已将社会性别观点纳入其日常工作流程中，香港正趋向为社会性别制度化的社会。
三、香港“社会性别主流化”对中国内地的启示
当“社会性别主流化”成为世界各国政府组织改造的一项重要原则，将所有政策纳入社会性别观点已蔚为一股促进社会性别平等战略的国际潮流时，中国如何应对？身处全球一体化发展环境之中，中国也深切感到社会性别主流化的巨大影响，没有社会性别视角，很难落实男女平等，很难进行国际合作。中国政府把男女平等作为基本国策，也是世妇会后承诺社会性别主流化的49个国家之一。但近年来，在联合国所发布的《人类发展报告》中，中国的社会性别发展指数(GDI)和社会性别赋权指数(GEM)① 一直呈下降趋势，在国际上排位较低。最近一项全国妇联社会性别平等项目组针对中国高层决策者(均为副司局级以上官员)的社会性别平等意识调查指出，有55％的决策者对现行政策中的社会性别不公正或不平等缺乏辨析；有28.1％的决策者不认为“一项政策可能会给男女两性带来不公正的后果”，缺乏应有的社会性别敏感。[5] 这些情况表明加大对中国民众尤其是政府高层决策者社会性别主流化倡导的重要性与紧迫性。就“香港经验”而言，社会性别主流化多半以中产专业女性的参与为主，多着重在主流政治的参与和法律制度的改革，特别是对政策制定、推行、实施的参与和监督，这是其保证实现社会性别主流化的手段。虽然中国内地地区与香港地区经济发展水平不一样，具有不同的城乡二元结构、多民族文化差异、区域发展不平衡等情况，但同样存在由于社会性别分工和父权家庭制度所造成的男女两性社会性别差距，因此我们需要学习和借鉴香港社会性别主流化的经验，在政策设计、决策和执行中纳入社会性别视角，力促社会性别主流化。
1.立足于全国妇联，建设“社会性别课题联络人”网络
应从国际、区域、国家和地方等层面加强代表和维护妇女权益的中华全国妇女联合会的组织制度建设，从多方面开展有社会性别意识的集体活动，为促进两性平等和赋予妇女权力提供资源。由于全国妇联具有较高的政治地位，并和国家提高妇女地位机构具有密切关系(国务院妇女儿童工作委员会的办事机构设在妇联)，拥有广泛的参政议政、影响高层决策的渠道，所以应充分发挥其优势和影响力，由过去的注重福利转变到关注整个社会结构的改变，广泛地参与国家和部门决策，为社会性别平等决策提供建议和咨询，开展长效机制和倡导能力的建设。但是要注意不能把社会性别问题看成妇女问题，仅仅由妇联来做这方面的工作，警惕将社会性别问题边缘化或妇女化。现有的机制似乎正在加强这样的问题，我们可以借鉴香港经验，建立一个新的机制“社会性别课题联络人”网络，在妇联的领导和协调下，让政府各部门都参与到跨部门跨领域的社会性别问题中来。香港经验表明，指派社会性别课题联络人，能确保社会性别主流化的工作在本部门得以顺利推行。这些政府部门包括教育、健康、劳动、法制、文化、传媒、工业、贸易、农业、农村发展、社会福利、财政和规划等各个领域。社会性别主流化的工作要依托妇联，通过“社会性别课题联络人”网络，把社会性别意识的概念引入各领域各部门的决策系统，使整个国家的政府部门把它作为一个战略和政治目标，从而促进它变成一种机制。比如，在预算拨款方面，积极推进财政预算采取对社会性别问题敏感的方针，以确保各级部门的预算进程考虑到社会性别问题，内容包括促使政府部门制定社会性别平等拨款的比例，以及审视预算项目对妇女已经产生或即将产生的影响等。
2.发展建立适合中国内地的社会性别分析工具，并在社会政策范畴内推行
香港的经验表明，各政府决策局和部门对使用社会性别主流化检视清单均给予好评，认为检视清单在提高员工对社会性别问题的意识和触觉、协助各部门获取妇女团体的有用意见和建议以及通过社会性别分类数据确定须注意的重要范畴方面具有很好的作用和效果，并且认为愈早使用检视清单愈好。妇联与相关研究组织合作为政府决策人员发展可操作性的社会性别分析指南和清单，作为社会性别分析工具在社会政策范畴内推行。这些清单作为一种提示，提出了决策人员在酝酿、制定、执行、监督、评估决策项目各个过程中如何考虑和操作社会性别问题，以减少政策对处于边缘的社会性别的负面影响，使男女得到共同的发展。清单内容至少要包括下述几点：
