美、日、法三国义务教育经费管理比较，本文主要内容关键词为：教育经费论文,义务论文,法三国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从最一般的意义而言，教育经费就是指用于教育事业方面的公共开支和私人开支。[1] 义务教育阶段经费多由政府纳入预算。然而，教育经费的来源在各国不尽相同，其相应的经费管理制度也有所差异，由此构成各国教育管理体制的重要组成部分，形成不同的教育特色。因此，不同的经费管理制度往往是与不同的政治背景和教育传统紧密相连的。考虑到研究对象的代表性，本文选取了美国、日本和法国三个国家作为比较对象。美国是实行代议、宪政与联邦制的共和政体，其教育权分散到各个州；日本是君主立宪制国家，实行的是文部省和地方教委相结合的均衡型教育管理体制；法国是议会制国家，在传统上是典型的集权型教育管理制度，二战后虽有所变化，实行中央集权与地方分权结合，但仍以中央集权为主。
一、教育经费投入
（一）美国
美国是典型的教育分权制国家，其义务教育经费主要来自州和地方政府，联邦政府的投入比较少。自1965年《中小学教育法案》颁布后，联邦政府对中小学教育的拨款有所增加。自1970年以来，联邦政府作为学校收入来源的作用变化很小。联邦政府给地方学校预算的比率通常不到10％。这个数字因学校类型的不同而有所变化。[2] 各种教育基金会和教会也为中小学提供一定经费支持，但这部分经费来源只在私立教育中占有很大比重，而公立教育中比重较小。
从表1可以看出，美国州政府所支出的教育经费逐渐上升，州以下地方政府所支出的教育经费逐渐减少。因此，州政府对教育政策的制定、经费的投入负有直接而重要的责任。州教育经费来自税收。美国各州的税收收入构成差异很大，而确定哪些税收收入用于教育，各州的做法也不尽相同。到20世纪90年代初，美国有28个州至少指定一项税收用于教育，如指定总销售税用于基础教育的有7个州， 规定解雇税用于教育的有7个州，另有7个州规定烟草税用于教育，4 个州则规定酒精饮料税用于教育。此外，规定个人所得税、公共事业税、财产税、公司所得税、保险税费用于基础教育的各有4个州。加利福尼亚、密执安、纽约等12 个州指定彩票收入用于教育。[3]
表1.美国各级政府对初等中等教育投入的比例（％）（单位：10亿）
1955—1956
1969—1970 1983—1984
数量
百分比 数量 百分比 数量 百分比
公 合计 12.8
100.0
45.7
100.0
139.0
100.0
私 联邦 0.53.9 3.47.4 8.7 6.2
立 州3.829.715.8
34.661.244.0
学 市地 7.256.221.7
47.557.241.2
校 其他 1.310.24.810.511.98.5
公 合计 11.5
100.0
41.0
100.0
127.5
100.0
立 联邦 0.54.3 3.48.3 8.7 6.8
学 州3.833.115.8
38.561.248.0
校 市地 7.262.621.7
52.957.244.9
其他 — — 0.10.3 0.4 0.3
私立学校 1.3100.0
4.7100.0
11.5100.0
资料来源：转引自梁忠义主编：《教育财政》，吉林教育出版社，2000年版，110页。
地方政府所承担的中小学经费基本上都来自地方财产税，因此，社区提供中小学经费的能力取决于地方所拥有的财产总值。对此，各州也有不同的观点和意见。但一般而言，地方学区的拨款主要通过统一拨款、对等拨款、均衡拨款的方式来进行。统一拨款是指根据一个学区注册的学生人数来分配教育经费；对等拨款是指地方政府按照州政府资助的项目进行资金配套；均衡拨款是一种平衡学区差异的方式，即对于收入不同的学区，州按照不同的比例拨款。[4]
（二）法国
法国对义务教育的投入，目前实行的是由中央与地方政府共同分担，又以中央为主的投入体制。法国正式推行义务教育始于1881年的费里法，而在义务教育建立初期，法国在义务教育经费投入上实行的是以市镇投资为主、省和国家予以补助的做法。1889年7月19日，法国颁布法律，规定全体小学教师为国家公务员， 工资由国家财政负担。该法的颁布极大地改变了法国初等教育的经费投入体制。1959年1月，戴高乐政府颁布《教育改革法令》，规定进一步延长义务教育年限，由原来的6～14岁延长为6～16岁。从此逐渐形成了中央与地方政府共同分担，同时以中央为主的投入体制。由于中央政府负担大部分公共教育经费并酌量减轻地方教育经费的负担，中央政府公共教育经费支出占其财政预算的百分比一直在提高：1882年为0.6％，1902年为7％，1984年更达到18％。[5] 1979年， 法国教育预算第一次超过国防预算而成为国家最大的一笔开支。
