西北民族地区城市社区建设中的各族居民参与研究，本文主要内容关键词为：民族地区论文,居民论文,城市论文,建设中论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1001—5558(2006)01—0086—11
近年来，西北民族地区城市社区建设日新月异，令人目不暇接，我们调查所到之处——西宁、格尔木、喀什、和田、伊宁、临夏、合作、固原等各城市社区都呈现出生动活泼的景象，让人感到民族地区的社区建设名不虚传。城市社区建设实质是对因传统单位制解体而引起的基层社会破碎化和无序化进行整合，重新构建一个以社区为主体的基层社会主导机制。这个过程是将一部分政府治理的权力转让给基层组织，让基层组织运用自身的力量来组织社会、协调社会，目的是使城市社区逐渐具备自我管理、自我教育和自我服务等多方面的功能，实质上就是通过多渠道的途径吸引社区居民参与到社区建设中来。
一、各族居民参与在西北民族地区城市社区建设中的地位
各族居民参与是指各民族居民参与社区公共事务决策与管理的行为和过程。改革开放以后，所有制多元化发展，社会保障、医疗体制、住房制度等都发生了较大的变迁，使传统的单位复合功能逐步弱化，单位人员的各种福利和服务逐渐由社会专业部门承担，社区在人们生活中的作用凸现出来，人们开始关注社区建设，一部分居民希望能够在关系自身利益的社区建设中有一定的参与或介入。近年来，西部大开发的推进，极大地促进了西北民族地区的经济社会发展，西北民族地区城市社区建设进入了一个新的发展时期。进行民族社区建设就是要使社区资源合理配置，大力发展社区各项服务事业，努力建设运行有序、功能健全、服务完善、生活便利、环境优美、氛围健康、人际关系和谐的新型现代化社区。而所有这些都离不开社区内各族居民的积极支持和热情参与。因此，各族居民的参与在社区建设中具有非常重要的意义。
1.各族居民参与是社区建设的内在要求
改革开放以前，组织和整合西北民族地区城市基层社会的主导力量是“单位”。在当时的社会环境下，单位具有许多社会功能，如服务功能、整合功能等。近年来随着改革的深入和城市化进程的加速，“单位”原有的一些功能逐步弱化了，“单位人”在工作之外更多的是一个完整的“社会人”，某些社区居民与单位的关系仅仅是工作关系了，其他方面(如养老、住房、乘车、抚养子女等)已经和单位没有太紧密的关系；同时，各族居民与社区之间的关系却日益紧密起来，居民生活的很多方面，如救济、治安、就业、教育、卫生等都由社区管理或服务。然而，社区管理主体的实际能力和权力却是相对有限的，社区建设的重任不是仅靠社区居委会就可以承担的，因为社区的建设和发展不仅需要广大社区各族居民的配合和支持，也需要他们积极参与其中。只有广大的各族居民参与到其中，才能使社区建设真正符合居民的要求；只有各族居民对社区公共事务的热情支持和关心，也才能使社区建设得更好、发展得更快。在新疆和田调查时，中共和田市肖尔巴格乡党委书记李志强就告诉我们，既然群众需要，我们就应该把社区建设落到实处，让各民族居民更加贴近我们。
其实，民族社区① 建设是一项具有社会性、群众性的工作，它面向整个社区，面向整个社区中的全体居民，目的在于向社区组织和成员提供全方位、多样化的服务。当然，民族社区建设应该根据各族居民的需求和愿望，从社区各族居民的根本利益和实际需要出发解决社区中存在的各种具体问题。可见，社区建设是关系到社区中每个居民切身利益的事情，只有吸引更多的各族居民参与其中，才能更好地对社区进行建设。因此，社区居民共同参与是推进社区发展的内在要求。
2.各族居民参与程度是衡量社区建设成败的标尺
