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中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：1006—2025（2007）12—0006—04
工业革命以来，工业化是城市化的动力，而城市化又是工业化的载体，城市化与工业化互为动力、互为支撑条件。一个没有城市化支持的工业化必然要支付极高的分散化成本。工业化和城市化是现代化建设的两大动力，也是现代化建设的两大标志。我国工业原材料、能源消耗高，运输成本高和过于分散的工业布局及城市化水平较低高度相关。推进产业集中化、集群化，降低能耗和排放，发展循环经济，完善基础设施等都要以空间聚集为重要条件，而城市化是根本的途径。中国城市化进程缓慢有多种原因，但深层次的原因是制度性障碍。
一、有关城市化的理论简述
城乡人口再分配是经济增长的基础，其核心是劳动力和人口的流动。就业结构、经济结构转换模式的一般规律是，先从农业到制造业，再到第三产业。戴维斯（Davis,1968）从经济上的需求和供给关系来解释就业结构由农业向非农业的转化，认为在农业社会中，城市化的主要原因是城乡人口迁移，而城乡人口迁移对就业结构由农业向非农业转换产生了巨大影响。
美国地理学家诺瑟姆发现，城市人口增长的运动轨迹呈S型曲线运动。第一阶段为城市化初期，城市人口增长较为缓慢，在第一阶段所占比重超过10％以后逐渐加快。城市人口所占比重超过20％时进入第二阶段，此时城市化进程出现加快的趋势，这种趋势一直持续到城市人口超过70％时才能减缓。此后为第三阶段，城市化进程出现停滞或略有下降的趋势。这样，城市化经历了发生、发展、成熟三个阶段。这一规律不仅限于已经实现高度城市化的发达国家，而且是一条普遍规律，适用于世界上绝大多数国家和地区。但城市化模式和人口流动规律在不同国家是有差异的。小岛（Kojima,1996）总结了发展中国家城市化和人口流动的四种模式：（1）控制型城市化，即人口向城市的流动受政府的严格控制，中国是这种模式的典型代表，此外还有南非和伊朗；（2）NIEs（Newly Industrialized Economies）型城市化，首先，城市化与工业化的速度都比较高，在工业化起步不久农村人口的绝对数量开始下降；其次，在城市劳动力市场的非正规部门已被改造、同化；（3）过度城市化，城市化超前于工业化；（4）高人口迁移率和低城市化率并存的城市化，其典型代表为印度。转型经济国家城市化有自己的特点，特别在前苏联的国家中，现有的城市化模式是由强制性的产业政策所推动，其城市化率较高。钱纳里等人（Chenery,Hollis,Moshe Syrquin.1986）指出，平均来说，转型经济国家城市人口的份额比其他类型国家高12％。
人口从农村流向城市是经济发展的必然现象。大多西方发展经济学家一般都肯定这种人口流动（migration）对经济发展的积极作用，认为劳动力从低生产率部门转移到高生产率部门可以提高经济的总生产率，从而促进资本积累和经济增长。
古典经济学的创始人威廉·配第最早从经济学角度揭示了人口流动原因，认为比较利益差异的存在促使了社会劳动者从农业部门流向工业部门和商业部门。刘易斯（Lewis.W.A.,1954）创立了经济发展的二元结构模型。这一模型把发展中国家的经济结构概括为现代部门与传统部门，建立了两部门经济发展模型，奠定了无限剩余劳动力供给的二元经济结构理论基础，成为发展经济学第一阶段的核心理论。他认为，在具有二元经济结构特征的社会里，由于传统农业部门存在着大量低收入的劳动力，所以劳动力供给具有完全弹性，按照刘易斯的解释，无限的劳动力供给是指现代工业部门在现行一个工资水平上能够得到它所需要的任何劳动力。只要在略高于农村生存收入的不变工资水平上，农村劳动力就会源源不断地从农村流向城市，这一过程将一直延续到农村剩余劳动力被城市完全吸收、农村工资和城市工资趋向一致、城乡差别逐步消失、国民经济实现现代化为止。托达罗认为，城乡实际收入的差异是决定人口流动的重要因素。上述理论模型揭示了经济结构转换过程中农业人口转向工业部门和城市的必然性，也揭示了转移的条件和动机。
二、中国城市化的路径及进程
中国城市化方式极其独特，既不同于发达国家和发展中国家，也不同于转型国家。因为发达国家和发展中国家的城市化是由市场力推动的，转型国家的特点则是规划者制定政策促使人口快速向市场转移。而中国在很长一段时间里（至少在20世纪60年代到改革开放以前），国家采取严格的计划手段限制城市规模，阻碍农村人口向城市流动；改革开放以后，原有的制度性障碍并没有从根本上消除，从而形成了50多年来中国城市化的独特路径。