法国的财政体制由中央预算和地方预算组成。地方预算包括地区预算、省预算和市镇预算。在义务教育投资中承担主要责任的中央财政和省、市镇两级地方财政，均有各自稳定的经费来源。法国的财权集中在中央，中央政府的最主要财源来自税收，包括所得税、销售税、公司税等多达90个税种，这使得中央政府有雄厚的实力支撑义务教育经费。地方政府对教育的投入主要在省和市镇两级，其教育经费来源主要是地方税，包括地方直接税和地方间接税两类。同时，中央政府还对地方政府进行财政补助。省按照规划修建初中，市镇修建小学，在地方财政不足的情况下，均可申请中央财政的专项补助。一般讲，地方财政预算中依靠中央补助的比例平均为20％左右。[6]
（三）日本
日本的教育体制处于以美国为代表的分权和以法国为代表的集权之间。二战前的日本延续的是明治维新所确定的学制，形成了以文部省为核心的中央集权教育制度。战后，在美国的影响下，日本开始依据民主政治和地方自治的原则建构教育行政制度。在中央和地方的关系上，实行中央指导下的地方分权制。但是，随着教育的变革，一度中央集权的力量增强。但20世纪80年代以来，日益强调地方的自主性和灵活性，从而形成了中央和地方势力均衡的教育行政体制。在教育经费的投入上，中央政府和地方政府也比较均衡。
表2.日本国家与地方的教育经费及其比率
年度 教育经费总额 国家负担的教育经费 地方负担的教育经费
(百万日元)
总额 比率(%)总额 比率(%)
1949 123,745 67,528 54.6 56,217 45.4
1955 372,006 173,75746.7 198,24953.3
1960 612,492 293,06347.8 319,42952.2
1965 1,385,011692,69350.0 692,31850.0
1970 2,883,3271,357,873 47.1 1,525,453 52.9
1975 8,118,9143,776,120 46.5 4,342,794 53.5
1980 14,005,723
6,618,585 47.3 7,387,138 52.7
1985 16,568,138
7,185,829 43.4 9,382,310 56.6
1990 20,258,332
8,531,249 42.1 11,727,084 57.9
1995 23,766,348
9,668,285 40.7 14,098,062 59.3
1998 24,018,325
10,240,606 42.6 13,777,719 57.4
资料来源：［日］文部省编：《地方教育费调查报告书》，大藏省印刷局，2000年，第15—16页。
由表2可以看出，日本中央政府和地方政府对教育的经费投入是比较均衡的，中央政府和地方政府大约各负担一半，地方政府投入略多一点。然而，具体到中小学义务教育当中，情况则有所不同，地方政府对义务教育的经费投入要大于中央政府。
表3.日本1996年度义务教育费的财源比率 （单位：百万日元）
区分 义务教育费 构成比(%)
合计 11,694,947
100.0
国家 3,153,20427.0
地方 8,299,02670.3
学校法人等 315,763 2.7
资料来源：［日］文部省，《文部统计要览》，1998年，第164—165页。
从表3可见，日本义务教育经费的投入中地方教育经费约占70％， 明显超出教育经费总额中地方教育经费所占的比例。同样，在1997年，日本文部省预算中的义务教育经费是30,772亿日元（约合250亿美元），占国家文教预算总额的62.6％；都道府县一级地方政府的义务教育经费是33,474亿日元（约合270亿美元）， 占该级政府教育经费支出的52.5％；市町村一级地方政府的义务教育经费是19,661亿日元（约合160亿美元），占该级政府教育经费的78.2％。[7] 形成这种格局的原因在于日本教育的“谁办学谁拨款”方针。1947年，日本国会通过了《教育基本法》和《学校教育法》，这两部法律规定了战后日本教育的基本格局。其中《学校教育法》规定：“学校的设置者……除了法令特别的规定以外，应负担其学校的经费。”[8] 也就是说，国立学校的经费由国家负责，单独列入国家财政预算；公立学校的经费由地方政府负责，国家根据地方交付税制度等采取措施使教育经费保持必要的水平；私立学校的经费则由办学方即学校法人负责。出于这种“谁办学谁拨款”的方针，日本中央政府需要为国立的高等教育负责，必须靠中央财政来支撑国立高等院校的发展。而中小学校更多的是由地方政府建立的，因此地方政府要担负起更多的义务教育投资责。