社区建设有很多内容，如基础设施建设、环境建设、营造良好的人际氛围等，其中一个非常重要的内容就是要提高社区中各种组织为各族居民服务的质量、宽度和水平。社区建设应该满足各族居民的不同需求，给他们提供优质高效的、多方位的服务，而这必然需要各族居民的广泛参与，因为只有各族居民参与到社区建设的各个方面，社区建设的设计者和操作者才能全方位地了解到各族居民多层次、多方面的需求，才可以实施具有较强针对性的社区建设项目，才能够产生较好的社会效益。各族居民在社区建设中参与的越多，社区建设就越可以更好的反应他们的实际要求，社区建设也就越让各族居民满意。在伊犁哈萨克自治州察布查尔锡伯自治县调查时，我们了解到该县社区建设进展迅速，特别是该县提出了“完善小区服务功能，提高物业管理水平，改善人居环境”的思路，扎库齐乡、纳达齐乡、孙扎齐乡、堆依齐乡、爱新舍里镇共拆迁农房1万平方米，新修沥青混凝土路面12公里，安装路灯130盏，这就极大地调动了广大农牧民参与社区建设的积极性。实际上，社区建设的成功也就是社区居民的满意和居民生活的便利等，而这些都需要社区各族居民的广泛参与。因此，他们参与的程度可以作为衡量社区建设得失成败的标准之一。
3.各族居民参与是社区建设的动力之源
社区建设是一项涉及方方面面的系统工程，它不是任何一方面的力量单独能够完成的，它需要各方面力量的共同参与、互相配合，如政府、城市规划、环境卫生、社会保障等都应该参与其中，但只有居住在社区里的各族居民才是社区建设的真正主体，是社区建设的动力源泉。因为：(1)各族居民最希望把自己朝夕相处、在其中生活的社区环境建设好。我们在新疆和田市调查时了解到，他们近期所做的《城市社区居民思想状况调查问卷》反映了维吾尔族、汉族等各族居民对社区建设的想法，比如该问卷第21题是“如果社区交给你一项没有报酬的工作任务，你的态度是①愉快的接受②虽不太愿意，但能服从③找各种理由推辞④拒绝承担”，我们离开和田市时，问卷工作还在进行当中，结果还未统计出来，但是通过我们看到的几份问卷答案结果是选择①②项的占多数，从中我们可以了解到，社区建设关系到各族居民生活的方方面面，他们是社区环境的直接受益者或受损者，他们需要社区建设得更好，以便给他们的生活带来便利。(2)居民最清楚社区应该怎样建设才能符合他们的要求，他们对社区如何建设最具有发言权。(3)居民是社区建设最忠实的支持者，社区建设的成功与否关系到他们的切身利益，他们对社区建设最愿意付出。其实也只有居民广泛的、积极的参与，才能使社区自身的各类资源得到最有效的整合和最充分的利用，从而推动社区建设健康、有序的发展。
4.各族居民参与是发展社区民主的有效路径
在西北民族地区乃至全国，时至今日行政权力仍然对人们的日常生活产生着巨大的影响力，市民社会虽然没有完全处在“哑言”的状态，却也存在着许多不足之处，这不符合民主社会发展的方向和要求。在全球化迅速推进的今天，国家行政权力不再是社会惟一的支配力量，市民社会开始成为与政治国家相对应的民间领域，对政治力量的滥用有着较明显的制衡作用。在一定意义上讲，社区是市民社会构成的基本单位，社区作为人们生活的共同体，具有市民社会的基本特征②。多数研究者都认为，通过社区建设中的居民参与，使各族居民在社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践中培育公共意识、参与意识、合作精神和契约观念，培养各族居民参政议政的技术和方法，可以为社区民主乃至整个社会的民主发展提供坚实的主体基础。比如喀什市在社区建设中就明确规定，居民(代表)会议应当有全体18周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表的过半数出席，才能举行。因此，在民族地区发展基层民主，需要让社区各族居民参与进来，这是实现社区居民自治的较好路径之一。
