纵向与横向财政失衡理论述评，本文主要内容关键词为：述评论文,纵向论文,横向论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在相当长的一段时期里，有关财政失衡、赤字的一整套理论和有关财政平衡的政策，基本上都是针对一级政府本身的收支状况进行分析和研究的，但却较少涉及各级政府之间财政收支状况上的相互联系。进入80年代以来，许多国家上下级政府之间及同级政府之间财政收支状况的差异程度呈现出日益扩大的趋势，如何从更高的角度来认识并弥补这种差异，便开始逐步引起人们的重视。约翰·亨特（John Hunter）、 安瓦尔·沙赫（Anwar Shah）和罗伊·巴尔（Roy Bahl）等学者在分别论及政府间转移支付制度问题时，均把纵向失衡（vertical imbalance）与横向失衡（horizontal imbalance）理论作为合理调剂财政资金、协调区域间经济社会发展的重要依据加以阐释。本文拟从三个方面进行介绍和分析。
一、纵向与横向失衡及其经济影响
按照西方财政联邦制学说的观点，在提供受益范围各异的公共产品和服务的过程中，中央和各级地方政府的职责是各不相同的。为了满足各级政府行使职责的需要，就应该依照一定的原则，在各级政府之间确定支出范围，划分税收的权限，确定税收归属。当然，还应该存在着政府间密切的、深层次的收支往来关系——转移支付制度，从而进一步强化财政体制的功能，协调并理顺财政分配关系。在这样的背景下，纵向财政失衡理论认为，就各个不同地方的居民来说，他们之间对一定地方性公共产品和服务的偏好程度通常具有明显差异，由此决定着不同地方的居民对这种公共产品和服务的需求量也各不相同。与提供全国性公共产品的中央政府相比较，各级地方政府（其中主要是城、镇政府）更能够清楚地了解当地居民的消费偏好，也更能够较为有效地调动人力、财力、物力，从而最大限度地满足居民对地方公共产品和服务的需求。因此，地方政府往往比上级政府承担了更多、更具体的提供公共产品和服务的责任，由此便产生了较高的财政支出需求。但另一方面，在许多国家的政府财力分配格局中，出于收入再分配、经济稳定和资源配置等因素的考虑，上级政府（尤其是中央政府）往往集中了大部分的财权和相应的财力。在这种情况下，各级地方政府就会面临着相对较高的支出需求和相对较少的自有财力并存的格局。与此相反，中央政府则会拥有相对较低的支出需求和相对较多的自有财力。于是，便产生了所谓纵向失衡，从而也就在客观上要求中央政府采取相应的措施进行纵向调节。
与纵向失衡的观点相对应，横向财政失衡理论认为，就一个国家内部同一级别的各地方政府所辖区域而言，自然资源禀赋和经济发展程度上的差异是绝对的，在国土广袤、疆域辽阔的情况下尤其如此。这种差异在财政上的体现，便是富裕地区财政收入充足，相对贫困的地区则税源狭小、财政状况拮据。而与此同时，还存在着一个突出的矛盾，即贫困地区却比富裕地区更需要大量的基础设施等方面的投资。在经济落后和税源有限的条件下，增税和发行公债等加重企业及居民负担的方式，显然不能成为地方政府筹资的理想渠道。从中央政府的角度来看，出于国内横向公平的考虑，它往往希望（乃至要求）各地方政府提供大致均等的基本的公共产品和服务，为此，就需要制定标准的财政支出。对于富裕地区来说，其自有财力通常完全可以满足标准的支出需求，而从经济学的意义上讲，超出这一标准之外的财政资金的边际效用却是递减的。相对于富裕地区来说，贫困地区的情况是，即使付出相同乃至更大的努力，也难以达到标准的财政支出水平。自有财力与标准支出之间的差额在各地区之间分布的平衡性，是很难通过地区间自发的财力转移来进行调节的。这是因为各地方财政的收支活动均会以本地利益为出发点和归宿点。这样，便在客观上要求上级政府从更高的层次予以调节。调节之后一方面可以促使贫困地区也拥有较过去充裕的财力，完成其所承担的提供地方公共产品的职责；另一方面，也有助于以财力转移为契机，促进富裕地区财政资金边际效用的提高。
应该指出，上述“失衡”问题，实际上是相对于平衡或均衡状态而言的。显然，平衡或均衡是相对的，而失衡则是绝对的、经常性的。纵向和横向财政失衡理论所言指的，主要是过度的、严重的失衡状态的存在及其产生的一系列经济影响。
二、纵向和横向失衡与转移支付制度
一般认为，财政体制中的转移支付制度，是作为各级政府间责权关系和利益关系的一种协调机制而存在的。这种观点，从一定程度上反映了转移支付制度本身质的规定性，它对于强化各级政府财政之间的相互联系具有积极的作用。然而，这种观点却难以全面地体现转移支付制度的具体目标，也未能为确定转移支付的数量界限提供切实可靠的依据。相比较之下，纵向和横向财政失衡理论与平衡政策的运用，则可以在一定程度上有助于这些问题的解决。具体地说，纵向和横向财政失衡及治理对策理论的意义，并不仅仅在于进一步论证了转移支付制度的功能和意义，而更重要的是在于引申出了因素分析方法（factor analysis m-ethod）， 并以此作为选择转移支付方式和计算转移支付数额的理论与现实基础。
