我国社区就业发展状况调查，本文主要内容关键词为：发展状况论文,我国论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国劳动和社会保障部(MOLSS)与联合国开发计划署(UNDP)2000年在沈阳、青岛、长沙、成都四城市对下岗职工再就业状况进行了抽样调查，样本总量为6245份。笔者参与了该项目的全过程。本文结合这次抽样调查和一些典型调查，谈谈大力促进社区就业发展的问题。
一、社区就业及其前景
（一）社区的含义
社区(Community)是社会学中运用的概念，其基本含义是指：一定区域内有特定生活方式并且具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。从宽泛的意义讲，社区由5个要素构成：地域、人口、区位、结构和社会心理。在我国，城市社区大体相当于街道的地理辖区范围。
（二）社区就业的定位
根据社区的含义，社区就业就是把扩大就业与社区服务结合起来，依托社区阵地，发动和组织社会力量开展社会化服务，向社区要岗位，为社区居民提供服务和方便的活动。概而言之，社区就业具有如下几个特点：
1.综合性。首先从服务对象上看，涉及社区内的个人、家庭和用工单位；其次从服务内容上看，涉及与人生存和发展的方方面面，如衣、食、住、行、娱乐等；第三从接受管理的角度上看，涉及规划、城建、卫生、公安、工商、税务、民政、劳动和社会保障等多个机构，需要多方面的配合和支持。社区就业看似简单，其实关系错综复杂。
2.辅助性。与目前大中型企业和机关、事业单位的就业岗位相比，社区服务的不少就业岗位具有辅助生产、生活和管理的特点。对城镇居民来讲，没有社区提供的便民和利民服务，居民也可以自己做，虽然影响生活质量，但这些工作却不是必需的；对企业来讲，原有的后勤服务就是辅助性的，非主业。正是这种辅助性决定部分社区服务随意性大、居民需求欠缺稳定，使得部分工作带有一定的临时性，难以建立稳定的劳动关系，这也在一定程度上增加了开发社区就业的难度。
3.福利性与盈利性并存。社区服务既含政府导向的民政优抚、社会福利、社会救助和社会保障部门的延伸服务，如老有所养、幼有所托、残有所助、盆有所济、困有所帮等活动，这些享受水平不高，但是具有一定的福利性；又包括大多数市场导向的便民、利民、乐民服务活动，以及针对社区内用工单位的后勤保障服务活动，这些活动属于商业运作，在专业化、规范化的前提下，具有一定的盈利性，但是利润较薄，且不稳定，因此需要一定的扶持政策，这些政策不仅仅是针对下岗职工和失业人员特殊群体的，而且是应该针对社区就业发展本身的。
（三）对社区就业容量的估计
一国社区就业容量的大小与本国经济发展水平有着密切的关系。发达国家的历史经验表明：社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。然而，作为发展中国家，我国的社区服务业和社区就业发展却是相对落后的。据统计资料显示，1999年我国第三产业的就业比重只有27%左右，而一般发展中国家第三产业的就业比重为35～45%，发达国家的就业比重高达60～80%。由于第三产业落后，我国社区就业岗位开发也存在不足。发达国家的社区就业份额为20-30%，发展中国家的社区就业份额为12-18%，而我国只有3.9%。
此外，社区服务业的发展程度还与居民收入水平的高低和生活方式的取向有很大关系。首先，从便民利民类服务来讲，居民家庭收入中能够或愿意用于这类服务的支出，是决定社区就业量大小的关键指标。对居民家庭而言，只有有较多的收入，才能使便民利民服务惠及家家户户，促进家务劳动社会化。否则，居民收入捉襟见肘，只能是自己动手丰衣足食了。当然，便民利民服务的价格水平，对于社区服务业的需求也有一定的影响；其次，居民生活方式取向对家庭服务业发展影响较大，在一些较富裕的家庭中，由于长期受“自己动手、丰衣足食”思想的影响，仍然保留着自身操持家务的习惯，这也在一定程度上减少了社区服务业的某些需求。