总之，各族居民参与是社区建设的根本要求，可以作为社区建设成功与否的衡量标准，它能够不断地给社区建设提供动力支持，还是进行社区居民自治的有效路径。西北民族地区现在已十分重视社区建设，让社区各族居民参与到其中，以保证社区快速、健康的发展进步。
二、西北民族地区城市各族居民对社区建设参与的现状
1999年中央政府在部分地区进行社区建设实验，以此为起点，各地普遍开始有意识地进行社区建设。然而西北民族地区由于社会发育程度比较低，经济基础较薄弱，社区建设的前提条件不是很好，所以，从总体上看，西北民族地区社区建设的现状不是十分理想。当然城市社区的情况稍好一些，但和我国其他地区的城市社区发展程度相比仍然较为落后，至于各族居民对社区建设的参与更是不尽人意。其总体情况表现如下：
1.参与率低
受动员式参与形式的支配，能否有机会参与社区正式事务的关键在于是否得到了社区管理机构的邀请。受到邀请最多的当然是受社区工作人员赏识的所谓“社区精英”，其次是居民代表，普通居民则很少有机会参与较正式的社区事务。在上述新疆和田市所做的《城市社区居民思想状况调查问卷》中有一个问题，即第23题“社区开展思想教育工作，平时参加学习最多的是①居委会干部、楼组长、党员骨干和积极分子②离退休人员③下岗待业人员④特困人员”，一些被访者选择了①④，该选择有其合理性，第一个答案的选择毋庸讳言，而第四个答案是因为政府对每个社区生活无保障人员给予了最低生活保障金117元，因此，他们能够较积极参与社区活动。
从广大各族居民层面来讲，由于参与事项极少涉及社区公共权力的运作，多数居民仅限于参加“街道社区组织的宣传文艺活动”，因而居民对参与社区活动的价值和作用多表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。在多数情况下也只能参与社区事务的实施过程，而很少参与社区事务的决策、管理和监督过程，在此过程中，作为社区主体的居民基本上是“缺位”的③，另外，从社区参与人口的年龄结构上看，多是离退休老人、寒暑假的在校学生或社区内的低保居民，因为中青年居民由于工作繁忙无暇参与社区活动，这也就是造成居民社区参与率偏低的主要原因之一。
2.参与主体差异性大
西北民族地区城市目前的发展状况不一，新老城市社区发展的程度不同，也使社区各族居民参与社区建设的主体差异性不一致。我们分三种情况来论述。第一种情况：在新疆伊宁市、和田市和喀什市以及甘肃临夏市等老城市中，就不能保证每一位参与者都能平等、有效地进入社区权力决策之中。原因是多方面的，其中一个重要的原因是：当前西北民族地区的城市居民对单位的依赖性仍然远远大于对社区的依赖，单位较之于社区更为重要，而且对社区与自身利益的紧密性缺乏认识，所以他们对社区参与的积极性不高。
第二种情况：在青海格尔木市，2001年初开始筹措组建社区居委会，2002年4月份社区正式挂牌成立。少数民族居民绝大多数居住在金峰路街道办事处金南、金北两个社区的三角地带，该地区也被称为金三角。社区居民多是外来移民，大多是回族、撒拉族、东乡族、土族、藏族、保安族等，社区内有几所私立学校，由于多是外来移民，因而没有对“单位”的依赖，所以各族居民的流动性大，社区参与程度相对就困难些。
第三种情况：即老城市中的新社区，比如喀什市吾斯塘博依街道诺比西社区成立于2002年4月，该社区有维吾尔族、汉族、回族、乌孜别克族、塔吉克族等5个民族的居民，共2364人，其中，流动人口占到128人。该社区单位较少，纯居民人数众多，宗教氛围浓厚，居民观念陈旧，文化程度普遍偏低。他们参与社区建设的热情比起前两种类型更要小得多。
现在老城市中参与社区活动的主要有三类人群：一是离退休老干部、老职工；二是寒暑假的学生；三是社区内的低保人员。社区内开展的各项活动也有意识的向这三部分人群侧重，比如组织老年秧歌队，为假期里的中小学生开办辅导班，向低保居民提供志愿服务等。这些人从总体上来看，已没有自己的单位，在一定程度上可以说，他们并不是社区的主体，而社区真正的主体是青壮年居民，他们是家庭的决策者，但社区中的青壮年居民往往为家庭生活操劳、奔波，在没有直接利益的驱动下，一般很少或者不愿意参与社区活动和具体的决策，至少在当前情况下是这样的。
