完善制度，保护和拓展“低保”群体的发展竞争机会，本文主要内容关键词为：低保论文,群体论文,竞争论文,制度论文,机会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D632.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8806(2009)04-0036-08
“低保”制度的原则和方针，蕴含着构建和谐社会的公平理念，即共享发展成果和获得公平发展机会。其中，保障城市居民基本生活，体现了发展结果公平，而鼓励劳动自救则体现了发展机会公平。所以，保护和拓展低保人口的发展和竞争机会，应当是是低保制度的核心理念。“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针”。在规范低保制度中，应更多地贯彻和体现保护和拓展发展机会这一核心理念。
然而，中国的“城市最低生活保障制度”（以下简称“低保制度”），虽然已实施十多年了，但笔者认为，现行低保政策和制度体现保护和拓展低保人群发展和竞争机会公平的内容还很不够。本文依据实证调查资料，探索如何完善低保制度，通过再就业联动，保障城市低保劳动人口的就业机会的相关对策，以保护和拓展低保群体获得发展和竞争的机会，把“低保”制度的消极救助转变为积极扶助。
一、低保劳动人口再就业存在的问题
“最低生活保障”作为一种无任何先决条件和最终期限的选择性的社会救助制度，主要是为那些无劳动能力的困难群体设计的。在中国特殊的历史条件下（主要是由于企业改制、破产导致的职工下岗和失业），相当一部分有劳动能力的人员，也被涵盖进了低保救助的行列。
下面，就课题组对5省市、7城市的378个办保机构、1804户低保家庭的问卷调查数据，分析低保劳动人口再就业存在的主要问题。
1.被访低保对象的就业状况
问卷询问低保家庭劳动人口的就业状况，有1618个被调查对象做了回答（无回答185人），其中，正式就业的仅有72人，占4.4%，非正式就业的有273人，占16.9%，无业者高达1075人，占66.4%。如何通过再就业联动达到促进城市低保家庭劳动人口的再就业，是保证和拓展其发展机会的根本举措。
2.被访对象的收入稳定状况
调查问卷询问低保家庭收入的稳定性。有1699户回答了此问题（无回答104户），其中收入比较稳定的有289户，占17.0%；收入不太稳定的701户，占41.3%；收入很不稳定的有694户，占38.5%。即是说，收入不太稳定和很不稳定的家庭占到八成以上。低保家庭收入不稳定的主要原因，是劳动人口多数从事的是打零工等灵活就业形式，收入时有时无，时多时少。从目前看，40-50岁人员所能找到的工作大多是这种非正规就业岗位。一旦因不稳定的工作及收入（暂时收入超过低保线）而失去低保资格后，其生活风险很大。这也是目前多数低保对象隐瞒就业行为、担心失去低保资格的主要原因。
3.有效甄别低保对象隐性就业的方法
问卷询问“办保机构”（政府民政机构、街道／乡镇及社区）有效甄别低保人员隐性就业的方法（可多选），有303个机构选择“通过群众举报”，占85.1%，273个机构选择“通过经常入户观察”，占75.8%，220个机构选择了“通过组织公益劳动”，占61.1%，111个机构选择“组织培训”，占30.8%，22个选择其它方法，占6.2%。值得注意的是，有44个机构选择“没有有效办法”甄别低保劳动人口的隐性就业，占12.3%。
4.甄别并监督有劳动能力的低保对象隐性就业的逻辑悖论
甄别并监督有劳动能力低保对象的隐性就业，是规范低保制度的一个难题。调查数据显示，基层办保机构和人员不断探索和实施的上述方法，对甄别隐性就业起到了一定作用，但仍然有相当数量的隐性就业难以甄别，而甄别和监督成本较高。