第一，识别和界定与社会性别有关的每个政策环节，一般包括设计、执行、监督、评估和展望五个环节；
第二，政策制定者在制定法律、政策和计划时要整理和分析性别统计资料；让两性表达意见并参与；了解两性的不同需求和感受；考虑对两性的影响等方面；
第三，政策执行的过程中关注公众教育和宣传中的社会性别观点以及政策的实施对妇女造成的影响；
第四，政策执行的监督过程要收集和分析性别统计数据和监督指标，将社会性别观点纳入政策执行的实施成效监督中；
第五，通过社会性别分析角度来评估公共政策对两性的影响；
第六，未来的政策中要持续或加强对社会性别的考察。
总之，社会性别分析工具的目的是力图将社会性别作为政策范畴的一个考察变量，提高政策制定者对社会性别的敏感度。
3.开展社会性别主流化的宣传和教育培训
社会性别主流化的推动如果缺少社会舆论的支持与认同，那么，政策的制定者就不会把社会性别主流化视为自己必须执行和遵守的规则，仍然会沿袭传统的社会性别视角，致使社会性别主流化的工作难以取得广泛的成效。由于传统文化的影响，公众对两性的角色、价值观、形象甚至能力仍然存在偏见和误解。因此，我们要重视社会性别主流化的公众教育及宣传活动，以改变大众根深蒂固的社会性别误解，提高对社会性别问题的触觉，消除社会性别定型的观念和唤起对妇女事务的关注。一方面，通过积极向民众宣传和解释社会性别主流化的内容和重要性，以获得民众和舆论的支持，继而转化为源自整个社会的推动社会性别主流化的强大力量。另一方面，将政策制定者和实施者(特别是男性)纳入社会性别主流化的教育和培训中，加强相关人员的社会性别意识，使其认同社会性别主流化的重要性，发展他(她)们将社会性别意识转换成实践的技巧，掌握社会性别的分析工具，包括收集、分析社会性别数据，洞悉妇女的经验和需要，征询妇女意见，检讨现有的制度和机制实现和促进社会性别平等的能力和作用等。香港的经验表明，社会性别培训在促进社会性别主流化方面发挥了重要作用。虽然在中国内地的一些地方，一些政府官员还没有充分认识到社会性别主流化教育和培训的重要意义，甚至有抵触情绪。香港的经验表明，这些公务员一旦参加了培训，都会在不同程度上改变态度。因为传统的社会性别根深蒂固，沉淀在深层社会文化和意识形态中，只靠一两次短暂的培训并不能一下子澄清认识。因此，社会性别主流化的宣传和教育培训是一个长久的系统工程。
4.建立社会性别数据统计国家机制，使社会性别统计和信息发布制度化
中国目前的社会数据统计中(特别是经济和社会发展方面的数据，这方面的数据收集仍然在很大程度上属于专项工作，未被列入国家统计部门的正常统计工作方案之中)较少社会性别区分和社会性别统计。然而，社会性别数据可以帮助决策者增进对社会性别情况的了解，促进决策者社会性别意识的强化，为法规、政策的制定提供社会性别分析的依据。同时，监测妇女地位发展状况和变化趋势，监测政策的执行和影响，能够作为政策评估指标的依据，为公共政策的修改提供真实可靠的统计数据和评估资料。因此，我们要建立健全社会性别统计常规机制，使分性别数据的收集和公布制度化，以利于社会性别主流化策略在政策范畴的推进和发展。目前在中国的有关统计数据中，不少来自基层的基础数据是分性别统计的，因此，建立国家和地方两级性别统计数据库具有可行性基础。
此外，为了扩大可以用于社会性别分析的信息范围，不仅需要对国家统计局正式收集的统计资料规定这些要求，对其他数据来源也需要提出这些要求，特别是对其他政府机构及公共和私营部门组织正在收集和发布的行政数据。我们可以借鉴香港的经验，作为实现社会性别观点主流化的途径之一，为统计人员提供有关社会性别统计方面的培训课程，并逐渐将培训扩大到其他的统计工作人员。
注释：
①这两个指数是衡量一个国家或地区社会性别平等状况最基本的数据标准。根据这两个指数，可以显示在某一国家或地区男女两性处于怎样不同(或同等)的社会等级地位及具有怎样的生存质量。