3.参与意愿不强
从参与态度和方式来考察，目前西北民族地区城市居民对社区建设的参与多为动员式参与。动员式参与是指社区居民在社区工作人员的动员、劝导、说服下参与(执行)社区管理机构已经做出决定的活动和安排，比如参加居委会组织的联谊活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等。这种参与方式在西北民族地区各个城市的社区中是相当普遍的，对参与和未参与社区公共事务的居民，他们的意愿都不是积极的，多是被动或无所谓的态度，没有强烈的主人翁意识。当然这种情况在我们的调查中尽管仍然存在，可是各地也都有所改进，比如喀什市库木代尔瓦扎街道办事处文化路社区举办了辖区单位在职党员干部参加的“健康杯”篮球比赛和离退休党员干部参加的太极拳比赛。恰萨街道派西塔克社区组织的夕阳红老年舞蹈队以及广场周末文艺汇演深受广大居民的喜爱。这些活动都改变了社区居民参与意愿不强的现状，强化了社区居民的社区意识，提高了参与社区建设的自觉性。
4.参与形式单一
西北民族地区居民对社区建设的参与还多局限于传统上的执行性参与，即在决策之后被动员去履行程序或执行。一般都是开会、听报告等一些比较老套的参与形式。居民多在不自愿的情况下参与，没有参与的积极性、主动性。西北民族地区各城市社区普遍存在这种情况。比如我们在新疆喀什市调查时，就了解到单纯靠街道社区党组织来引导居民参与范围是十分有限的，各街道社区明显感觉到必须创新运作机制，充分发挥辖区所有单位党组织、在职党员以及社区群众的积极性，这样居民的参与才具有广泛性。近期新疆和田市进行的《城市社区居民思想状况调查问卷》尽管没有结束，可是从一些问卷的答案情况看，仍然反映了不少问题，其中，第27题和第29题分别从不同的角度来了解居民对社区活动参与的情况，第27题“你是否参加了你所居住的社区开展的文明社区、文明小区、楼院以及五好文明家庭的评选活动①参与②参与并做了具体工作③没有参与④不知道。”第29题“你是否参加街道社区组织的宣传文艺活动①经常参加②参加过③没有参加④没兴趣。”有一些被访者回答没有参与文明社区等的评选活动，而参加过社区组织的宣传文艺活动。喀什市共有35万人，其中维吾尔族占78.2％。也就是说，要吸引大多数的少数民族居民参与社区建设，必须要“扩大覆盖面、增强凝聚力”。
5.参与渠道不通畅，参与机制不完善
西北民族地区城市社区居民参与的途径十分有限，特别是在政治、经济、组织三方面的参与机制均未成熟，以我们调查的上述城市来讲，政府职能尚未完全转变，居委会作为群众自治组织的功能尚未实现，其只是上级组织部门的派出机构；社区经济建设刚刚起步，就业渠道有限；非营利组织发育还不成熟，不能发挥其重要的作用；社区志愿者队伍在社区建设中发挥积极作用，但仍不具规模。以和田市为例，居民反映最强烈的学生毕业就业难的问题已引起社区的广泛关注，然而社区要解决这些问题却无能为力。这些均表明了社区在关系居民切身利益方面仍显能力不足，导致了居民参与的渠道不畅。由于参与途径的局限性，公众缺少有效的参与机制④。可见，居民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定，没有运行有效的参与机制，无法使居民有强烈的社区参与意识。
6.参与内容集中在非政治参与上