据抽样调查（样本总量1624份），目前需要社区服务的家庭总计为34.1%，其中只有16.7%的家庭已经得到了社区服务，还有17.4%的家庭处于等待状态。对于社区服务从业者的来源要求以本市为主，希望来源于本市的比例为53%；希望来源于外地的比例只有4%。由此可见，不仅近期发展社区服务的需求潜力是巨大的，而且对社区服务发展进而对城镇下岗职工的需求也是巨大的。调查还发现目前对社区服务项目的需求比例大致如下：社区清洁为27%，家电维修为24%，上门送报为24%，社区保安为19%，房屋维修为18%，家庭教师为14%，家务小时工为14%，看护小孩为8%，陪伴老人为6%，看护病老为4%，学生送饭为4%，接送小孩为3%，净菜服务为2%，洗衣上门为2%，代人购物为2%，送早餐为2%，送午餐为1%，其他为3%。其中，对于社区服务人员的性别选择，总体上是女性多于男性，这也与下岗职工中女性多于男性的结构相耦合。
综上所述，这次调查显示四城市中各项服务累计可以提供大约200万个临时就业机会，而目前尚空缺100万个。以此推算，全国32个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50-100万的大城市的需求，可提供的就业机会至少应在1500万个以上。再加上192个中等城市和400多个小城市，社区就业需求潜力就更为巨大。
来自国家统计局的资料也显示，我国大中城市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中，有70%以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的服务，127万户居民得不到房屋维修的服务……累计可为社会提供2000万个就业机会，而目前空缺的就业机会超过了1100万个。
二、当前社区就业发展面临的困难
（一）下岗职工心理预期偏高
1.岗位选择性强
调查显示，下岗职工最希望的再就业工作单位是政府部门和国有企业。其中，希望是政府部门、事业单位和社会团体的占21%；希望是国有企业的占19%；希望是个体、私营企业和自由职业者占15%；占34.5%的持无所谓态度。根据中国文化和中国人表达方式的习惯，持无所谓态度的人大多有所谓，只是不便说出口，因此他们的倾向大多是非个体、私营企业和自由职业者。希望在这些单位工作的原因主要是有较高收入(48%)和工作稳定(31%)。
2000年6月对北京市宣武区社区就业进行的调查表明，下岗职工中68.8%的人原来在国有企业工作，97%的人有就业愿望，但首选仍然是国有企业。由于一些下岗职工长期受传统计划经济体制的影响，在择业心理上重国营、轻集体，对个体不屑一顾。再加上我国自古对服务行业就有鄙视倾向，认为那是低贱的工作，这些陈旧观念造成社区就业的心理障碍。在沈阳、青岛、长沙、成都四城市对下岗职工再就业状况进行的调查表明，26.7%的下岗职工不愿意从事社区服务的原因是主观方面：个人没有兴趣的占37%；认为职业声望不高的占9%；埋怨收入不高的占19%；强调专业不对口的占10%。
目前一些社区服务业由于具有不固定、不稳定、阶段性等特点，很难形成稳定的劳动关系，需要灵活的就业方式，如临时工、弹性就业等多种方式满足社区服务的需要。调查发现，只有少部分人员如从事公益性社区服务人员，才享受到签定合同、参加社会保险的待遇。社区服务行业这种特点决定的非正规用工形式与人们正规、固定的就业意愿相对立，成为当前社区服务发展的一大矛盾。
2.收入要求较高
对北京市宣武区社区就业进行的调查显示，收入、保障是非从业人员再就业的前二位因素，愿意从事社区服务工作的一般要求月最低报酬在500元－800元之间，尽管这一收入水平相对北京市职工平均工资收入水平而言并不算高，但与能接收下岗、失业人员的单位愿意支付的水平每月400元－500元之间相比还是较高的。
其次，本地人的自我保护意识较强。按照正规就业的要求，北京市人员就业应该签定劳动合同，还应该给用工人员参加社会保险，这样也无形中提高了北京市劳动力的价格。作为外来人员，大多来自于农村，原本就没有什么保险，所以不上保险、不签合同，对外来人员来说也可以接受。据初步估算，参加社会保险的费用大约为200元／月左右，全年约在2400元左右，这无疑会加大本地人员的务工成本。同时，本地人相对外来人员而言，见多识广，对劳动法和国家政策的理解较外来人员要深刻，除要求参加保险外，对劳动时间、劳动条件、劳动强度等方面也有一定的要求，这也在一定程度上影响着他们的再就业率。