一般来说，城市化与工业化具有同步性，城市化甚至领先于工业化，原因在于城市的聚集经济性、第三产业发展等经济因素和非经济因素，使人口更多地流入并生活在城市。在西方国家工业化初期，由于工业化与城市化是同步的，因此脱离土地流入城市务工的农民在较短时期内就完成了城市化。从英、法等国农民城市化的过程可以看出，工业化是推动农民进入城市的重要力量，而适应时势的政策制度又确保了农村剩余劳动力能够顺利完成从农民到市民的转变。我国城市化路径则比较曲折，20世纪50年代，我国工业化水平和城市化水平同国际标准模式相比是较为接近的，当第二产业的比重为20％时，城市化水平为12％以上。但当第二产业的比重为40％以上时，城市化水平停留在不足20％，而此时国际标准模式的城市化水平已接近70％。如果以制造业增加值占GDP的比重来代表工业化水平，那么工业化初期的1952年，我国的城市化落后于工业化5.1个百分点；其后随着工业化水平的提高，两者的差距在不断扩大，至1978年落后于工业化26.4个百分点。而按国际标准模式城市化水平要高于工业化水平，与此比较，我国城市化速度太慢了。改革开放以来，我国城市化速度不断加快，但仍然低于国际标准模式。国际标准模式见表1。
资料来源：霍利斯·钱纳里，莫尔塞斯·塞尔昆.发展的格局（1950～1970）[M].北京：中国财经出版社，1988。
我国城市化水平无论与发达国家还是与发展中国家的平均水平相比都明显偏低。尽管近年来我国城市化速度明显加快，2000～2005年城市化水平从36％提高到43％，年均提高1.4个百分点。如果考虑到进城农民逆向回流的现实及与之相关的其他因素，不能不说43％这个数字是有水分的。目前的情况是，农民工的工作地域、收入和居住地等都相当不稳定，城市仅仅是农民工工作的场所和暂时栖息地，而不是长久居住地，大部分务工者并没有市民化，他们随时都有可能回流农村。
我国城市化水平低于正常水平有多种原因，从表面上看，一是工业布局上的分散，特别是乡镇企业遍地开花，非农化并不等于城市化；二是城市第三产业发展滞后，难以吸收大量的剩余劳动力。实质上，阻止城乡人口流动的制度障碍才是根本原因。
三、滞缓城市化进程的制度障碍
1.计划经济体制与城乡隔离政策
我国城乡分割的历史可以追溯到20世纪50年代。新中国成立初期，广大农村居民享有较充分自由迁入城市的权利，城市化基本上是在没有政府直接干预的情况下进行的。这一时期，虽然城市人口的自然增长高于农村，但是1950～1957年城市人口增长总量中，由迁移而导致的机械增长占到了60.8％。50年代初农民向城市的迁移，满足了大规模城市经济建设对劳动力的需求。然而，大量农民进城，必然会对城市的就业、住房、食品供给和农业生产等产生影响。虽然这属于一种正常现象，但这与当时计划经济的思路相左。为了控制农村人口流入城市，在1957年12月18日，中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，明确将城乡居民区分为农业户口与非农业户口两种不同户籍，形成了极为严格的控制农村人口流动的户籍管理制度。同时，国家又制定了与这种户籍制度相配套的商品粮制度、就业制度、住房制度和社会保障制度等一系列制度。除此之外，在农村实行人民公社制度，进行集体劳动，禁止农民外出。“禁止进入”和“禁止外出”两项基本制度和一系列配套制度，是超经济的城乡分离制度。这一制度在城乡之间挖掘出一条深深的“鸿沟”，几乎断绝了城乡人口之间的流动，特别是农村人口向城市的流动。至于这种制度产生的原因，林毅夫（2002）认为，中国由来已久的城市发展水平和城乡隔离政策都是“重工业优先发展战略”造成的后果。实质上，这种隔离政策既是计划体制的一种内在要求，也与我国农产品供给不足有关；同时，反映了国家对城市居民保护的指导思想。
改革开放以来，计划经济体制向市场经济逐步过度，以户籍制度为根基的城乡分割制度，虽未受到根本触动，但也已发生了重要变化。这种变化主要来自以下几个方面：（1）人民公社制度废除及联产承包责任制的实施，农民超经济地被强制束缚在土地上的体制被打破，至少在法律意义上他们有了更多选择劳动方式的权利。（2）随着改革的不断深入，城市食品、住房、水电等生活消费品的供给日益纳入商品化的轨道，福利保障制度也开始朝社会化方向转轨。1984年，政府允许农民自理口粮，进入县城以下的集镇落户，放松了对农民迁居的限制。（3）随着开放政策后的外资进入和从事工商事业的个体经营者资本的积累，国家垄断投资的局面得到改变。国家投资更多地转向基础设施建设和公共事业，而不是投资办厂，个体经济和私营经济的比重越来越大，腾出了城市居民不愿从事的就业岗位。（4）由于以上三个基本改变，才出现了人口和劳动力在城乡之间的流动。