二、教育经费支出
美国义务教育经费的支出可以按照三个方面来进行划分：教学、支持性服务、非教学。其中教学支出包括课程发展与督导费用、教师工资和福利、书籍材料和设备支出等，用于支持性服务的经费支出包括一般性的学校管理费用、学生服务支出、非教学人员工资和福利等，非教学性的经费支出则包括交通费用、膳食服务支出、债务利息等。以教学为中心来划分教育经费支出，是因为各州的教学支出在经费总支出中都占到了很大比重。表4列出了1986—1987年度美国及部分州的教育支出情况。
法国中小学义务教育的经费支出可以分为两大部分，一部分为教师工资，另一部分是学校校舍建设及行政运转经费。前者主要由中央政府负担，后者主要由地方政府负担。法国全国的义务教育教师均由国民教育部进行严格统一的管理。每年国民教育部根据全国28个学区义务教育的发展与适龄儿童人数的变化情况，对全国小学和初中教师的需求情况做出预测，并据此设置教师编制，分配各学区教师指标，规定各学区教师职前培养的招生名额。与此同时，国民教育部将教师工资支出列入中央教育经费年度预算中，然后由两院议会批准后严格执行。
表4.美国及部分州1986—1987年教育经费支出（单位：百万美元）
教学
支持性服务非教学
总计
数额 百分比 数额 百分比 数额百分比
全美平均146.7 89.6 61.1 51.9 35.4
5.1 3.5
加利福尼亚 16.5
9.3
56.1 6.7
40.8
0.5 3.1
夏威夷 0.58
0.35 61.1 0.19 33.6
0.03 5.3
肯塔基 1.61.2
73.2 0.35 22.0
0.08 4.8
新罕布尔什 0.59
0.38 65.0 0.20 33.6
0.01 1.4
新泽西 6.13.9
63.5 2.0
33.5
0.2 3.0
田纳西 2.21.5
69.9 0.51 23.5
0.1 6.6
德克萨斯10.2
6.1
59.8 3.5
34.4
0.6 5.8
西弗吉尼亚 1.20.59 48.2 0.57 46.7
0.06 5.1
资料来源：Digest of Education Statistics,1989,E154.转引自梁忠义主编：《教育财政》，吉林教育出版社，2000年版，110页。
法国义务教育校舍建设和行政经费主要来自地方财政预算，实行分级负责，分级管理。在普及义务教育方面，市镇政府及其财政的职责，是开办足够数量的公立小学并保障其正常运转；而省政府及其财政的职责，在于开办足够数量的初中并保障其正常运转。省和市镇两级政府均实行严格的预算管理制度，每年对各自辖区内的适龄儿童人数作出准确统计，并根据学生人数和学生分布情况，研究、调整学校的数量和分布点。一般地讲，小学和初中的校舍建设、维修以及行政运转经费均是市镇和省两级政府重要的财政支出项目，并列入地方政府年度财政预算中，在报经地方议会审批后严格执行。[9]
与美国和法国相比，日本对义务教育经费的支出结构做出了更为详细的说明，而且规定了各级政府的经费责任。具体地说，各级政府对教育经费的负担情况为：①各类义务教育学校及养护学校教职员工资（国家1／2，都道府县1／2）；②各类义务教育学校的校舍建设（国家1／2至2／3，市町村1／3至1／2）；③各类义务教育学校的教材和教具（国家1／2，都道府县和市町村1／2，其中，各类义务教育学校的教科书费用全部由国家负担）；④入学财政援助（国家1／2，都道府县和市町村1／2）；⑤中等职业教育的设施和设备（国家1／3，都道府县和市町村2／3）；⑥发展边远地区教育（国家1／2，都道府县和市町村1／2）；⑦振兴社会教育和体育（国家1／3至1／2，都道府县和市町村1／2至2／3），等等。[10]
三、教育经费分配中的教育公平
