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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》和“十五”计划纲要都明确提出，要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。这是当前和今后一个时期深化我国财政体制和财政运行机制改革的一项基本任务。
一、什么是公共财政
所谓公共财政，就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。所谓社会公共需要，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需要，因其具有非排他性和非竞争性的性质，而与一般的个人（消费）需要，或某些局部的社会群体（消费）需要相区别。这种公共财政运行机制模式或财政类型，主要具有以下三个典型特征。
一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。因为市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会，政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区、多种经济成分、多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序，从而推动国民经济持续稳定协调发展。国家还应通过对收入分配的调节或再分配，通过社会福利和社会保障制度的建立与健全，为促进全社会的公平分配，为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。总之，在多元化、竞争性的现代市场经济条件下，国家财政运行不应把满足某些市场主体或社会群体的个别或局部性需要作为目标，而应把满足全社会的公共需要，为全社会创造公平竞争、协调有序的经济发展环境，以及稳定、有序、公平、公正的社会环境，作为基本的出发点。
在社会主义市场经济条件下，国家财政更应以“三个代表”的思想为指导，在努力促进生产力发展和增加财政收入的前提下，始终把充分满足我国最广大人民群众的社会公共需要，包括政治、经济和文化等各方面的公共需要，不断提高国家的综合实力和人民群众的生活水平，作为履行国家职能和财政运行的重要目标。
二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面有限，广大的城乡居民几乎与国家财政收入特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，具有更大的广泛性和公共性。既然广大的公民是新时期国家财政收入的提供者，因此，国家坚持“取之于民，用之于民”的原则，就是理所当然的了。与此相关联，国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的经济发展阶段或发展时期，还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平，作为组织国家财政收支活动的重要边界，以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。
三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家职能的重要体现，是国家政权活动的物质或财力基础。从本质上说，财政职能是由国家职能、政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下，政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具有法制性、规范性和公开性的特点。财政法规的制定不仅要通过一定的民意机构来确认，而且财政法规的实施也要接受相关机构和社会公众的监督与制约。
我们知道，在当今世界的绝大多数国家中，财政收入的主要来源是各类税收，同时辅之以少量必要的规费与罚没收入，此外还有为偿还债务本金、利息和弥补财政赤字而发行的国债。然而，无论是开征税收和设立有关的规费项目与标准，还是发行国债，各国均需按照一定的立法程序行事并纳入预算；而财政支出的编制、审议和确定，也同样要履行相关的法律程序。在一些经济发达国家，公共财政预算支出编制和通过的主要程序是，现有政府各部门制定各自的概算，经财政主管部门汇总、平衡后提出预算编制方案，再经总统或首相主持的内阁会议讨论通过后形成预算草案并交国会批准。在一般情况下，预算草案的编制非常细致，每项支出都有详细的说明与论证，国会的审批程序十分严格，审批过程也极具公开性和透明性，报纸、广播、电视等新闻媒体公开报道，社会公众可参与讨论及发表修改意见。国会批准的预算即形成法律，政府必须照此确定的财政支出项目提供公共产品和公共服务。市场经济就是法制经济，上述财政收支活动的法制性和规范性，公开性和透明性，也从另一个方面反映了市场经济条件下国家财政的公共性，或者说，这也是公共财政在法制方面的一个明显表征。
二、为什么提出和强调公共财政问题
在我国深化财政体制和财政运行机制改革的过程中，提出和强调公共财政问题，主要是为了适应建立健全社会主义市场经济体制的客观需要，为了适应当前和今后改革与发展的新形势、新要求和新变化。
一是为了与资源配置方式的转变相适应。资源配置方式或稀缺资源的配置问题，历来是现代经济中具有决定性意义的重要问题。因为有限资源如何在不同地区、不同部门和不同经济单位之间进行配置，使之得到最为充分和有效的运用，直接关系到一个国家的经济效率和生产力的后续发展。在社会化生产中，有两种基本的资源配置方式：一种是以行政手段为基础的行政配置方式，又称计划经济或命令经济配置方式；另一种是以市场机制为基础的市场配置方式，又称市场经济配置方式。长期的实践证明，社会主义计划经济体制的根本缺陷在于，以行政手段为基础的资源配置方式，经常造成资源的误配置和生产的低效率，因此必须充分发挥市场的基础性作用，实现资源配置方式的根本转变。与此相适应，国家的财政资源配置，也要由过去主要为计划配置、政府配置服务，转变到主要为全社会提供必要的公共产品和公共服务，为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用创造必要条件的轨道上来。就是说国家财政主要是重在解决那些不能由市场去解决，或市场解决成本过高，没有比较优势的方面和问题，改变过去那种排斥市场、替代市场、政府配置包打天下的财政管理与财政运行模式。
