政治发展的社会新动力：试论中国民间组织兴起的政治发展意义，本文主要内容关键词为：政治论文,中国论文,试论论文,民间组织论文,新动力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民间组织的兴起是以市场经济为主要推动力的当代中国社会转型中发生的重要现象。 所谓民间组织，在中国主要由社会团体和民办非企业单位两类组织构成，一般是指公民 为了追求一定的宗旨和目标，依据有关的法律、法规，志愿组成的不以营利为目的的社 会组织，通常具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特征。[1] 据此也有人将其称为非政府组织或“第三部门”。随着中国民间组织数量的增多及其活 动范围与影响力的扩大，民间组织的有关研究也日渐兴盛起来，并从社会科学的多个学 科方向展开。本文则旨在以政治学的视角，探讨民间组织兴起对中国政治发展所具有的 意义。
一、国家与社会关系视角下民间组织的兴起概述
从一定意义上讲，民间组织的兴起和改革开放的进程具有同步性，这是因为由公民自 愿组成的民间组织属于社会的自主领域，而中国社会的自主领域的生成与拓展又与改革 前后国家与社会关系的变迁紧密相关。建国以后直至改革前，为适应以政府指令性调控 为基础的计划经济运行的需要，国家通过严密的公共权力网络和政治动员手段实现向社 会生活所有方面的渗透与组织，对经济和各种社会资源实行全面控制。国家与社会之间 随之形成高度合一的关系状态，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠。[2]在这种 国家与社会的关系形态下，中国社会的成员与资源从整体上被以单位或准单位(人民公 社)的形式组织起来。这些单位组织分布于社会生活的不同领域与层级，但都具有特定 的行政隶属关系和行政级别，服从于国家对其发出的行政指令并籍此获取资源。而从社 会个体成员来说，则又分别依属于不同的单位，从单位得到生活资源与福利并通过单位 有限地向上表达利益。由此可知，改革前的中国社会并不存在任何显见的自主运行空间 、自主资源，社会成员的利益实现也完全依赖于单位，这就决定了民间组织在改革前的 中国根本缺乏赖以生长的制度基础和利益动因。因此，尽管国务院在建国之初很早便制 定了社团规章，但此时的社团通常特指同样亦已单位化了的工会、妇联等人民团体，而 由公民自愿组成的民间组织则几乎没有。[3]
改革前这种不利于民间组织发展的国家与社会高度合一的关系状态在改革后发生了显 著变化。改革后，伴随市场经济改革的进行和社会主义市场经济的高速发展，国家对经 济社会生活的控制与改革前相比，无论是从干预范围还是从干预力度上来讲都有相当程 度的缩减，且为不断完备的法制所规范。与此相应，社会也从过去对国家的纯粹依赖关 系的束缚中解脱出来，借助市场经济之力，逐步获得了可观的且受到法律保障的自主空 间、自主资源，这样就为民间组织的出现创造了有利的制度前提和资源基础。另一方面 ，在国家与社会关系发生重大变迁的背景下，单位组织的数量虽则依然庞大，但地位和 功能已受到大幅度的削弱，其行政化的福利供给方式也再难满足人们由市场经济催生的 多元利益需要。而在人们新产生的利益需求中，又有一部分涉及到既非能由政府有效供 给也非能由市场有效供给的准公共物品或称“俱乐部”式公共物品，由利益相关的公民 联合起来自主供给这种公共物品却可以达到需求满足的最优效果。[4]在此情况下，一 些在市场经济中获得了主体观念、参与意识与自主行动能力的公民便通过自愿协作的方 式建立民间组织以应对此类需求。当然，当代中国民间组织的另一类重要形成方式是政 府将原先某些行政单位或准行政单位民间组织化，并向其移交部分市场经济条件下不再 适合政府处置的社会治理职能。此类民间组织现仍带有明显的行政化色彩，但已与其单 位制前身在组织性质上有根本的不同，而同那些公民自发建立的民间组织一样都是改革 后国家与社会适度分离的产物。进一步说，也正是因为国家与社会适度分离，社会自主 领域逐渐扩展这一国家与社会关系的变动趋势在改革后一直持续，中国民间组织的发展 虽经历过波折和低谷，但其兴盛和繁荣的总体走向却清晰可辨：从数量上看，截至2001 年，民政部共登记正规民间组织20万余家，其中有全国性和地方性社团共128856家；民 办非企业单位82134家，其总量在二十余年中增长了十数倍；[5]从组织类型上看，民间 组织现已涉足教育、医疗、科技、环保等多项公益领域，并日渐显示出在这些领域的重 要性和功能性，成为对增进社会公共服务水平不可或缺的社会自组织力量。
二、民间组织兴起的政治发展意义
