高等学校分层次办学政策的实施机制研究，本文主要内容关键词为：高等学校论文,层次论文,机制论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
分层次办学是我国高等教育的一个重要原则。从1981年至2004年，我国已进行9次学位授权审核，但从第三批学位授权审核开始，均把分层次办学作为学位授权审核的指导思想和重要原则提了出来。可见，政府对于分层次办学的重视。
从教育政策学的视角来看，分层次办学也是我国政府对高等学校进行有效管理、推动高等教育事业发展的一项重要政策。这一办学政策指出，社会对人才的需求是多种多样的，有不同的规格和层次，为了形成合理的人才结构，更好地发挥全国高等学校的办学效益，各高等学校应当有所分工，按不同重点进行人才培训。提倡各类培养单位在各自的层次上办学，办出水平，办出特色，避免盲目追求更高层次。
但政策的制定并不等于问题的解决。“徒法不能自行”，认为一项教育政策在制定之后就会自然而然的被执行，是一种不切实际的幻想。教育政策要解决它的政策问题，必须借助有效的政策执行。美国学者艾利森认为：“在达到政策目标的过程中，（政策）方案确定的功能只占10%，而其余的则取决于有效的执行。”正说明了这一点。
目前，由于诸多因素的影响，我国高等学校分层次办学政策的贯彻落实并不那么让人满意。从实践的层面来看，在我国有关学位授权审核的文件和有关领导的讲话，曾多次强调要贯彻分层次办学的原则，但是，它一般号召多，具体措施少；从理论研究来看，目前的研究大多局限在讨论分层次办学的必要性、意义以及存在的问题等方面，而忽视了对分层次办学政策的实施机制的研究。在这种情况下，显然难以对分层次办学的实践作出正确的理论指导。
虽然分层次办学原则在过去20年中发挥了积极的作用，但随着社会体制的转型，以及高等教育现实基础的变化，要求我们对高等教育的分层次办学原则及其实施机制进行重新解读和审视。
二、分层次办学政策的变迁过程
从本研究收集到的资料来看，涉及分层次办学思想的政策陈述，基本上集中在国务院学位委员会关于做好学位授予单位审核工作的文件中和国务院学位委员会有关领导在国务院学位委员会和学科评议组会议上所作的有关学位授权审核工作的讲话中。以下分别叙述。
1.分层次办学思想的首次提及。由于80年代高等学校数量激增、发展过快带来了一系列问题，从1986年起国家开始重视高等教育资源的优化配置问题。一方面，采取对高校在校生规模和新设置学校的严格控制政策，以促进高等学校规模效益的提高；另一方面，提出对高校的办学任务进行合理分工，通过分层次办学实现办学资源和人才结构的合理配置。1986年3月，国务院副总理兼国家教委主任李鹏在国家教委工作会议上提出，为了形成合理的人才结构，各高等学校应当有所分工，按不同重点进行人才培养。他认为我国的高校可以分为三类：一是少数有条件的学校，同时培养本科生、硕士生、博士生，但以培养高层次人才为主，逐步形成教育中心和科研中心；二是较多的院校，以本科教育为主，围绕教学开展科研和学术活动；三是足够数量的专科院校以教学为主。从中，我们不难看到，其分层次办学的思想已经跃然而出。1986年5月，在国务院学位委员会学科评议组第三次会议上，国家教委副主任何东昌提出，“第三批学位授予单位的审核，要有利于高等教育办学层次的调整，要调整硕士和博士学位授予单位的布局。”“我们在审核和复核这些新增学位授予单位时，不仅要从单位整体条件和学科、专业的条件上看是否具备博士和硕士学位授予单位的条件，还要从学校的主要任务上看是否符合高等教育分层次的原则。”这是分层次办学思想的首次政策化表达。此后，在国务院学位委员会关于做好学位授予单位审核工作的文件中，均将分层次办学作为审核工作的指导思想或重要原则提了出来。
