我国公共教育的政府责任与制度安排，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G40-058 [文献标志码]A [文章编号]1000-8284(2009)04-0181-05
人类社会发展的历史表明，保持向上流动的社会结构易于达到和谐，并有利于社会运行秩序的稳定。和谐社会应当实现社会阶层之间的相互开放和平等进入，社会各个阶层之间应当保持着一种互惠互利的关系。从社会结构的角度看，和谐社会应当是一个社会阶层易于流动与社会结构开放的社会，而公平合理的教育制度安排是实现社会阶层合理流动的重要前提条件。
一、教育的分类及政府责任
亚当·斯密最早从教育的外部性和教育公平的角度论证了政府参与提供教育的合理性，指出社会平均受教育水平越高，生产力越高，社会的自我管理能力也越强。在一个文明和商业的社会里，通常百姓受教育是一个公共责任。弗里德曼认为政府必须干预教育，第一个理由源于教育的外部效用，第二个理由则是对学龄青少年和其他对自己不负责任的个人的家长主义关怀。1954年萨缪尔森将公共物品和私人物品区分开来后，人们对教育是否属于公共物品，即教育是否由政府承担供给责任而纷争不断。
现代国际和各国立法将受教育权纳入基本人权之一，国家有义务为教育服务提供财政支持。《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”我国宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”第19条规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。”
可以看出，各国政府都视教育为公共服务的一部分，只是政府在各级各类教育中的职责有所不同。如何确定我国政府在公共教育中的责任，应基于公共教育实现目标的差异以及我国的经济发展状况。从教育是否具有社会公共需要性质的视角出发，可以将其划分为两类：一类是社会公共需要性质的教育；另一类是非社会公共需要性质的教育。前者的典型代表是基础教育，它是公民应享有的一项基本权利，它使“受教育的人降低了交流成本，生产了有益但却无法为他们自己全部占有的思想。”[1]初等和中等教育，尤其是基础文化的培养所能提供的社会利益比个体所获得的利益要大得多，社会和他人从中收益很大，即正外部性很大。基础教育是以提高全民族文化素质、提升整个社会福利为目的的公共服务，它追求社会福利的最大化而非经济利益最大化，因而以基础教育为代表的公共教育是典型的公共产品，不能完全由市场提供，否则就会出现“免费搭车”问题。所谓“免费搭车”，是指人们有可能在不付出任何代价的情况下，享受通过其他人的捐献而提供的公共产品或服务的效益。因此，政府承担基础教育供给责任，以免使教育供给低于社会需求水平。
政府供给基础教育的优势还表现在，避免市场的“嫌贫爱富”特性，保证基础教育的公平与效率。如果基础教育完全由市场进行调节，教学资源将集中在发达地区，对欠发达地区的学龄儿童就不公平，而且贫困地区师资力量缺乏，其结果必然导致“贫困——低教育水平——低就业能力——低收入水平——新的贫困”这种恶性循环。政府通过均等化的基础教育投入，才能为贫困阶层提供脱离贫困的机会，这也是政府供给基础教育的又一价值依据。所以各国政府几乎都承担了义务教育的责任，说白了就是提供不收费的教育，并认为是保证未来收入分配平等的一种制度安排。
以更好地满足人们在知识交换过程中的各种需求、提高个人技能，以便提升其社会与经济地位的教育领域，如高等教育、职业技能教育等应归类为非社会公共需要性质的教育。以高等教育为代表的非社会公共需要性质的教育，其受益对象虽然也包括社会和个人，具有正外部性，然而伴随着知识越来越具有经济价值，高等教育日益被视作让学习者获得更多私人利益的“私人物品”。根据经济学“谁受益谁付费”的原则，由个人承担一定比例的教育成本是符合经济学规律和我国现实国情的。这类教育允许引入企业管理和市场运行方式，其资金来源可以多渠道筹集，但国家财政资金应是主要的。
可见，政府在非社会公共需要性质的教育中也必须承担一定的责任，但这种责任并不意味着政府必须扮演直接生产者和提供者的角色，更不是“垄断”教育的所有供给方式。政府介入和干预非社会需要性质的教育供给绝对不等于政府直接生产教育产品，更不等于取代公共教育“市场”，政府的责任在于通过适当的制度安排将公共教育的供应与生产分开。早在20世纪60年代，就有学者提出公共产品的供应与生产分开的思想，公共产品的供应和具体的生产是一个过程的不同环节，可以分开并由不同的主体来进行。这一思想是公共物品或服务供给结构多元化的一个理论基础。在当代，较早明确把公共产品的“供应”和“生产”分开的学者是马斯格雷夫和制度分析学派，把公共产品的供应和生产过程分开后，公共产品的供给可以是公共部门，也可以是私人部门。就供应而言，政府可以进行投资或融资，公共财政资金可以投入，私人部门在认为有利可图的情况下也可以进行投资或融资。就生产而言，其主体是多元化的，可以由政府亲自组织生产，也可以由非营利组织、私人部门、公民个人这些非政府力量进行公共物品生产。政府可以通过签订合同、授予经营权、委托私人部门生产、经济资助等方式进行管理。在公共教育领域，政府的责任主要是解决教育产品供给的种类和数量、如何保证教育服务的质量、如何支付费用等。对于拥挤性的公共产品——高等教育，还需要解决如何进行合理的资源分配。