发生较多隐性就业行为的现实背景是，低保金给付水平较低，难以维持家庭生计。尽管这些年不断调整提高低保标准，但现在给付标准依然较低。2008年12月，全国人均低保支出仅为141元，最高的天津市为330元，最低的海南省为114元。课题组调查的陕西省为151元，甘肃省为120元。低保救助金难以维持家计是不争的事实。
为维持家计，有劳动能力的低保人口势必要想办法就业。但对就业的低保对象来说，现行政策及做法形成一个相互矛盾的选择悖论（或怪圈）：
选择一：当事人就业收入超过了低保线，主动向办保机构申报就业及收入情况，就得退保，生活依然面临困境。
选择二：当事人为了保持低保资格，退出隐性就业岗位，就是死吃低保。低保制度及当事人就背上了“养懒汉”的罪名。
选择三：办保机构发现当事人没有及时申报就业、收入及退保，隐性就业者就背上了“骗保”的骂名。
选择四：一旦办保机构发现低保对象隐性就业，收入超过了低保线，就要取消低保资格。虽然部分城市实施了渐退政策，可以保留1-6个月不等的低保资格，但如果渐退对象的工作和收入不稳定，将来重新申请又要花费很大的精力和成本。
总之，不管是哪一种选择，都令当事人、办保机构乃至“低保”制度陷入违背道德甚至是法规的困境。
5.有效促进低保人员再就业的对策选择
问卷询问办保机构：“以下哪些政策对促进再就业更有效”。
有351个办保机构做了回答。选择“对有劳动能力的低保对象的救济应当有期限，比如3～5年”的有151个，占43.0%，是选择率最高的。办保机构认为，首先应当加强对有劳动能力低保对象再就业的鞭策，限制这类人享受低保的期限，督促其就业。这不失为一个好的想法。为鼓励有劳动能力的人员积极再就业，在失业期满仍找不到工作的人设定一个救助期限，是合情合理的，也是必要的。
选择“扩大低保标准和最低工资标准之间的差距”的，有118个机构，占33.6%。提高最低工资标准，以增强其对就业的吸引力，激励低保人员再就业，是一个正确的思路。提高最低工资标准呼吁了多年，由于劳动力市场上低端劳动力供过于求，雇人单位千方百计压低人工成本，这一对策难以实际操作和监督。
选择“加强就业培训中的技能培训”的有65个机构，占18.5%。加强对再就业低保人员的劳动技能培训也是一个很好的想法。问题是如何加强对承担培训机构的指导和监督。
6.低保对象不愿再就业的主要原因
鉴于政策和制度在隐性甄别和监督隐性就业行为上的困境，问卷分别询问办保机构和低保户：“低保对象不愿再就业的主要原因是什么？”下面对两者的选择进行比较。
对以下设计工作岗位的四个观点，机构和低保户都作了回答，只是选择率不同：Ⅰ“对工作岗位挑三拣四”，机构选择占14.3%；由于这种问法过于敏感，因而对低保对象改为“工作岗位不理想”，选择占22.9%。Ⅱ“收入没有吸引力”，机构选择占14.2%，低保户选择占19.5%；Ⅲ无“三险”，机构选择占12.5%，低保户选择占24.0%；Ⅳ“企业用人制度不规范”，机构选择占5.7%，低保户选择占10.9%。Ⅴ没有工作岗位，对这五个与工作岗位相关的原因，机构累积选择率占55.0%，低保户则高达77.3%。这足以说明，对于不愿再就业的低保对象，收入过低、无“三险”、企业用人制度不规范⑤等成为主要原因。这些也是低保对象选择“工作岗位不理想”的原因。办保机构则归结为低保对象“对工作挑三拣四”。而实际上，相当数量的低保对象不得不从事着“不理想”的工作，即隐性就业。
值得注意的是，对原因Ⅴ没有工作岗位，有8.3%的办保机构选择，但低保户没有选择。即是说，低保户否定没有就业岗位的看法，认为社会上有工作岗位，一些劳动低保人员正在这些岗位上从事未申报的隐性就业，但部分办保机构则认为社会上确实没有就业岗位。