2.分层次办学政策的后续发展。1992年以来，随着计划体制向市场经济体制转型的步伐加快，国民经济开始持续快速地增长，高等教育体制改革也随之进入了新的阶段。1993年《中国教育改革与发展纲要》及其实施意见提出：“高等教育的发展，要坚持走内涵为主的道路，努力提高办学效益。要区别不同的地区、科类和学校，确定发展目标和重点。制定高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色。”这表明，随着高等教育的发展，分层次办学的现实基础和政策取向也发生了变化，政府对高校办学层次的引导由原来的直接管理向间接管理、由行政调控向市场调控转变。
1995年10月，国家教委主任朱开轩在全国研究生教育工作座谈会上谈到“贯彻分层次办学原则，优化研究生教育资源配置”时指出：“博士、硕士、学士三级学位授予单位一段时间内应大体稳定现格局，在这个基础上，区别不同地区、不同类型学校，合理分工，确定其研究生教育任务。在已有研究生学位授予权的高等学校中，大多数应以本科教育为主，兼有研究生，主要是硕士生教育。少量办学条件比较好，科研力量比较强，学科综合优势明显，管理完善，培养质量较高的大学，可以在国家及其上级主管部门的指导下，以教学与科研两个中心、研究生教育和本科生教育并重为目标进行建设，作为相对集中的培养研究生特别是博士生的基地。”这一谈话将分层次办学的指导思想与高校教学的目标结合起来，将分层次办学的思路纳入高校发展的切实措施中去。
在此之后，根据高等教育宏观管理体制改革和布局结构调整的需要，国家教委的领导如张孝文、周远清等同志，结合高校博士、硕士学位授予审核工作，将分层次办学思想进行了更为细致的论述，提出“新增硕士学位授予单位，要从各地区与各部门高等学校分层次和加强省级统筹的原则出发，考虑地区和行业需要，调整授权体系的合理布局；新增博士学位授予单位，要从全国整体需求及优化学科结构的原则出发，考虑各类学校的合理布局。”
三、分层次办学的政策实施
在我国，高校办学层次的确定主要取决于政府。虽然政府的相关文件以及研究者们一直强调高等学校要“从实际出发，准确定位，在各自的层次上办学，办出水平，办出特色”，但实际上，在办学层次的确定过程中，高等学校的能动作用非常有限。这可以从政府落实分层次办学政策的措施来分析。
1.集中力量，重点建设一批高等学校。建国以来，我国虽然没有对高等学校的办学层次作出明确的划分，但由于新中国的经济是在一穷二白的基础上建立起来的，因而对有限资源的利用上一向十分珍惜，这种思想体现在对高等学校层次的划分和建构上，就是集中力量重点建设一批高等学校。如1954-1963年，全国分4批共确立了68所重点高等学校；1978-1981年，经恢复和发展，最终确立了96所重点高等学校；1984-1985年，经国务院批准，又将10多所高等学校列为国家重点建设项目；包括现在正在实施的“211工程”大学建设和“985工程”大学建设，均是遵循这种集中国家有限的财力、物力、人力，重点建设好一批大学的思路。
重点与非重点的差异不只是体现在称谓上，更体现在办学条件、办学权限等方面：重点大学在财政拨款和招生、教学管理、教师职称评定、办学自主权等方面都与非重点大学不一样。政府通过重点投入、重点建设，实际上在高等学校中形成了一定的层次。如有专家指出：“现在我国的学校形成了这样的层次，叫1、2、3、4、5环，1环就是‘2+7’学校，2环是35个左右‘985’学校，3环是55个有研究生院的学校，4环是不到100个的‘211’学校，其它是5环了。”
2.通过学位授权审核对高等学校实现办学分工。在我国，一所高校办学层次的升迁，不仅要看单位的整体条件和学科、专业能否满足相应学位授予单位的条件，还要从学校的主要任务看，是否符合高等教育的分层次办学的原则。这就是说，一个单位能获得何种学位的授权，不仅决定于整体条件和学科、专业的条件，还决定于单位主管部门给定的办学任务，即培养何种人才的任务。所以，学校办学层次的确定主要还是取决于政府的意志。这是政府办学带来的必然结果。