当前，西北民族地区城市社区居民参与社区建设的内容主要集中在非政治领域中。非政治性参与是指和居民日常生活有关且与社区权力运作不相干的事务性参与。西北民族地区大多数城市的现实情况是，对于社区的政治事务，比如对社区两委班子的民主推荐、民主测评、民主评议、公开招聘、竞争上岗、任前公示等，普通社区居民很少关注，参加者更是寥寥无几。因为对居民来讲，由于参与事务极少涉及社区公共权力的运作，因而居民对参与的价值和作用表示怀疑，也就失去了参与社区事务的热情，造成了社区政治参与率低的现象。同时，这也给大多数居民造成了一种错觉，认为社区居委会是一级行政机构，而没有把它当作“群众性的自治组织”，因此很容易形成参不参与都一样的思想⑤。在社区工作的实际运作中，社区工作者也很少考虑把社区的权利交给广大居民，而且上一级政府机关也习惯指令式任命社区两委班子主要领导干部，这样留给一般社区居民的事就主要是非政治性事务了。2004年8月，在喀什市街道社区党建工作观摩会上就提出，要营造“凭本事上岗，以实绩服人”的用人环境，有计划地从街道机关、企事业单位以及大中专毕业生、退伍军人、下岗职工党员中选拔优秀的同志充实到社区干部队伍中，在社区各族居民中广泛开展“民评官、下评上”的活动，年终居委会班子成员向居民代表大会述职，各族居民按满意、基本满意和不满意进行评议打分。
7.参与程度不深
西北民族地区由于城市社区居民参与意愿不强、渠道不畅等，所以各族居民参与社区公共事务大多停留于表层，不够深入。在很多情况下，他们只能参与社区事务的实施过程、完成预定计划目标等，很少能够参与社区事务(尤其是社区权利分配)的决策过程。比如在喀什市亚瓦格街道吐(托)尔亚瓦格社区就采取了一系列措施改变居民参与程度不深的状况，该社区定期召开社区党建联席会议和居民代表大会，共同研究社区党建工作，共同解决社区面临的困难、制定发展计划，取得了良好的效果。
三、提高西北民族地区城市社区居民参与的对策研究
前文对西北民族地区城市居民参与社区建设的现状简单进行了分析，可以看出西北民族地区城市社区居民参与存在许多问题和不足。形成这些问题的原因有很多，如经济发展比较落后、传统文化影响、民族成分比较复杂等。当然，具体到不同的民族社区其原因也就不可胜数。相应的对各个不同社区采取提高居民参与的手段和措施也就应该独辟蹊径、综合分析，大致可从以下几个方面来提高西北民族地区城市少数民族居民对社区建设的参与。
1.培育社区意识是提高各族居民社区参与的根本
社区是一种不同于家庭、单位和居民委员会的社会共同体，在其内部成员之间缺乏紧密的血缘联系和感情纽带以及直接的利益相关性，在这种情况下，如何使各族居民参与到社区公共事务中来。首先，要通过增强各族居民对社区的认同感，来培育居民的社区意识。寻找到社区居民在价值观、思想方法和生活方式上普遍一致接受的观念、习惯等，并广泛宣传引导，强化各族居民对社区的理解和认同，对于社区内的环境卫生、医疗健身、社会治安、文化教育等具体事务，充分让社区居民协商、沟通，征求他们的意见，使他们切实感到对社区事务有自主发言权。只有切实发挥各族居民的积极主动性，才能培养社区居民的归属感和满意度。只有通过具体的措施，才能使各族居民自然萌生参与社区事务的强烈愿望。其次，通过居民利益社区化，加强居民的社区参与意识。居民利益社区化就是要强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的强烈愿望和要求。利益是最强大的推动力，当居民感到社区与自己的利益息息相关，参与其中能够有效维护其利益时，自然便会萌生参与社区事务的愿望和要求。但是，目前西北民族地区由于“单位”体制改革的过程仍在进行，使得许多职工与单位之间的利益关系仍显非常紧密，在党政机关、国有企事业单位表现得尤为突出和明显。这就要求民族地区城市化进程中必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的一些社会功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能，降低职工对单位的依赖度，不仅减轻了单位负担，而且还可以强化居民与社区的利益关系，使居民感到社区与他们的利益息息相关，加强了居民对社区的依赖。