低保对象出于对自身尊严的维护，对就业观念的两个观点无人选择。只有办保机构选择：Ⅵ懒汉思想，占13.9%，Ⅶ不具备就业技能，占14.3%。这也从一个侧面反映出低保对象认为，他们不愿就业的主要原因不是怕吃苦等所谓的“懒汉思想”，也不是“不具备劳动技能”。
涉及培训的观点是，Ⅷ“就业培训的内容不能适应就业的要求”，机构选择占4.9%，低保户选择占11.5%。两者的选择率都较低。
值得注意的是，对“死吃低保”还是“就业”两者的成本和收益比较这一敏感原因，机构和低保户都作了选择。问卷对机构的问法是：“上班的成本高于吃低保和配套救助”，选择率是11.1%；对低保户的问法改为“还是吃低保比较合适”，选择率占3.2%。即是说，如果选择了就业，一是家庭平均收入稍稍超出低保标准就要退保，失去低保资格；二是相关附加福利（如住房补贴、子女学费减免等）也随之失去；三是上班要增加成本，如要支付上班交通费，要带饭或在外吃饭，要早出晚归等；四是损失了吃低保的部分隐性收益，如在家照料孩子、老人，干家务，等等，总的算下来，吃低保还是比就业合算。
在现行的低保制度和政策下，如果仅从纯粹经济计算的角度，吃低保确实比就业合算。制度和政策设计的悖论及矛盾，导致部分低保对象投“低保”制度之机、钻政策空子，就成为顺理成章的行为。这反映出“低保”制度和政策的某些安排的不合理。
二、再就业联动——保障和拓展低保劳动人口公平劳动就业机会的对策
以上调查的结果表明，现行“低保”制度和政策对促进低保劳动人口就业存在着诸多设计缺陷。要修补这些缺陷，最重要的是强化低保制度和政策的核心理念——保障和拓展低保人口的发展和竞争机会。即是说，要规范低保制度并使之更加完善，关键是能否制定一系列对策，鼓励有劳动能力的低保对象积极就业。在对策的设计思路上也很简明，如何从纯经济计算的角度，使“低保”制度和政策让低保劳动人口的就业收益大大高于吃低保的收益，让就业的成本大大小于吃低保的成本。这是一个需要认真探讨和精心计算的问题。
根据调查结果和各地行之有效的经验，笔者尝试提出以下促进低保人员再就业的思路和对策：
（一）保障低保人群发展和竞争机会公平的基本思路
通过以往及本次调查发现，以是否具有“脱贫可能”为参照点，可以区分两种不同类型的低保家庭：没有脱贫可能的家庭和有脱贫可能的家庭。在规范低保制度中，要为没有脱贫可能的家庭提供普遍的低保救助，为有脱贫可能的家庭提供更多的发展机会，即提供多种专项救助资源。在救助理念及措施上，把有限的资源更多地用于增加这些家庭的发展机会和资源，把治“标”和治“本”、“输血”和“造血”有机结合起来，帮助一部分有发展潜在机会的低保家庭跳出贫困的泥潭。
（二）保障低保人群发展和竞争机会的对策
1.保护和发展城市手工业、小商业及社区服务业，大力拓展劳动力市场
由于许多大城市多年来的产业结构的跳跃式升级，导致大批“夕阳”二产企业转移到中小城市及乡镇。这种产业结构跳跃式升级的一个结果，是原有产业工人的职业结构与不断升级的产业结构出现断裂，其原有的职业知识和技能无用武之地。这些产业工人现有的乃至培训后的知识和技能也难以进入新兴高端三产。特别值得质疑的是，许多大城市的城市管理及环境整治，断了原来城市小手工业者及小商业者的生计，社区服务岗位也多被流动人口所占据。众多原因把大批夕阳二产工人推入失业和难以再就业的困境。