综而言之，在很大程度上，我国高校办学层次之间的差异是以政府对高校的期望、政府分配给高校的职能、权力及资源为基础的，高校属于哪个层次不是学校自由竞争的结果，而是政府“点名”、重点建设的结果。这固然使得办学层次的划分具有很高权威性，然而就办学优势的确定来说，如果不是在一个竞争环境下确定，而是一种计划分派，则在很大程度上会抑制各办学单位的办学活力，这不免影响分层次办学的科学性。这正如陈介明教授所批评的：“传统的等级分配资源的哲学引起了不平等，某些大学是根据它们过去的声誉和被期待的贡献，而并不是根据它们当前的表现，得到（资源分配中的）优先权。”
在高等学校的办学层次的划分方面，美国的做法值得我们借鉴。美国制定了一个卡内基高等教育机构分类标准，把全美3595所高等学校分成10类：即研究型大学I类、研究型大学II类、博士学位授予大学I类、博士学位授予大学II类、硕士学位授予大学I类、硕士学位授予大学II类、学士学位授予学院I类、学士学位授予大学II类、副学士学院和专业机构。在卡内基高等教育机构分类标准前，各校一律平等。大学和学院属于哪个层次不是由上级部门“钦定”的，而是根据学校的任务和所作出的贡献（研究成果与水平，以及所授学位的层次和数量）而决定的。达到了某个层次所需的标准，就属于某个层次。如历史上著名的达特茅斯学院，就不属于研究型大学，而属于博士学位授予大学类。这种做法，充分表明了无论历史长短、公立或是私立，大学之间在层次归属的竞争上是平等的。
同时，在美国高等教育机构的纵向层次上，层次越高的学校，向上一层跨越的困难越大。如想从副学士学位授予大学上升到学士学位授予大学，学校可通过适度增加文理学士学位授予数和改变生源录取限制来努力实现，这两个指标都不难达到。相对而言，要想从硕士学位授予大学上升到博士学位授予大学，则要求每年在一个学科授予20个博士学位，其难度陡然增大。通过这样的制度设计，能够激励大学在自己所在的层次上办出水平和特色，追求真正的发展，而不是盲目升格、追求高层次。
四、分层次办学面临的主要制约因素
现阶段，由于历史的原因，以及所处社会阶段的特殊性，我国还存在一些制约高等教育分层次办学实践和效果的因素：
1.政府干预过强，高校自主权不够。我国当前办学层次的划分现实是，基本由政府来确定分层次办学的层次划分和实施。政府“点名”，集中资源，进行重点建设，政府确定学位授予单位的整体条件，进行学位授权审核、质量评估，结果，政府对高等学校办学层次的干预反而牵制了高等学校对自身的准确定位，影响了高等学校层次结构从无序到有序的转化。实际上，市场本身形成分工要比政府计划分工更为有效，因为任何一个学校都面临着激烈的生存竞争，竞争的压力迫使它必须对自身合理定位，讲究市场人才占有额，否则它的毕业生不能找到好工作，学校本身也无法获得良好的社会声誉。但竞争的前提是自治。当学校没有太多自主权的时候，学校的精力就还放在争取多少计划指标、学科点等方面，而不是根据社会需要，对自身合理定位，出现了高校纷纷“面向政府办学”而不是“面向社会办学”的奇异现象。
2.高等教育机构分类标准的缺失。高等教育机构分类标准是一种规范。它不仅是对高校进行分门别类的排列，而是与高校的设置、定位、发展、评估、排序乃至选优等紧密相关的一个重要环节。建国以来，我国虽然有一些关于高校分类的描述，但一直没有形成一个明确的高等学校分类标准。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“制定高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色”以来，国内学者纷纷展开对高校分类标准的研究。如上海智力开发研究所将我国高等教育分为五类：研究型大学、省部级重点大学、一般本科院校、普通专业学校、高等职业技术学校；马陆亭、孙建波等建议根据我国的实际情况把我国高校分为研究型大学、教学科研型大学、教学型本科院校、高等专科学校和高等职业学校；张受龙的研究将高等院校分为综合大学、多科性大学、单科性大学三类等等，不一而足。这些研究为我国高校的分类提供了新的视角和启示，但是我国至今并未形成一个为民众公认的、为教育管理部门所参照的、具有较高公信度的高校分类标准。