近年来，以下论点已成为很多学者的共识：改革开放以来，公民社会在中国已初现雏 形，而一个拥有法治保障的相对自主权，且与国家保持良性互动关系的公民社会将对中 国的政治发展起到至关重要的促进作用。[6]本文同意这一见解，进而认为，如果我们 根据英国学者怀特的定义，将公民社会视为“一个中介性的社团领域，这一领域由同国 家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员志愿地结 合而成以保护或增进他们的利益或价值”，那么从公民社会的微观基础即民间组织出发 ，可能会更好地对上述论点加以诠释。[7]就此而言，正在兴起中的民间组织对于中国 政治发展所具有的积极意义如次：第一，协助政府职能转变，提升政府治理能力。
当代中国政治发展处于由计划经济向市场经济转型的宏观经济背景下，因此其重要内 容之一是政府职能的转变，即政府应由包揽一切经济、社会事务的“全能政府”，转变 为扮演经济事务的宏观调控者与公共物品、公共安全、公共福利的有效供给者角色的“ 有限政府”。政府的行为方式也要从直接干预、行政性干预走向间接干预、法治化干预 。政府职能的这一转变，实际是将部分在市场经济下无需保留的职权让渡于社会，这在 经济领域已使各种企业和经济组织成为独立的面向市场、自主经营的实体。而民间组织 的优势则体现在利用其志愿性、非营利性、公益性等特点，在社会公共领域独立承担或 与政府合作承担了相当一部分社会服务功能。例如，在政府和各种经济主体之间有着大 量的社会中介组织；在社会福利领域，有各种社会力量办的福利院、慈善会、基金会等 民间公益组织；在环保领域，有地球村、自然之友、绿色家园等志愿者组织。这些民间 组织在参与公共事务治理，提高公共产品的供给效率，完善社会保障机制，满足社会多 元化需求等方面发挥了重要功能，从而为政府职能的顺利转变创造了有利的社会条件， 同时也有效地缓解了政府的巨大财政压力，弥补了政府作为单一公共产品提供者的不足 ，对改善政府运行机制，提高政府治理绩效起到显著作用。
第二，促进公民政治参与，推动政府决策高效化。
政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的行为。政治 参与水平直接反映了一个政治体系的民主化程度，是衡量政治发展阶段的重要指标。随 着我国社会利益多元化趋势的出现和公民权利意识的提高，扩大公民的有序政治参与已 成当下政治发展进程中的当务之急。然而，为实现这一目标需要解决许多方面的问题， 其中之一便是公民个体的利益取向通常呈分散化态势，而公民政治参与的个体成本又往 往过高，很容易导致公民个体参与的低效性。就此而言，民间组织的发展为公民政治参 与的有序化拓展提供了一条更便捷的通道。较之于个体公民，民间组织能够将分散的利 益要求加以进一步的综合与精致化，并借助更大的组织力量参与政治过程，以弥补公民 个体参与的不足。目前，我国民间组织的制度化参与方式既包括大型群众团体如妇联、 工商联等组织通过参与各级人民代表大会和政协会议及出席政府有关部门的重大会议以 表达各自所联系社会群体的利益，也包括如天则经济研究所这样的民间非企业单位借助 专业优势，通过研究报告和政策倡议等形式影响政府决策，且都收到了较好的参与效果 。民间组织支持的政治参与的有序化扩展在促进公民利益表达的同时也意味着政府决策 更加注重体现民意，反映民情，其决策民主化程度必然得到提高。不仅如此，民间组织 在政治参与还可以向决策机关提供或反馈与政策相关的有用信息，并充当政府向各社会 群体解释、宣示公共政策的沟通媒介，这也有利于政府决策的科学化和公共政策的顺利 执行。
第三，培育公民文化，型塑社会资本。
民主政治的发展，不仅需要正式体制上的改革和建构，而且需要在社会中形成与之相 适应的政治文化。这种政治文化就是公民文化也称民主文化，即与民主制度相耦合的公 民的政治态度、情感、信仰和价值取向，属于支撑民主正常运转的深层社会心理结构。 对于有着长期“权威主义”政治文化传统的中国社会来说，积极培育社会主义公民文化 对加快我国的政治发展进程尤为重要。而在此方面，民间组织可以做出特殊贡献：公民 参与民间组织的自主治理活动，有助于激发其对公共事务的兴趣和对促进公共利益的责 任感，而且也能从中学到“联合的艺术”(托克维尔语)，增强政治参与能力。经验证明 ，在民间组织的发展状况和公民文化的发展水平之间存在显著的正相关性。“与非组织 成员比较，组织成员作为一名公民，可能把自己看作更有潜力，在政治上更能动的参与 者，也可能更了解政治和更关心政治。因此他更可能接近成为民主制公民的典范”。[8 ]此外，民间组织对民主政治的社会心理基础的建构作用还可以从社会资本型塑的角度 加以解说。所谓社会资本，是指社会成员之间的信任、互惠规范和公民横向参与网络， 这些规范和网络能够将社会成员联结为互惠合作的“公民共同体”，克服民主政治生活 中公民“集体行动的困境”，从而增进民主政治的制度绩效。而社会资本的源泉，根据 帕特南的实证分析，主要即来自于由公民自愿组成的各种类型的民间组织的活动与互动 ，并随民间组织的发展不断累积、深化。[9]
第四，强化对公共权力的社会监督。