一个地区的产业结构是由历史积淀和具连续性的，人为的跳跃式升级违背了产业结构调整自身的规律，更严重的是导致职业结构链的断裂。假使某些大城市的产业结构升级无法逆转，但城市管理和环境整治是否与保护和发展城市手工业和小商业水火不容？小手工业和小商业的存在是否必然导致城市管理秩序混乱和环境脏乱？城市管理和环境整治是否应当成为扼杀小手工业者和小商贩谋生的缘由？耐人寻味的是，即使是在西方发达国家的大城市，小手工业和小商业也是十分发达的，并没有因此而影响城市管理和环境治理。退一步说，即便小手工业和小商贩的存在对环境有一定负面影响，维持城市秩序及环境整洁与让千万失业人员通过小手工业和小商业获得生计，两者孰轻孰重？答案是不言自明的。
问题的根源在于，城市管理及环境治理关涉到地方官员的政绩及仕途升迁，而万千失业者难以就业则与此没有直接关联。因此，需要从地方官员政绩评定标准和制度设计上将小手工业者和小商业主的生计问题与城市管理及环境治理问题相互协调起来。
社会主义和谐社会的首要任务，是千方百计扩大就业。在价值取向上，应当把关乎民生的城市小手工业和小商业的复兴，解决万千失业者的生计摆在首位。在调查走访低保家庭时，笔者看到不少有一技之长的人赋闲无业，而各种旅游景点却买不到任何带有本地特色的纪念品。可以考虑，如何通过企业+家庭作坊的形式，采取统一设计产品样式，上门送料加工，代理销售等方式，把成千上万的家庭作坊与旅游服务业整合起来，通过振兴城市手工业、小商业及社区服务业，促进低保劳动人口再就业。
同样道理，一方面是城市居民难以就近购买菜、肉、蛋、粮等生活必需品，日常的修理等服务既匮乏又不便，另一方面，社区存在吃低保的下岗失业者。如何通过社区服务，解决本社区低保劳动人口的就业，既是一项促进再就业的社会工程，也是完善低保制度的重要举措。
2.加强就业知识和技能培训
加强低保劳动人口的再就业培训，是保障和拓展其发展机会的重要措施。这些人难以就业的一个重要原因，是他们的劳动知识和技能不适应劳动市场变化的需求。通过培训重新走上工作岗位，是失业低保人员获得发展机会的关键，否则，他们将逐渐丧失劳动意识和能力，失去就业岗位这一主要与社会联系的网络，被社会边缘化，跌入城市贫困陷阱且难以自拔。加强就业知识和技能培训，要从两个方面入手：
(1)劳动和社保部门要加强对承办低保劳动人员就业培训机构的扶持及业务监督。具体措施是：1)出资提供免费培训；2)要求培训机构根据目前劳动力市场上用人单位及岗位的岗位知识和技能的具体需要，设计培训课程和内容；3)根据承办机构培训对象实际就业结果，划拨培训经费。对培训后就业率高且上升的，增加经费；对就业率下降的机构，减少经费；对就业率持续走低的，取消其培训资格。
(2)民政部门要激励、鞭策有劳动能力的低保对象参加培训。具体措施是：1)要求有劳动能力的低保人员在承诺书上承诺：积极参加就业培训，并将这一承诺作为其享受低保资格的必要条件。2)把当事人的部分（如1/2或1/3）救助费直接拨到培训机构，根据其参加培训的出勤率和培训成绩，把这部分救助费补发给他们；3)为培训对象提供交通费、饭费，减少当事人的培训成本；4)对出勤率高和培训成绩优秀者给予物质奖励。总之，要使参加培训者获得比单纯享受低保金者更高的救助补助。
3.激励并规范参加公益劳动
组织低保劳动人口参加公益劳动，至少有三个目标：一是使参加者保持劳动意识、能力和习惯；二是通过花钱购买公益劳动，适当增补家庭收入；三是监督隐性就业。
目前由社区居委会组织公益劳动的作用，主要是检查并发现当事人的隐性就业。实际调查发现，许多地方规定每月参加公益劳动的时间仅为2-8小时。有些社区失业低保人员较多，公益劳动的活源有限，居委会无力组织有效的公益劳动。一些当事人或让他人顶替，或晚来早走，或出工不出力，敷衍搪塞。诸多现象表明，相当一部分社区的公益劳动流于形式。
规范公益劳动的思路是：政府出资，劳动社保机构组织实施，通过花钱购买公益劳动的方式，促进低保劳动人员积极参与。具体措施是：