由于对办学单位办学层次的定位缺乏一个公开的、透明的、科学的、统一的衡量标准，不但给办学质量评估制造了困难，它也带来了高等学校争上层次、盲目升格的问题，一些办学条件较差的单位也进入到培养硕士、博士的行列中来，导致了院校之间的无序竞争。从长远看，这对高等教育的健康发展是极为不利的。
3.评估导向的影响。评估对高等学校运行过程是一种激励和约束，推动着竞争，使得竞争具有明确的方向性。但在实际工作中，评价结果往往成为高等院校发展的无形的指挥棒，所有的工作都是围绕评价来做。
当前高等教育评估中存在的主要问题是评估指标过于量化、“一刀切”。过于量化的评估刺激了高等学校互相攀比，竞相升格和盲目“跑点”，“把研究生数量多等同于研究型大学”，强调学位点数、招生人数、导师人数、重点实验室数、论文发表数等量化指标，从而影响了大学在质量和办学特色上下功夫。
显而易见，以上所举的我国高等学校分层次办学政策实施的制约因素，仅仅是由于历史原因或加速发展而带来的一些困难，而不是全部的困难。事实上，本文并不试图揭示所有的制约因素，而仅仅是以这些制约因素为例，试图重新展现、感受和理解在我国目前的体制背景下分层次办学的复杂性、艰巨性、特殊性及与此相伴的长期性。
五、引导中国高校分类办学和合理定位的策略与建设
我国高等学校定位不明、特色迷失、盲目升格等问题不能听之任之，而应以目标、制度的科学设计规范高校的行为，制定相关的规则。
1.政府要发挥政策导向作用。定位是高等学校面向社会需要独立自主进行的规划活动，政府教育行政部门的主要职责是通过有效的制度安排和市场机制（如高等学校分类和高等教育职能划分规则和办学资源配置规则等）对高等学校定位进行调控与引导。但是，政府的引导应该更多的是一种影响，而不是控制；应该更多的运用市场手段，而不是行政干预；政府应该保护竞争的公平性，而不是简单的“点名”、“计划分派”。实际上，高等学校的办学层次的形成是整个高等学校系统的事情，它必须由高等学校通过自由竞争、自我约束、反复博弈来自主、自发的形成。
2.进一步扩大高校的办学自主权。冯向东指出：“对于高等学校合理定位的规范化和分类指导的原则，有助于减少竞争中的盲目性和无序性，让更多的学校把办学实践纳入一种理性决策和有目的、有计划的建设过程。但首要的和根本的，还是决定高等学校生存和发展的社会竞争机制和高等学校的办学自主权。”可见，政府进一步放权，扩大高等学校的办学自主权是分层次办学的重要方面。
放权应该分层次进行。各个高等学校的学术水平存在层次之间的差异，不管这种层次是以政府划分为主，还是以高校之间的自由竞争为主，它一旦形成，就有一定的稳定性。不同学术水平的高等学校在自主办学中存在层次性。一些比较好的高等学校希望自主办学，希望扩大自主权获得进一步的发展，一些层次比较低的学校则不希望自主办学，不希望全面参与竞争。由于不同层次的高校的办学自主权不同，所以要实行分层次放权。
3.加强对高校分类和定位问题的研究，制定一个既符合中国实际，又能与国际接轨的高校分类标准。如前所述，我国高校类型不清、定位不明的重要原因，在于我们在理论上对我国高校类型和定位问题研究不够，还没有建立起公认的高等学校类型、层次划分的原则和标准。没有科学、合理、可行的高等学校分类方法及其标准，高等学校就不可能明确定位，政府就不可能准确把握高等教育及其机构的发展状况，民间组织进行的高等学校评价和排名也就会因缺乏科学依据而失去信度和效度。
中国加入WTO给高等教育的发展带来了新的机遇和挑战，高校的对外交流与合作日益频繁。在这样的背景下，如何制定出既符合中国实际，又能与国际接轨的高校分类标准，使各种类型和层次的高校合理分工、正确定位、办出自己的特色、实现可持续发展，已经成为我国高等教育改革中亟待研究和解决的问题。
4.高校的办学层次应通过竞争来决定。市场机制的引入使高等学校不得不在严酷的竞争中寻找生机。正如伯顿·克拉克所言：“竞争的状态能激励一些院校像企业那样去寻找特色，并从中取得利益。”在一个具备完善机制的竞争环境中，通过自由竞争实现筛选与优化，高等教育机构的办学层次定位才更趋于理性和科学，分层次办学的层次划分才有可能更为切合实际，也更有可能实现这一政策的预期目的。