我国在计划经济基础上形成的权力运作模式中，没有形成对权力运作进行有效制约和 监督的机制。[10]改革后的体制转型中出现的大量腐败现象使人们认识到，不受制约的 权力极其容易遭到过度使用和滥用，偏离甚至损害公共利益。因此，建立完善的权力制 约和监督机制理应成为当代中国政治发展的重点方向。而从权力制约与监督机制的建构 上看，又可分为公共权力体系的内部监督和社会监督两种基本途径。民间组织在后一种 监督机制的形成和完善中能够扮演重要角色。一方面，民间组织的发展增强了社会的自 主性，降低了社会对国家的过度依赖，有利于公共权力的有限化进程；另一方面，民间 组织还可以利用其身为正式团体的优势和影响力，通过人大、政协、新闻媒体或法律途 径对可能存在的权力腐败或滥用现象给予主动监督，维护公民的合法权益。对此，一个 显著的例证是在乡村民间组织有较快发展的地区，乡镇干部违法乱纪的行为就比其他地 方的农村大为减少。[11]
当然，我们在强调民间组织对当代中国政治发展所具有的积极意义的同时，也应注意 到其所固有的功能限度问题。例如，在现代社会中可能仍然存留着以亲缘、地缘关系等 传统纽带组成的民间组织或准民间组织，此类组织往往有着很强的封闭性和等级性特征 ，对于公民文化的培育和社会资本的型塑贡献甚微，甚至造成相反的影响。再如，少数 民间组织的无序化或“分利化”政治参与不仅起不到合理表达群体利益的作用，还可能 降低政府的政策绩效，妨碍社会公共利益的实现。最后，尽管民间组织可以担负起相当 一部分公共服务职责，但其志愿性特征和组织规模的限度决定了民间组织的资源动员和 自主治理能力的有限性。政府职能转变中将部分社会治理职能移交给民间组织的需要不 能取代从制度方面建设高效服务型政府的努力。不过，即使将以上局限考虑在内，以总 体效果论，仍可以将民间组织的兴起视为促进中国政治发展的一项重要的新兴社会动力 机制。
三、发挥民间组织政治发展功能的政策建议。
根据以上分析，民间组织是中国政治发展进程中不可忽视的建设性主体因素，但必需 承认的是，民间组织对中国政治发展的助动潜力目前尚未能完全发挥出来。其中的原因 一方面在于中国民间组织的发展历史短暂，大多数基本上处于初创阶段，组织和行动能 力都十分有限；另一方面，从国家与社会互动关系的视角上看，在民间组织对国家政治 发展施加影响的同时，国家的相关政策和体制安排也制约着民间组织的功能实现。基于 此，本文认为，为更好地发挥民间组织对政治发展的积极意义，我国应当做出以下政策 和体制革新：
首先，继续推进社会主义市场经济改革，加快政府职能转变，从而为民间组织的成长 提供更为优越的发展空间和资源条件。在此基础上，国家应当根据促进民间组织发展的 需要合理调整针对民间组织的双重管理体制，在坚持对民间组织的法治监督、行政监督 和社会监督的前提下，帮助民间组织建立健全自律机制，逐渐实现民间组织的自我约束 、自我发展、自我服务。[12]此外，鉴于我国民间组织发展的总体不成熟性，国家还应 在财税方面给予民间组织适当的优惠或补助，并对民间组织的运作给予适当的技术支持 。当然，民间组织的发展应当是一个渐进而稳妥的过程，其目标是建立一个能够成为民 主政治的坚实基础，理性、合作、成熟的社会公共领域，而不是导向民间组织各自为政 的“原子化”状态。
其次，加强支持公民有序化政治参与的制度建设，积极引导公益型民间组织参与政府 决策过程。在此方面，北欧国家奉行的“新合作主义”模式值得我国借鉴。这种模式强 调在国家主导下将具有广泛代表性的民间组织纳入国家决策结构。国家承认这些民间组 织的合法性和代表地位，后者则在承担公共责任、选举、组织方面给予国家以配合，并 在一定程度上接受国家对其活动的指导。以此观照我国，各级人大与政协都可以成为借 鉴这一模式的十分合适的制度安排，而工会、妇联、工商联等大型公益社团也有在政府 指导下参政、议政的长期传统。现在的问题是要进一步从制度上强化公益型民间组织的 利益表达、利益综合与决策咨询等对政府决策的实际影响力。而且，根据治理理论的观 点，民间组织还可以在更广泛的公共事务治理的实施与操作层面与政府展开合作，其具 体形式则有待进一步在实践中加以探索。
最后，健全民间组织立法，提升民间组织管理的法治化。法治化管理既是规范民间组 织活动的有效途径，也是促进民间组织发展及有序参与政治生活的重要手段。国家依法 对民间组织实施管理保证了民间组织在正常的法治秩序中活动，维持了社会的基本团结 与稳定，而民间也可以根据法律保护自身权益，协调其与政府相关部门及其他社会团体 的关系。为提升民间组织管理的法治化水平，有必要在现有法规的基础上，进一步总结 经验，对民间组织成立的资格认证、注册方式和管理、监督措施做出更为细致、合理的 法律规定，从而为民间组织的发展与参政搭建一个完善化的法治规范平台。
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