综上所述，无论采取何种方式、何种途径都是为了培育居民的社区意识。对于西北民族地区城市社区来说，这个工作可能更为复杂和困难，因为这里民族成分多，民族文化之间存在着一定的冲突。但是只有真正培育了居民的社区意识，才能够提高居民参与的主动性和积极性，它是提高居民社区参与的根本。
2.构建社区内部的硬环境
改善社区基础设施，就会激发社区居民参与的热情。喀什市已提出了构建社区内部建设的硬环境的思路——要建立图书室、文化活动站、体育活动场地等基础设施，绿化美化道路和社区环境，使广大社区居民休闲有去处、活动有场所。喀什市等西北民族地区的各城市已逐步构建配套齐全的街道社区基础设施，社区管理层认为，社区基础设施是增强社区居民认同感、归属感的重要载体。像和田市达万区维吾尔医院深受维吾尔族居民喜爱。
总体来说，重视民族地区社区的整体建设和规划，要能够满足各层次、各民族居民的生活、休闲和发展的需求。社区的硬件建设不应该是单以各民族居民的居住为唯一目的，还要考虑到居民的经济收入、教育方式、民族成分、宗教信仰、生活方式等各个方面的情况，社区要有与居民生活情趣和品位相配的文化娱乐设施供居民休息、交往；要有相应的教育、医疗等服务设施；要照顾到不同民族的习惯和信仰。在现代城市建设中，要求政府及其他社会组织改变原有的规划思路、社会资源使用方法和社会管理方法，特别是要解决各民族居民现实迫切需要解决的问题：如把棚户区以及其他简易房屋相对集中的地方建成规范的住宅小区，有的可以建成中高档的住宅区，不断改善居民的居住条件，另外根据各类居民区在就业、生活、民族习惯、宗教信仰、休闲娱乐、养老、社会参与等不同需求，采取相应有针对性的对策措施。如通过扩大和完善社区劳动服务中心的功能，增加就业人数，拓宽再就业渠道，给失业人员创造更加优惠的就业环境；如伊宁市解放路街道塔勒克社区居委会成立了“社区便民商店”、“社区便民浴室”、“社区便民话吧”、“社区便民家具厂”、“社区便民铁件加工厂”五个服务网点，安置下岗工人26人。民族地区城市社区积极拓展老有所乐的新途径，努力创造老有所学的条件，利用老年自身资源，组建各种演讲队、读书会、歌舞队、拳操队、健身队等，积极开展丰富多彩的各种文体活动等；尊重各民族的宗教信仰，还要求在民族地区城市社区内建立一定数量的宗教场所⑥。总之，良好完善的基础设施可以使各民族居民对社区产生一定的认同感和归属感，激发少数民族居民参与社区的积极性。
3.构建社区内部的软环境
所谓构建社区内部建设的软环境主要就是使居民参与规范化。居民参与社区事务的情况受社区内部各种制度、规范、组织方式、运行体制等“软”因素的影响很大，如何理顺社区内部的软环境，是当前西北民族地区增强城市社区居民参与的一个重要问题。民族地区各城市都提出了不少措施，如新疆伊宁市解放路街道塔勒克社区居委会提出“纵向到底、横向到边”的社区建设工作体系，以“社区党建联席会议”和“社区居民民情恳谈会”为手段，为社区工作向新的领域拓展和延伸创造了有利的条件。我们认为，构建社区内部的软环境，可以从以下几个方面着手。
(1)社区自治制度化