在沈阳、青岛、长沙、成都四城市对下岗职工再就业状况进行的调查也显示，下岗职工对小时工报酬的期望较高。36%的下岗职工选择了10元；其次是8元(13%)、5元(11%)、6元(10%)；选择4元至6元小时工的共计30%。而从居民需求来看，选择5元左右的占70%。下岗职工从事社区服务的收入预期超出了居民的支付预期。
此外，由于大部分社区服务实体规模小、投资少、微利运营，客观上需要大量低成本的劳动力，否则实体无法生存和发展。加之，社区服务大多数岗位的技术含量比较小，需要劳动力素质较低，这也在一定程度上决定了低成本。总之，必须有低成本的劳动力大军作后盾，这也是社区服务业发展初期的一个重要条件。显然，社区服务需求方的微利、低成本运营与供给方较高的收入要求形成了一对矛盾。
（二）创业资金短缺
社区就业生存、发展面临的另一大难题就是资金问题。调查显示，从事社区服务业的最大困难是资金不足。认为资金不足的占20%；收入低很难挣到钱的占12.6%；竞争激烈的占10.6%；摊派收费过高占8.3%；场地限制占8.1%。
另据对北京市宣武区广外、陶然亭两个街道调查，小社区概念的就业资金主要来源于个人，资金规模非常有限。一方面由于社区服务业大多是微利运营或或者是亏损运营，追求利润最大化的社会商业投资资本不愿涉足这个领域，发展后劲明显不足。另一方面，社区服务业启动资金少，尽管政府各职能部门对社区就业实体给予一定的资金支持，但均是后期拨款，而且资金到位周期过长，企业前期运作困难没有得到解决。总之，在市场经济下，缺少资本投入的社区就业市场步履维艰，所以，必须依靠国家良好的资金扶持政策激活社区创业和就业。
（三）下岗职工自身素质偏低
调查显示，沈阳、青岛、长沙、成都四城市，下岗职工中初中占52.2%；高中占28.9%；中专占6.8%；小学及以下的占5.2%；大专水平的占5.7%；大本以上的占1.1%。下岗职工中无职业技术职称的达51.7%；有初级或中级专业资格的各占17%；高级专业资格的只占1.9%。他们由于缺乏一定的竞争能力，在市场导向就业机制中处于劣势。在再就业过程中的主要障碍是年龄限制与学历不够；其中认为受年龄限制的占57.1%；学历不够的占40.5%；技能不适应的占21.1%。虽然社区服务业对专业技术能力的要求较现代企业低一些，但随着人民物质和文化生活水平的提高，社区服务也需要一定素质的专业人员，特别是企业转制后的后勤社会化服务，更需要专业化、规范化。
更加令人担忧的是，职工下岗以后接受过培训的只占两成，接受过某种形式培训的仅占18.2%。多数下岗职工表示愿意接受短期的专业性和操作性强的培训。对下岗职工再就业培训的实用性、针对性有待进一步提高。
（四）优惠政策难落实
这些年来，政府为促进社区就业已经制定了一些优惠政策，对于推动社区服务顺利发展起到了一定的作用，但是在实践中有些出台的政策不具有实际效用，只是停留于文件和会议，给基层工作人员造成工作中的许多无奈。如政策规定，安置下岗职工达到60%的企业才能免征营业税，从目前北京市宣武区情况看没有一家能够享受这个优惠待遇，使得这些条款形同虚设。在沈阳、青岛、长沙、成都四城市对下岗职工再就业状况进行的调查显示，优惠政策执行中的主要问题是覆盖面有限：没有享受到优惠政策的占27%；政策执行不完善的占18%；不知道有该政策的占11%。
（五）部门之间难协调
社区服务活动是一项牵涉很广的社会活动。最初由民政部门牵头，最近劳动部门开始介入社区就业，但是力量远远不够，还涉及到工商、市政、卫生、城管、税务等各部门的介入。由于这些部门之间缺乏协调和配合，经常发生矛盾，十分不利于再就业的实施，给社区服务工作的推进带来了很大困难。比如说，一些特大城市的“退路进厅”本是件好事，但有的时候是退了路，却无新的合法场地，给居民生活和社区服务造成困难。
另外，由于部门之间难协调，使有关优惠政策大打折扣。调查显示：享受减免卫生费的只占1.5%；享受减免营业税的只占1.7%；享受减免所得税的只占1.3%；享受减免工商登记费的只占0.9%；享受减免城建费的只占0.6%；享受减免行政收费的只占0.4%；享受减免其他税的只占1.3%。