2.市场经济条件下制度障碍
首先，户籍管理制度未受到根本触动。尽管农村劳动力大量流入城市，但农业户口要转为大中城市户口则困难重重，投资及住房等转户条件对于月收入不高的外出务工者来说是根本达不到的。事实上，迄今为止户籍制度的每一次改革都不过是在某种程度上调整着人口迁移制度性成本的多寡，并通过对加入城镇户口所设立的道道门槛加以体现。户籍制度虽然有很多松动，但这种改革极其缓慢。目前，小城镇基本已放开了户口，但其本身吸纳能力有限；大中城市仍有种种限制，特别是一般劳动者。进城务工的农民无法取得城市户籍，因此也难以在城市定居。
其次，就业制度的种种歧视性规定。不少地方政府在用工上对城市户籍以外的人员作出了种种限制。目前城市就业政策仍没有把农民工纳入到正式的就业体系之内，他们只能在体制外寻找那些几乎不受任何保护的边缘职业和底层职业。许多地方还出台了限制农民进城的政策，以期有利于城市下岗职工再就业。主要措施包括：清退没有本地户口的外来务工者，将其岗位转让给本地务工者；向雇用外来务工者的单位或外来人口个人征收就业管理费、就业调节金、暂住人口管理费；限定外来务工者进入的行业或岗位。政府对城市劳动者就业采取不同于农村劳动者的特殊保护制度，改革开放以来通过市场性流动方式进入城市的农村劳动力，还无法同城市劳动者一样，进入同等待遇的职业领域并获得制度性工资。流入城市的农村务工者大多从事劳动强度大、劳动条件差的非技术性行业，领取比城市劳动者相对低得多的劳动报酬。如果说在很多国家的劳动力市场分割具有自然性，而我国的劳动力市场分割则表现为，即使同一单位、同一工种、同一能力的人，因为社会属性的差异也必须享受相差甚远的待遇。
再次，社会保障制度倾斜性安排。社会保障是一个国家或地区以社会的力量，保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系，它提供的对象是全体社会成员。但我国的养老保险、医疗保险等社会保障制度主要针对机关事业单位人员和国有企业职工，而且制度设计从一开始就表现出对城市居民的明显倾斜。当前，虽然一些地区已经尝试为农民工提供养老保险、工伤保险等保障，但整体效果并不理想。农民工的高退保率不仅表明政策制度安排的缺陷，而且反映出现行社会保障体系并没有较好地接纳这一群体。1999年开始实行的城市最低生活保障制度指向的是城市居民，而对农民工的社会救助则缺乏相应的制度安排。城市住房制度未能兼顾农民工群体，住房保障目前也仅限于城市居民。我国1994年启动的住房公积金制度、1998年启动的经济适用房制度以及“廉租房”制度，都将农民工群体排斥在外。特别是“廉租房”制度成为解决“民生”重大举措备受各界推崇，目前已进入实质性实施阶段，如果不考虑农民工，这很可能成为隔离城乡社会，阻碍城市化的一项有效政策或措施。
第四，教育制度上的区别对待。教育的二元性也是中国特有的，现行教育体制中，往往以户口作为入学的条件，农民工子女在所流入的城市不得不缴纳借读费，而且现行考试政策安排又迫使他们不得不中途转回户籍所在地参加中考和高考。不平等的教育制度是户籍制度的配套性制度，这一制度具有分离和筛选的作用。教育制度对在家乡完成义务教育的成年农民工流入城市并不是直接设防，这可以保证为城市提供源源不断廉价劳力；同时可以有效地阻止农民工子女移入城市。乡村人口流入城市的动机除谋求更高的收入外，为子女创造良好的教育条件恐怕是第二重要的因素。设置这一门槛的结果是，农民工自己进入城市，子女留到农村接受义务教育，这种分离产生的后果，其严重程度已远远超越了经济学的价值判断范畴。
第五，农村土地制度约束作用。如果说户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、教育制度是城市化的排斥性机制，那么，现有的土地制度则是回流农村的拉力。现行的土地承包制度有助于保持农村的稳定，但由于没有合理的土地转包制度，部分已经以经营非农产业为主的农民工，或者已经在城里工作和生活的农村居民，不得不继续耕种那一小块土地。但土地制度是次要的原因，如果农民工不能预期到在城市能够长期生活下去，获取社会保障，即使土地能够流转，很多人也会把土地作为最后的保障。
城市化进程是经济社会发展中不可逾越的环节，是统筹城乡经济、维护“城乡公平”的根本出路。消除制度性障碍是加快城市化进程的关键，也是保持我国经济社会持续、和谐、健康发展的关键。