从总体上说，西北民族地区城市社区中存在着居民参与自治的制度化环境构建不理想，如参与的进入体制缺陷和参与保障机制的不健全等问题。加强社区自治促进居民参与，就必须使社区自治制度化，目前应开展的工作主要有：一是加强民族地区城市社区的法制建设，用法律保障和规范社区各族居民的参与活动。使各族居民参与社区活动有法可依，实现有序的政治参与。二是完善民族地区城市社区民主制度，结合建立社区协调机构的要求，改革和完善街道、居委会的居民参与决策机制，探索街道社区政务公开、民主管理以及居委会规范管理的新形式。比如伊宁市萨依布依街道办事处能够做到“决策前深入调查研究，认真征求意见；决策时广泛发扬民主，充分讨论酝酿；决策后一种声音，一个步调抓好落实。”三是改善民族地区城市社区建设的投入体制。目前民族地区城市社区自治组织的经济力量过于薄弱，社区过于依赖政府投入和街道经济，无法达到通过社区成员的奉献性参与来提高社区的凝聚力，无法适应社区进行快速、高质发展的客观需要。要通过投入体制的创新，通过走社会化和市场化的道路，拓宽社区投入的范围⑦。四是规范参与程序，每个社区都要依据本社区的实际情况制定一套详细的、操作性强的参与程序，什么时候议事，什么时候实施，居民该怎么办，居委会要怎样做，其他社区成员应该怎么办，有建议或者意见怎样提等都要有详细规定，使人一看就能够明白。另外，还要注意信息公开，将社区事务放在阳光下操作，及时向社区居民公布政务信息以及存在的问题，以便于居民进行民主监督。伊宁市墩买里街道办事处辖区内共有维、汉、哈、回等25个民族，其中维吾尔族6091人，汉族7093人，其他民族3294人。社区内少数民族干部占总人数的85.8％。该街道办事处十分重视社区事务的民主化、公开化，围绕着“社区是我家，建设靠大家”的理念开展工作，完善的社区自治制度可以为各民族居民参与社区公共事务提供科学、规范的环境，促进社区建设的快速发展。
(2)使各族居民参与组织化
组织化参与是指居民通过一定的组织而不只是个体参与社区活动。在大规模的城市建设中，各族居民的搬迁和流动加剧，人们开始适应生活在一个陌生的人文环境中，单元化的住宅在客观上限制了各民族居民的频繁交往。由于社区居民的社会资源主要是从社区外的组织中获取的，他们的主要活动场所不在社区。民族成分、宗教信仰、职业背景、迁移来源、人生经历、价值观念、经济收入、社会身份、受教育程度等各种因素的差异规定了居民的社区归属感的形成。所以工作重点应该放在提高居民的自组织能力方面，使居民之间相互熟悉起来，形成亲密的社区人际网络格局，增强各民族居民的社区归属感。加强社区正式组织建设，引导和规范社区内非正式组织建设，把各民族居民联系起来，使其积极参与社区活动。尤其是要大力发展社区志愿者服务队等社区内各族居民自己建立起来的组织。在培育、引导各族居民组织化参与的过程中，除了应区别不同的参与类型外，还应区别不同的参与对象，便于他们发挥自己的特长，为各族居民提供志愿性服务。还应该大力培育社区内的非营利组织，因为非营利组织不但能够调动居民参与的积极性，还可以有效拓展参与的广度和深度，进而激发了居民参与的积极性，形成强大的动力。
(3)社区服务产业化
社区服务内容非常丰富，一般包括生活、医疗、教育、中介、文化、民政等一些方面。给社区所有居民提供如此广泛的服务，只依靠社区自身的力量和国家的投入显然是不够的，还应该积极发挥社区内部自我造血功能和引进外部资金，放开经营性服务和商业性服务，走产业化的路子，鼓励个体、私营企业主兴办小型多样的生活服务项目，满足社区大部分少数民族居民的日常生活需要；提倡企业利用原有场地和设施，面向社区居民开放，采取市场运作方式，满足多样化的需求；利用多种多样的形式给那些有不同消费需求的各族居民提供服务，这样可以更好的加强他们对社区的认同感，激发他们参与社区事务和建设的热情。另外，发展社区服务产业，应该立足西北民族地区城市社区的实际，从简单化、低层次、劳动密集型向高层次、智力型，和包括文化、教育、科技、卫生、医疗、中介等项目的综合型发展。努力构建一个切合实际、科学合理、层次多样、发展有序的产业结构链，改变社区内落后的经营状况。通过社区服务的产业化，可以满足社区各民族成员不断扩大和日益丰富的各种需要，使居民在充分享受服务时对社区产生归属感和认同意识。