(1)明确组织低保劳动人口参加公益劳动的责任和执行主体是政府劳动和社保部门。在人数较少、有公益劳动活源的社区，劳动和社保机构可以委托社区居委会代管。对人数多且活源有限的社区，由街乡劳动和社保机构直接组织。
(2)购买公益劳动经费项目：包括参加者的出勤费、午餐费、通讯费和奖励费等。经费的最低限，要在扣除各种参加劳动支出的费用后，保证参加者获得高于低保救助水平的收益；经费的最高限，要保证参加者获得等于或高于当地最低工资水平的收益。
(3)购买公益劳动经费及来源。民政部门把参加者的部分救助金(1/3-1/2)划拨到组织公益劳动的机构，不足部分，由财政部门作专项预算，拨付给组织公益劳动的机构。
(4)以街道办事处和乡镇政府为组织公益劳动的基本区域，需要时可以扩大，统一规划和设计劳动内容、地点和时间，以保证有常规和充足的活源。
(5)激励参加公益劳动者。1)为参加者支付交通、午餐和通讯等成本，避免当事人因参加公益劳动而增加支出、减少收入；2)对出勤率、劳动数量和质量进行考核，并据此发放劳酬和奖金，使经常参加者获得高于低保标准乃至最低工资的收入；3)对出勤率高、劳动态度及效果好者给予物质和精神奖励。
(6)加强对当事人的检查监督。对无正当理由多次不参加公益劳动者，逐步减少救助标准，直至取消其低保资格；对劳动态度不端正、偷奸耍滑者给予批评教育，屡教不改者适当减少其劳酬和低保救助金。
总之，政府花钱购买公益劳动，是许多国家行之有效的社会政策。由于目前部分地区低保对象中有劳动能力者为数不少，更应重视这一政策的完善和有效实施。
4.区别对待不同年龄段的失业低保人员
目前，享受低保无期限、无前提，在一些地区出现享受者年轻化和享受时间长期化两大趋势。为避免年轻且有劳动能力的低保人员最终陷入贫困“陷阱”，应在政策制定上区别对待不同年龄段的失业低保对象，以鞭策其积极就业。
(1)对低保劳动人口在制度上要设定享受期限。即对18岁以上、处于劳动年龄段、有劳动能力的低保对象，限制享受年龄段，且年龄越轻，享受期限越短。假如规定一定年龄（如24岁）以下者享受期限为1年，以此为基础，年龄每增长一岁，享受期限增加一个月（增加的具体期限要测算）。
(2)根据享受时间调整享受标准。即随着享受时间的增长，逐渐减少救助标准。假如以5年内为全额享受期，此后每增加一年，减少一定比例救助金（如5%），直到减少到最低比例（如60%）。减少的具体幅度及年限要测算。
5.对岗位及收入不稳定的灵活就业者的激励措施
(1)完善部分城市试行的低保家庭成员就业后“救助渐退”办法。对岗位及收入不稳定的灵活就业者，适当延长“渐退期”。建议从现在的1-6个月，延长到12个月，甚至更长。
(2)完善部分城市试行的低保家庭成员就业后“收入抵扣”办法。一是将低保家庭中有劳动收入成员的基本生活费抵扣标准与当地最低工资标准挂钩，以加大鼓励就业的力度。即低保家庭成员实现就业后，其收入超过本市最低工资标准以上的予以抵扣。二是在一年内，就业者获得的工资收入只冲抵其本人超出的部分，但不降低家庭其他成员已享受的低保待遇。
(3)对岗位及收入较为稳定的就业者，采取暂时“停保”而不是一次性退保的措施。一旦当事人失业或收入大幅度降低，随时恢复其低保资格。
以上保障和拓展城市低保人口发展和竞争机会的措施，需要进一步调查、测算和论证。
需要说明的是，具体措施是可以因地而异的，但基本价值取向——促进再就业联动，保护和拓展城市“低保群体”的发展和竞争机会——是必须一以贯之的。
6.根据人口生命周期的特殊阶段给低保人群以不同的保护
(1)子女生长发育年龄段能获得均等、足够的营养