据调查，营业税和行政性收费减免最难落实。对于营业税来说，属于地方税种，要入地方财政，也要列入基层税务部门考核目标，一些财政困难的地方不减免。对于行政性收费来说，属于预算外收入，直接影响到部门利益和奖金收入，所以一些单位不愿意开政策口子，有政策规定的也顶着不办。
（六）场地不足
场地不足已成为制约社区服务就业发展的又一大难题。原有的社区服务网点，大部分是在现有建筑上拆墙、打洞，或是在简易房里，属于私搭乱建性质的建筑比较多，随着城市规划建设和综合整治力度的加大，许多被强行拆除。新开发社区便民服务网点也需要场地支持，没有合法场地，必然会给实体经营和安置就业带来一定的难度。
（七）创业意识差。
创业意识差，对于劳动者个人来说是传统教育内容和教育方式造成的。21世纪是创业的世纪，而创业就必定要从个体工商户和小企业开始。大力提高劳动者的创业意识，不仅是中国未来经济持续发展的一个重要前提条件。而且是发展社区就业的一个重要前提条件，因为一切外因，都要通过内因才能起作用。没有足够的内因，一切扶持政策都是蹩脚的。
三、促进社区就业发展的政策建议
（一）正确认识我国目前的社区服务活动所处的发展阶段
我国的社区服务业受传统计划经济体制以及人们观念意识的制约，现在尚处于起步阶段。为了促进社区就业的发展，尽管政府的组织推动工作不可缺少，然而也决不可以大包大揽，角色错位。非福利性社区服务业的发展从总体来说，应该坚持以民办为主，走产业化、有偿服务的道路。当然，在合理区分社区服务的福利性和经营行为基础上，政府可以采取举办、扶办或鼓励措施，以推动社区就业的发展。
（二）高度重视发展社区就业的战略意义
“十五”期间及2010年，各级政府应把发展社区服务业纳入本地区经济与发展总体规划，列入重要议事日程和工作目标管理体系，积极推进区就业的全面发展。建议把再就业工程领导小组转变为社区就业促进领导小组，组织各有关部门和单位根据工作需要密切协调配合，采取有力措施切实加强对社区服务工作的领导。通过加大各项优惠政策的透明度，接受媒体、社会和群众的监督，保证优惠政策的贯彻和落实。
（三）充分肯定非正规就业这种形式
非正规就业相对正规就业而言，是指未签定劳动合同，无法建立或暂无条件建立稳定劳动关系的一种就业形式。我国自1980年以来，一直存在非正规就业人员，只是我们一直采取不置可否的态度。随着市场导向就业机制的建立，我们必须重新审视这一客观存在的事物。由于正规就业条条框框太严，在一定程度上增加了城镇再就业的难度。而随着家庭小型化、住房单元化、人口老龄化和生活现代化的一系列变化，社区服务中的临时性和非固定性的工作岗位将会日益增多，承认非正规劳动就业将有助于再就业问题的解决。值得注意的是，这种就业形式由于劳动合同和保险问题存在特殊性，必须给予必要的关注。在承认非正规就业的同时，要设计与该种就业形式相适应的安全保障方式，以减少劳动者的后顾之忧，保障劳动者合法权利的实现。只有这样做才能真正促进社区就业的发展。
（四）认真落实优惠政策，加大资金支持力度
对于发展初期的社区服务，政府的职责之一就是提供优惠和扶持，其中由劳动保障部门为社区建设和服务注入资金，对下岗职工和失业人员再就业提供帮助，是有效的方法。
1.认真落实各项优惠政策。通过发展社区服务扩大就业，政府一定要放宽对从事社区服务领域的经营政策，鼓励人们根据市场需求进行创业。特别是对微利服务项目应落实各种税收和减免行业性收费等优惠政策。如上海市对经过认定的劳动组织，在三年内可以免交营业税、所得税等地方税，并免缴除法定的养老、医疗和失业保险费以外的其他各类社会性缴费。从全局来看，目前最关键的不是保险费以外的其他各类社会性缴费。从全局来看，目前最关键的不是再出台多少新的优惠政策，而要把现有各项优惠政策落到实处。
2.努力提供灵活的社会保险入口。从事社区服务工作的人员，在经过认定的情况下，何以以较低的费率参加各项社会保险。我们在上海市调研时发现，进入社区组织的就业人员，可以以上年职工平均工资标准为基数，养老保险为16%，医疗保险为5%，失业保险为1%，总计22%。这样做可以解除下岗职工和失业人员在社区服务业中实现再就业的后顾之忧。