(4)强化社区建设的力量：加强队伍建设
在社区内部，还有一个重要因素会影响到居民参与，就是社区是否有一支专业化的队伍。胡锦涛总书记曾经强调指出，要努力建设一支高素质的社区工作者队伍，在充分发挥现有社区干部作用的同时，采取有效措施、及时充实社区干部队伍，尤其要把那些政治素质好、文化程度较高、工作能力较强、热爱社区工作的优秀年轻干部选拔到社区领导岗位上来，以增强社区领导班子的生机和活力。目前，西北民族地区城市社区的工作队伍改变了以往普遍存在的文化素质偏低、年龄偏大、思想僵化、工作方法单一等状况。喀什市吾斯塘博依街道办事处9个社区居委会，社区两委班子平均年龄都朝着年轻化的方向迈进。该街道社区两委班子平均年龄状况如下：夏马勒巴格社区为37.5岁，艾提尕尔社区为40岁，其尼瓦格社区为35.5岁，奴尔巴格社区为28岁，托克扎克路社区为37.5岁，西域大道社区为39.5岁，诺尔比西社区为31岁，尤木拉克协海尔路社区为26.5岁，色满路社区为38.5岁，西域广场社区为32.5岁。可见喀什市社区队伍建设取得了突出的成绩。
应该指出的是，社区建设和管理涉及多方面的知识和理论，需要掌握许多方法和技巧。社区工作者只有提供了满足各族居民需求的全方位社区服务，才会增强不同民族居民对社区的满意度，进而加强各族居民的社区归属感和参与社区事务的积极性；如果提供了多样化的社区活动，改变以往行政化的形式，那么就增强了各族居民参与活动的兴趣，进而增强了各族居民社区参与的意愿。社区工作者要充分满足社区不同民族居民社区参与的个体化、个性化、多元化的要求。城市政府，特别是城市基层政府(主要是社区组织)应发挥主导作用，从资金、场地等方面大力协助，加强对社区干部队伍进行广泛的培训，尽快培养一批较强专业知识的中青年干部队伍，使社区工作走向专业化。
(5)优化社区外部软环境
转变政府职能，放手社区自治。在社区的外部，影响各民族居民参与的因素主要是政府。政府往往对社区管理过多过繁，而有些该管的事又没有管好。面对当前不尽如人意的各民族居民社区参与现状，应当进一步提高认识，切实转变政府职能，强化社区自治，真正还权于民，努力构建各族居民与社区之间的利益整合平台，培育、引导、保护各族居民的社区参与热情，建立起较为完善的各族居民社区参与机制。在这个方面，西北民族地区当前应当做的工作是：(1)政府切实下放权力，明确界定政府与社区的职责权限，让社区充分行使社区内部事务的自治权利，而不是把社区当作政府的一个派出机构。(2)政府的职能也要发生相应变化，即从管理主导型转变为公共服务主导型，将政府的工作重心下移，以提供有效的公共产品服务社区，并在这一过程中优化社区外部软环境，引导社区居民自治。(3)政府应该改变自己的领导方式，即不能再以行政命令的方式对社区居民自治组织发号施令，而要依照法律积极支持和科学指导社区居民依法管理自己的事情⑧。一旦政府从外部真正创造了一个良好的居民参与环境，就可以对社区内部产生作用，使各族居民真正参与社区自治，这无疑会提高不同民族的居民对社区的参与程度。
注释：
①关于民族社区的研究，可以参考：高永久.西北少数民族地区城市化及社区研究[M].北京：民族出版社，2005.25.
②陈莹.中国城市社区建设中的公众参与[J].引进与咨询，2004(6).
③刘华安.城市社区建设与居民参与[J].学习论坛，2002(10).
④陈莹.中国城市社区建设中的公众参与[J].引进与咨询，2004(6).
⑤李玮.论中国城市社区建设中的居民参与[J].云南行政学院学报，2004(1).
⑥参见崔彩周.试论中国经济体制转轨时期的社区参与[J].广东社会科学，2002(6).
⑦刘华安.城市社区建设与居民参与[J].学习论坛，2002(10).
⑧李玮.论中国城市社区建设中的居民参与[J].云南行政学院学报，2004(1).