二、公共教育领域的两类“失灵”与政府责任边界
公共教育领域存在两类失灵，即“市场失灵”与“政府失灵”。公共教育由于其所具有的公共产品属性，与私人产品的市场交换原理不同，无法通过市场实现供求平衡，公共教育领域存在“市场失灵”。
图1 私人产品的市场需求
原因在于，对于私人产品(见图1)，每个人面对的市场价格是相同的，在相同的价格条件下，每个人愿意购买的数量不同。消费者为私人产品自愿支付的价格满足市场交换条件即可获得私人产品利益，否则就得不到该利益，其市场效率的实现过程可以通过图1说明。图1描绘了私人产品的需求函数∑MB，通过加总两个人①的个人需求
对于公共产品则不同，根据其定义：一个人可以获得的消费量同时也是所有人获得的消费量，因此无论公共产品的价格如何，市场上每个人都能获得同样数量的公共产品供给，可以用图2表示。在市场中每个人所消费的公共产品数量相同，但与私人市场的区别在于在相同的供给数量下，每个人愿意支付的价格却不同。如果没有采取排他性措施或排他成本较高而无法实现排他措施，就没有人被排除在公共产品的消费和受益范围之外，个人不付费也可以获得公共产品的利益，这正是公共产品与私人产品的最大区别。
图2 公共产品的支付意愿
那么，私人产品市场的效率会出现于公共产品市场吗？对此可以对两种产品的市场差异进行分析。在私人产品市场，每个人面临着相同的价格，只是选择不同的需求量；对于公共产品，每个人面对的市场供给数量相同，公共产品的价格则由每个人的边际收益加总获得。但是，公共产品要按照个人的边际收益付费则不易实现，原因在于个人的边际收益是一种主观评价且无法衡量。要人们按照个人边际收益来分担产品成本，实际上是要求人们自己决定对公共产品的贡献份额。在这种信息不对称的情况下，人们可以谎称自己从公共产品中获取的收益很低或没有收益，以降低或免除自己对公共产品的成本分担责任，这也就是通常所称的公共产品搭便车问题。这也正是公共教育领域“市场失灵”的原因所在。由于公共教育存在个人搭便车等市场无法解决的问题，人们转而将公共教育纳入政府的职责范围之内，认为政府应承担公共教育的供给责任。
然而，如果出现负外部性、信息不对称、委托代理等问题，公共教育领域也同样存在“政府失灵”。教育的正外部性一直为人们所乐道，但其负外部性则很少被提及，其危害更不为人所注意。如果教育成为筛选人们职业的工具而不是有利于增进人们之间沟通或个人成就的时候，教育就出现了负外部性。也就是，当人们学习仅仅是为了获得证书时，就产生了负外部性。此时教育就成为一种形式的“租”。“租金”被从“好”学校毕业、得到特殊待遇职业的人获得，但是受教育本身对社会来说，是非生产性、没有持久利益的过程。教育的社会回报很低，但个人回报却很高，资源在非生产性的学校教育中被浪费。
信息不对称所导致的委托——代理问题也同样成为公共教育领域“政府失灵”的原因。由于信息不对称以及缺乏有效的监督机制，公众不能有效控制政府官员的行为，委托——代理问题就会发生。公众有动机对政府官员的决策采取“理性忽视”，因为获取信息、改进官员的行为结果带来的是集体利益，大家都希望“搭便车”。由于政府官员的产出结果具有不可观察的本质，所以搜集的信息很难对此进行量化和衡量，也由此使政府官员可能采取一些看得见却对社会无益的举措。在公共教育领域委托——代理问题会导致公共教育支出超过纳税人所选择的水平，但超额的支出不一定提供更多的教育服务，而可能成为政府内部个人利益的来源。委托——代理问题可以通过制订符合成本效率的管理契约来解决，但是这种契约也面临如何衡量产出结果的难题，通常这种激励机制适用于私营部门，而不适用于政府机构。
由此可见，无论选择市场或是政府，公共教育领域都有可能存在功能失灵，产生既低效又不公平的结果。但是这种意义上的政府失灵与市场失灵可以相互弥补、互为补充，即市场失灵之处可以依靠政府，政府失灵之处可以寻求市场。然而，如果公共教育领域中政府与市场的责任边界混乱，则公共教育领域的问题似乎变得更加复杂。因为尽管市场化的运作方式使教育事业成为产业而变得相对灵活与高效，但是在一些地区，由于短期市场竞争以获取生源等问题，使教育领域产生了“基于投机买卖的经济发展观念，对高等教育发展产生了破坏性影响”[2]，从而使公共教育领域引发了新的问题。于是，人们开始指责市场化的教育产业运作方式加剧了社会层级的划分，并进一步恶化了社会弱势群体受教育的状况。另一方面，“在一些属于公共服务的高等教育领域也暴露出运行成本高、官僚作风严重、管理效率低下、毕业生就业困难以及无法解决的社会弱势群体就读大学困难等种种问题，使得公众对政府办学也开始缺乏信心”[3]。