二是为了与政府职能的转变相适应。在计划经济条件下，政府的经济角色和政治角色在很大程度上是合二而一的。其经济角色的显著特征，就是以单一的公有制特别是国有制为基础，以行政命令、计划指令为手段，对国民经济实行全面统制。其结果，就是政经不分、政企不分，国家既是最高行政当局，又是所有者和经营者，整个社会是一个无所不包、无所不为、无所不管的大工厂。显然，这与市场经济的特点和发展要求相悖。因此，随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经（职能）分离、政企分开的方向转变。政府要按照市场经济的要求彻底转变职能，把企业的生产经营权切实地交给企业，实行政企分开；建立适应市场经济的行政管理体系，减少对经济活动的行政干预，培育和发展市场体系和社会与市场的中介组织。与政府职能的这种转变相适应，国家财政也必须从旧体制下那种政企不分、以干预微观经济活动为己任的状态中彻底摆脱出来，转到以宏观调控为重点的轨道上来，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种经济成分、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务，以充分体现政府的“社会性”和财政的“公共性”。
三是为了与宏观经济调控模式的转变相适应。计划经济时期的宏观经济调控，就是计划调控、行政调控，财政、税收、金融等政策手段的运用，也是以计划为轴心的，这是一种只强调计划和行政刚性的“控”，而忽视市场和其他经济参数的“调”的经济运行方式。改革开放以来，随着中国经济市场化进程的推进，市场机制作用的不断增强，要求转换宏观经济调控模式，即从以计划为基础到以市场为基础的转变；从以行政手段为主，到以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅的转变；从直接控制为主，到间接调控为主的转变。与此相适应，国家财政作为社会主义市场经济条件下进行宏观经济管理的重要手段，作为对经济和社会发展进行间接调控的重要政策工具，其地位和作用也比过去任何时候都显得重要而突出。江泽民同志在去年年初举办的省部级主要领导干部财政专题研讨班上的重要讲话中指出，雄厚的财政实力和正确的财政政策，对一个国家的发展繁荣和长治久安具有十分重大的意义。财政不仅维持着国家机器的正常运转，财政政策也是实现国家宏观调控目标的一个基本手段。特别是在新经济和经济全球化的背景下，财政宏观调控的这种地位与作用就显得更为突出。1998年以来，我国在极其困难的情况下，依靠以实施积极财政政策和稳健货币政策为基本内容的宏观调控应变举措，取得了令世界瞩目的经济社会快速发展的事实，就是有力的例证。四是为了与财政运行模式转变相适应。长期以来的计划经济体制，形成了以“统”和“包”为核心的财政管理和国家财力分配格局，其重要特征就是财政资金上的统收统支，生产建设上的大包大揽，还不适当地承担了企业或微观经济的经营管理职能，形成了所谓“生产建设经营型财政”的运行模式。随着资源配置方式、政府职能和宏观经济调控方式的渐进转换，以及国有企业地位及其经营机制所发生的根本性变化，生产经营财政不仅与已经变化了的宏观、微观经济环境不相适应，弊端明显，而且其运行也因国家财政既有的“统”“包”格局的变化而难以为继。因此，适应社会主义市场经济要求的公共财政运行模式，就呼之欲出、势所必至了。
三、如何构建公共财政基本框架
公共财政的指导思想，应贯穿于新时期国家财政的各个方面、各个环节以及财政工作的全过程。具体地说，具有中国特色的公共财政基本框架大致应主要包括以下四个方面的内容和要求。
1.公共财政职能框架。要根据社会主义市场经济条件下公共财政的基本特点和内在要求，逐步建立起新体制、新机制下的国家财政职能框架。重点是根据社会主义市场经济体制下的资源配置原则（以市场作为资源配置的基础）、市场主体原则（企业是自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展的市场主体和法人实体），国家财政将其主要职能集中到为全社会提供必要的公共产品和公共服务，正确进行宏观经济调控，为所有市场主体创造公平竞争的市场环境，根据经济发展和财政收入状况不断提高人民群众生活福利与社会保障水平等方面。也就是说，在社会主义市场经济条件下，财政要退出微观经济的经营管理领域，弱化其市场性的生产建设和经营职能，而强化其在社会资源配置、收入分配调节和宏观经济调控等方面的应有职能作用，以充分体现国家财政的社会性、公共性。
2.公共财政管理框架。主要是根据社会主义市场经济条件下财政职能转变的基本要求，积极建立和健全以各项税收收入为主，以必要的政府规费收入为辅，并相机灵活运用政府融资手段，规范透明的国家财政收入体系框架；在“一要吃饭、二要建设”的原则指导下，积极建立和健全以优先保证国家政权机器正常运转、社会基础设施建设、科教文卫事业发展、生态环境保护，以及必要的社会福利及社会保障等方面的公共支出需要为重点，并以规范化的政府部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度等的建立健全为主要形式的公共财政支出管理框架；在合理聚财、有效用财、依法理财的原则下，力求做到国家财政取之有据、用之有道、合理合法，逐步建立健全财政资金申请、审核、拨付、执行、绩效评估相结合的财政预算立法程序管理及审计监督框架。
3.公共财政体制框架。要根据社会主义市场经济条件下各级政府履行职能的客观需要，对其应有的财权加以明确界定；再根据各级政府的财权，对其与之相称或与之相对应的税权作出界定。这就是当今世界上绝大多数国家所采用的、与市场经济条件下各级政府的事权范围、与公共财政运行机制模式相适应的分税制财政体制。
4.公共财政政策框架。在现代市场经济运行中，财政政策与货币政策是国家宏观经济调控的两大政策支柱。财政政策对保持国民经济和社会的持续稳定发展，熨平经济周期波动，调节社会收入分配关系，建立有效的利益激励与预算约束机制，不断提高城乡居民的社会福利和社会保障水平等等，发挥着举足轻重的作用。因此，在我国当前和今后的一个长时期内，在国际国内错综复杂的情势变换中，我们要以政府职能转换为契机，以充分发挥公共财政的功能作用为出发点，综合运用预算、税收、国债、财政补贴、转移支付等多种政策工具，适时适度地对经济和社会运行进行有效的宏观调控，充分发挥财政政策见效快、导向作用大、资源配置功能强的特点，逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求的公共财政体制框架，从而有效地推动社会经济健康、快速发展。
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