学校教育离不开经费的支撑，而地区间经济水平的差异必然造成学校办学经费的差异，从而带来教育的地区发展失衡；同时，学生个体之间的经济背景差异也会带来教育不公。为了促进教育公平，平衡各地区的教育经费，美、日、法三国都采取了相应的教育经费管理措施，在教育经费的分配中有所倾斜和侧重。
在平衡各学区间的差异时，美国各州政府采取的是均衡拨款的方式。对于收入不同的学区，州按照不同的比例拨款。例如，对最富的学区，州与地方资金的比例也许是1：7，即州每出1美元，地方出7美元；而对最穷的学区拨款的比例则可能是相反的，即州每出7美元，地方出1美元。美国许多州喜欢用均衡拨款这一形式分配其对地方学区的拨款补助。[11] 此外，美国的基础拨款公式法（foundation-formula）规定，州政府确定生均经费基础水平，要求当地通过最低的财产税率来提供该费用的一部分，地方财政拨款和基础水平之间的差额则由州政府弥补。
在扶持少数民族子女、黑人子女和低收入家庭子女方面，美国也采取了一些特殊的扶持措施。自20世纪60年代中期以来，美国经济机会署（Office of Economic Opportunity）倡导“补偿教育”和“头脑启迪”计划，为处境不利的贫困家庭子女提供必要的学前教育，来“补偿”他们家庭早期教育的不足。为了给低收入家庭儿童提供教育和社会化的机会，美国还大力推行“先行教育”。其目的是为儿童提供学习环境，使他们获得多种经验，以适合其年龄和发展特征，促进儿童社会性、认知、身体和情绪等方面的发展。目前，美国先行教育每年拥有10亿多美元的预算，服务于45万儿童，其中90％以上是穷困的孩子。[12]
法国在考虑教育经费分配中的公平问题时，对经济不利地区和社会群体都有特殊的扶持措施。对于农村边远地区，法国的做法是建立单班小学。单班小学是适应边远地区入学儿童较少的实际需要的，这些小学只有一个教学班，几个或十几个学生，各年级混合编班。开设单班小学必然增加教师岗位的设置数量，增大教育投资的成本，但法国为这些小学的发展提供足够的资金。20世纪70年代以来，单班小学逐渐减少，但仍在公立小学中占18％的比例。[13] 对于城市中经济不利社区的教育，法国于1981年制定了一项被称为“优先教育区”的政策，以便对处境不利社区的学校给予特别支持。优先教育区根据学校的地理位置、社会环境、学生家长的社会职业状况、学前教育入学率、小学和初中的留级率、外籍学生比例等具体指标来确定。政府对优先教育区内在教学、师资等方面给予特别支持：为学生配置数量更多的教师以便加强个别辅导；鼓励早期教育，为教师提供特殊津贴等。1997年，国民教育部为优先教育区教师提供的特殊津贴为每人每年6741法郎。[14]
对于处境不利的社会群体，法国也采取了一些特殊的扶持政策。包括国家助学金制度、开学补贴制度、上学交通补贴制度、教科书免费提供制度、午餐补贴制度等。1996～1997学年，享受法国国家助学金的初中生为102.8万人，约占初中学生总数的33％，享受国家助学金的高中生为58.4万人，约占高中学生总人数的25％。享受开学补贴的是6～16岁的贫困家庭学生，其金额在1997年为每个学生1600法郎。对于离校较远的学生，法国中央政府和地方政府共同提供交通费用，其中中央担负60％，其余40％由省级财政负担。[15]
日本不仅从财政体制的角度保证教育资源的合理配置，促进不同地区、不同阶段的教育得到均衡发展，还制定相关的制度和政策，从学校设置、师资配备等方面谋求校际之间的均衡化发展。按照《学校教育法》的规定，日本市町村一级的地方政府，有责任设立中小学以使适龄儿童都能入学接受义务教育。而在学校的设置上，从教育经费到学校设施、教学设备、班级编制、师资配备等方面，都制定了相关的法律法规，以统一的规格保证全国各地的中小学均等地达到一定的办学条件。另外，日本公立小学还对教师进行定期的校际轮换，教师作为国家公务员其工资待遇不因调换学校而改变。这一轮换制度从师资配备的角度也促进了校际之间的均衡化发展。
为了平衡各地区间的教育经费差异，日本还建立了“地方交付税”制度。地方交付税的目的是通过弥补地方财政收入不足，平衡地方财政能力，使地方有能力达到中央规定的公共服务水平。作为一种均等化的转移支付，由中央直接向都道府县和市町村两级政府分配。这一制度自1954年建立以来，在总额确定及分配方法、方式上不断改革和完善，目前已演变成技术性、科学性相当强的体系。
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