生育和生存是每个人天赋的机会和权利。婴幼儿和青少年（特别是单亲和抚养比高的家庭的）的必需的健康生活资料缺乏，将导致他们身心素质脆弱，进而影响未来的发展潜力或竞争力。在完善政策上，要保证低保家庭不因生活贫困导致儿童和青少年营养不良，进而使贫困家庭的后代丧失均等的发展竞争机会。要保障低保家庭子女在孕育期、生育期、哺乳期及发育成长期，有权利获得与其它孩子一样的各种营养。如为低保孕产妇、婴幼儿提供专项营养补助费食品，为小学和初中的低保家庭学生提供三餐营养补助费或食品。
(2)基础教育年龄段获得公平的受教育机会
教育是其一影响和决定未来的职场。儿童和青少年因不能获得资源均等的义务教育，将导致低保家庭因后续劳动力缺乏竞争力而陷入结构性贫困。均等的受教育机会是公平发展和竞争机会的根本体现。要保障低保家庭子女在九年义务教育阶段获得与其它孩子一样的教育资源和条件，包括对小学和初中学生提供专项教育补助费，免除各种必须的上学费用，包括学习资料费、校服费、购买各种学习用品、订阅青少年报、学校组织的上网和郊游等各种费用，以保证他们获得均等的受教。育资源和机会。
(3)劳动年龄阶段获得公平的就业机会
民以食为天，食以业为基。就业机会公平是公平理念最现实的体现。促进低保人口就业是帮助他们跳出贫困陷阱的根本途径。剥夺（包括社会环境剥夺和低保人口的自我文化剥夺）就业机会，就是从根本上剥夺了他们的发展和竞争的机会。保障并拓展低保劳动人口的就业机会，就是要保障低保人口不因家计贫困、缺少社会资源而受到就业歧视或排斥。具体对策是：
1)大力扶持低保家庭子女各类学校毕业生的就业。富裕家庭子女毕业后如暂时不能就业，家庭还可以为他们提供继续学习的机会，而低保家庭的新生劳动力（毕业生）缺乏就业机会，将使家庭新的发展机会夭折，甚至使家庭陷于无法摆脱的贫困绝境。
2)保障低保家庭有劳动能力的人口（简称低保劳动人口）失业后获得公平的或更充足的劳动技能培训、就业咨询指导和就业信息等再就业服务。
3)为低保劳动人口提供公平的创业资源。创业的初始资源（如资金、场地）缺乏，将使家庭失去可能的发展机会，要为他们创业提供小额低息（或无息）贷款和摊位场地等。
4)为因伤病暂时丧失劳动能力的低保人口提供公平的康复机会。低保家庭有康复可能的劳动力伤病残者，如因医疗资源缺乏，将使他们丧失康复机会，并永久丧失劳动能力。要为有康复可能者提供医疗康复机会，帮助其康复，帮助其重新获得劳动机会。
5)为低保人口发展提供竞争所必需的享受均等文化消费的机会。家庭文化资源缺乏，将导致低保家庭与主流文化隔绝，从主观上使低保人口拒绝发展机会，丧失自立能力。要为低保人口提供订阅报刊、购买书籍费，提供计算机学习和上网机会等。通观现行的低保制度及实践，这些方面体现得很不够。
总之，因为全国各地经济和社会发展水平的差异很大，完善和规范低保制度可以因地制宜，可以有各种不同的具体举措。但是，要把保护和拓展低保人口的发展和竞争机会，作为完善和建构低保制度的核心理念加以贯彻。唯此才能把握完善和建构低保制度的大方向。
［收稿日期］2009-09-09
注释：
①该报告系中国民政部2006年委托中国人民大学社会学系所做的“规范最低生活保障制度调查”的成果之一。该课题由夏建中教授牵头，笔者是课题组成员之一。调查时间是2006年7月。本文所引用的数据均出自“规范低保制度课题组”2006年对9城市（北京、上海、天津、哈尔滨、沈阳、西安、兰州、南京、南宁）的问卷调查。
②转引自“转型期中国城镇亚贫困问题与相关政策研究”。
③由于调查对象是低保人口，所以同样性质的问题，采取了不同的问法。
④同上。
⑤主要是企业在社会救助制度和政策上的投机，如试用期工资很低，不给上“三险”，一旦试用期将满，就辞退当事人等行为。
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