3.切实加大资金扶持力度。对于下岗职工和失业人员参与社区就业的，可以携带一定的扶持资金进入，享受一次性开办补助费的支持。对于从事社区服务业收入达不到一定标准的，可以从相关基金中出资补助到规定的水平。总而言之，在不降低国家原有对下岗职工和失业人员资金支持的前提下，将被动领取救济金转变为对社区就业人员的扶持，用活这笔资金；并且提高资金到位的速度，加快资金的运营周期。除此之外，社区就业促进领导小组应该筹集经费对一般劳动者从事社区服务业提供贴息贷款或者银行贷款担保，切实解决资金困难。
（五）完善社区就业管理
1.实施分层管理。在端正认识的基础上，逐步建立起政府统一领导、部门各负其责、社会广泛参与的社区就业管理体制。结合对劳动服务企业的改造，在市、区两级政府成立专门社区就业管理机构，通过制定政策、组织培训、完善信息网络等综合服务发挥指导和扶持作用，创造适合社区就业的良好外部环境。在街道、居委会层次成立社区服务中心，负责社区服务事业的规划、组织、协调与监督，承担为非正规劳动组织及从业人员提供服务、指导、管理等职能，并进行具体实际工作的运作。通过分层管理，各负其责，使社区就业逐步走上正规，步入良性运营。
2.建立公益性载体。在各层次建立的社区服务机构，属于公益性的组织，不以盈利为目的，所有管理和服务均应当免费。至于这类机构的经费来源应当由政府按照一定标准拨付，解决日常开支问题。如上海，由市再就业办公室和劳动保障部门每年根据各区上报的非正规就业劳动组织的实际人数，按照每人100元的标准，向各区拨付经费。这类公益性载体的主要任务：一是对有意创办实体的人员提供创业咨询、帮助办理申请认定手续等服务；二是对各种非正规就业组织提供经营指导服务；三是直接组织一些服务项目，如组织下岗职工和失业人员从事社区公益性劳动，整合松散的家政服务等。
3.协调合作，简化手续。再就业工作是一件关系到社会稳定的大事。社区就业涉及工商、税务、计划、劳动保障、城管、卫生等方方面面，各管理机构均有自己的管理权限，应在合理分工的基础上，协调配合，简化手续，为符合要求的经济实体提供方便。如对有意创办经济实体或非正规就业劳动组织的下岗职工和失业人员，经过认定符合开办条件者，可以削减繁冗长的各种申请手续，由劳动保障部门或专门机构确认，其他各站则畅通无阻。
4.适当下放就业监督管理权限。由于劳动监察部门人员和力量有限，只能关注一些大案、重案，对于社区便民服务网点中的随意雇佣行为，对于违反《劳动法》及其有关规定问题根本无力监督监察。而这些事情，在街道和居委会层次相对较清楚，因此可考虑适当下放监督管理权限，将其下放到街道层次，组织专门人员在本街道范围内专门查处社区就业中违规使用人员情况，从而进一步把规范用工制度落到实处。
（六）解决社区就业的场地问题
建议采取行政与市场经济相结合的方式，解决社区就业个人和机构的场地问题。一方面，按照优势互补、互惠互利、资源共享的原则，积极引导社区驻地的企业向社区开放，对企业闲置的场地在不改变产权以及使用权的前提下，由使用单位调整转变其功能，开发社区服务，为社区居民服务；另一方面，城市规划部门在新建和改造旧城时，应预留出为居民提供服务的场地。
（七）培养高素质的社区服务创业主体
一是加强对现有社区服务个体工商户和小企业主的培训工作，提升社区服务业的发展能力。以前国家只注重对已经失业和下岗的职工进行免费培训，现在必须未雨绸缪，在经济结构调整时期，国家应该加强对现有社区服务个体工商户和小企业主进行免费的转业培训，这样不仅可以提升社区服务小企业的档次，而且有利于增加社区就业的机会。
二是鼓励大学毕业生创办各类社区服务业，激励他们的创业意识。考虑到独生子女家庭的心理状况及中等和大专毕业生寻找工作的困难情况，在大学教育中，要有意识地开设社区服务业创业课程，培养大学生的创业意识。鉴于以后社区服务业发展对人员素质的需求，专业技术和技能人员要多于普通高等教育毕业生，国家应该不断扩大职业高等教育的比例，并为大学毕业生创办社区服务业提供实际经验。
三是引导城市下岗职工和失业人员创办社区服务业，或者去社区服务机构就业。国家可以出资，由政府各级劳动管理部门，在对下岗职工和失业人员进行专业技术培训的同时，也可以举办怎样开办和管理一个社区服务个体工商户和小企业的培训；并且通过培训使以前在工厂中就业的下岗者获得一门技能，并了解自己开办社区服务个体工商户和小企业的程序与管理知识，促使更多的下岗者自己创业、自己就业。