完整意义上的因素分析法，是对影响某一方财政收入能力和财政支出需求的各种变量结合地加以测算和分析，并以此为依据，确定对该地区转移支付政策的一种较为有效的方法。从定性分析的角度看，因素法的核心是以实现纵向和横向均衡为目标，科学地确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求方面所处的地位；从定量分析的视角来看，因素分析法的关键在于求出各种因素在决定收入能力和支出需求过程中所占据的权数。对地方政府财政收入能力的分析，在原理上，主要是通过衡量若干经济指标（包括人口数、CDP 以及人均收入水平等）和税制因素（包括税基、税率等），并且将地区人均税收收入水平与全国同类指标进行比较而得以实现的。对地方政府财政支出需求的分析，从理论上讲，主要是通过衡量各种参数对政府提供公共产品行为的影响程度而产生作用的。即使在各个地方财政收入能力相当的情况下，由于各地方对公共产品的需求程度以及提供公共产品所耗费的成本各不相同，因而财政支出需求也就各不相同。在计算和衡量的过程当中，通常是选取人口密度、人口的年龄结构和城市化程度等因素进行分析。其中，人口密度直接关系到居民对基础设施和公共服务的需求水平；人口的年龄结构，关系到居民对学校教育、医疗以及社会保障开支的需求程度；城市化程度这一要素，则影响着工资及土地价格的水平，并且也关系到对公共安全、消防、污染控制和交通等公共产品的需求。
按照纵向与横向财政失衡理论的观点，将地方财政收入能力与财政支出需求相比较之后所得出的结果，便是该地区的财政自给率。在规范化的政府间财政关系中，这一结果构成了各级政府间转移支付的基础，或者说，它是估算转移支付资金数量的重要依据。当然，在力求实现纵向与横向财政平衡和确定转移支付规模及方式的过程中，同时也需要考虑到公共产品的外部性、宏观调控政策等许多方面的因素，从某种意义讲，求得支出需求的难度要大于计算财政收入的能力。这在很大程度上是由于，在分析支出需求时，需要面对并解决一系列纷繁复杂的问题，如合理界定政府事权范围、精确计算公共产品的供给成本和严格核定开支标准等。这从一个侧面表明，支出需求的计算既是因素分析法中的重点，同时也是一个难点问题。
三、简要评论
纵向与横向财政失衡理论，以财政联邦制的学说为依据，考虑到经济社会发展程度、自然资源禀赋等条件，立体地展示了上下级政府之间以及各同级政府之间的财政收支差异状况，部分正确地描述了形成这种差异的一般原因，其中也隐含着认识和结论上的倾向——运用因素分析的方法，建立以财政均等化为目标的政府间转移支付制度。应该说，这方面的理论研究和政策主张，既丰富了经济学分析的工具箱，也进一步充实了财政体制所涵盖的内容，同时也为建立更为完整、有效的各级政府间转移支付制度提供了理论依据和一定的技术条件。因而，其有益影响是显而易见的。
当然，纵向与横向财政失衡理论的注意力似乎主要集中在描述收支差异现象方面，并以此为依托提出了相关的对策措施，而并没有把更多的精力放在揭示导致这种差异的深层次原因这一问题上。这样一来，就难以为实施有效的财政均等化政策提供较为完整的制度框架和事实依据。另外，一个需要明确的问题是，通过财政均等化来追求纵向和横向均衡目标，并不意味着会消除纵向失衡问题，也不意味着达到各地人均财政收入水平的完全均等，更不表明要实现各地区经济发展水平的完全均等，而是在考虑各地的支出需求与收入能力之间差异的基础上，使各地提供公共产品和服务（如教育、医疗保健、道路维修等）的功力达到均等。在这些领域进行补助和转移支付，其目的在于使不同地区的居民均能够享受到水平相近的就业、就学、就医、公共交通、基础设施诸方面的服务。
就现象而言，我国中央财政收入占国家财政收入比重过低，一些地区的县级财政较为困难，各地区之间财政收入和支出水平差异较大等等，均代表着纵向与横向失衡问题的不同程度的存在。但按照西方的纵向财政失衡理论，失衡的原因主要在于上下级政府间事权范围存在着差异进而导致支出需求的不同。然而从我国具体情况来看，除了该原因之外，财政体制和政策上对地方的倾斜，也是近年来纵向财政失衡问题产生的一个重要因素。就各个地方之间来说，财政充裕和财政拮据现象并存，除有经济发展程度差异的原因之外，还与财政资金供给范围大小、人口稠密程度、财政支出需求量差异等较为特殊的因素有着密切的关系。然而，尽管如此，纵向与横向财政失衡理论对我国的转移支付制度建设仍不失有其一定的借鉴作用。立足于我国的具体国情，吸收纵向与横向失衡理论的有益成份，笔者以为，在财政体制改革的过程中，应该既注意中央对地方转移支付体系的建设，也应该重视建立和完善省级以下地方政府间的转移支付制度；即要强调通过转移支付制度来缓解各个地区之间财政能力的差异，也要保证中央财政收入绝对和相对规模的足额与稳定；在方法手段上，应该选取行之有效的因素分析法，代替较为落后的基数法，综合运用一般性补助和专项补助工具，为逐步向规范化的转移支付制度靠拢创造条件。
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