在现代教育体制下，政府的责任边界主要应依据公共教育的实现目标，并以适当的教育管理体制与政策选择作为支撑。具体而言，政府的责任首先是制定国家教育发展总体战略规划，确立国家教育的资源分布比例，确定各类各级教育的发展规模和发展速度，建立教育市场规范化管理体系以及教育质量监督机制。为了保证教育事业按照国家的要求提供服务，政府应打破垄断，建立一种公平竞争的市场环境和机制，消除不利于教育发展的限制，以促进学校提高教育质量。政府对教育的管理不是要政府介入教学过程，而是制定各类教育机构的培养目标、教学大纲与基本课程结构，并对教育服务过程进行监督，保证整个教育事业发展符合社会发展需求。
三、我国公共教育领域的制度安排
十一届三中全会后，我国把教育确定为国家经济建设的战略重点，较大幅度增加了财政对教育的投入。从解放初期至1980年代中期，政府一直是基础教育的惟一供给者，中央政府提供基础教育服务的财政支出，地方政府则代理中央政府来完成教育服务的供给。中央政府处于全面制定教育政策和综合规划的地位，省级政府负责制定基础教育发展规划，并且协调各县级政府之间的教育事业性经费支出，而实施义务教育的责任，城市集中于市区一级政府，农村则在县级政府。这种基础教育的管理体制可以概括为“地方政府负责，分级管理、以县为主”。1985年中国教育开始实施以财政拨款为主，其他各种渠道筹措教育经费为辅的体制，即辅之以征收用于教育的税(费)，对非义务教育阶段的学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费，发展校办产业、支持集资办学和捐资助学，设立教育基金等多渠道筹措教育经费的办学体制。1990年代中期以后，伴随社会生活和利益主体的多元化，政府与学校之间传统的行政联系正在被政府——学校——市场的关系所取代，教育领域出现了多元利益的新格局。
由于缺乏与之契合的教育管理体制，我国无论是在以基础教育为代表的社会公共需要性质的教育层面，还是在以高等教育为代表的非社会公共需要性质的教育领域，都出现了一定程度的政府失灵与市场失灵。基础教育存在的问题主要体现在政府投入不足，且城乡差距很大。最近几年广大边远贫困地区还缺乏必要的校舍、教学设备，师资力量薄弱，学龄儿童在义务教育阶段失学严重或得不到高质量的基础教育。与此形成对比的是，政府的大部分预算投给了发达地区且集中于城市。公立学校还存在义务教育阶段乱收费的现象，造成不该市场化的基础教育也在市场化。有资料显示，在我国预算内教育经费中，初、中、高级教育人均经费占有量之比是1∶1.5∶12.9，人均经费级差远高于世界1∶2.7∶3.0的平均水平。可见，教育领域的“基尼系数”不但没有通过国家法定的义务教育缩小，反而有进一步扩大的发展趋势。在高等教育、职业教育等非社会公共需要性教育领域，市场化改革成为扩大招生规模，为大众提供受教育机会的重要措施。然而，改革的实际关注点并不是开放教育市场，更多、更好地提供公共服务以及通过改革提高微观效率；而是集中在经营、创收等营利性环节上，以弥补由于政府收入不足、学校扩张和管理效率低下造成的资源匮乏。由于垄断和缺乏监督机制，教育领域甚至形成了基于部门私利的特殊利益集团，并出现了公开设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，从而进一步扭曲了教育市场，强化了不公平竞争。
认识到我国公共教育领域的现实状况与现阶段制度性约束，有助于政府进行公共教育的政策选择与制度安排。现阶段公共教育领域存在的问题可以归结为：政府对应该承担的大学前教育责任没有完全承担，学生家庭自费过多；对不应该完全由政府承担的大学及大学后教育承担责任过多，私立大学教育严重不足。而制度性约束主要体现在两个方面：一是政府干预的约束。我国教育机构大多是由国家所有，政府代表国家拥有学校的资产所有权，公共教育领域的改革有可能规范政府的行政干预，但在很长时期内将很难实现政事分离，从而仍将束缚非公共部门从事公共教育事业。二是教育市场的不完全性约束。我国教育市场还处于改革的探索阶段，教育市场体系尚不健全与规范，同时教育作为一种稀缺资源和准公共产品，缺乏有效的竞争，难以真实反映知识资本的市场价值。为此，目前我国公共教育的政策选择应根据不同种类、不同层次的教育所存在的问题分别采取不同的措施；而且，不同类型的教育机构又应根据其所处制度空间的差异，采取不同的运行模式。
对于社会公共需要性质的教育，以基础教育为例，政府的教育政策选择不仅包括通过一定的制度安排为学龄儿童免费提供基础教育，还应保证教育资源的公平分配。具体而言，所有学龄儿童国家应强制其基础教育，并打破只能根据户籍就近学习的管理制度，而采取常住地与户籍相结合的标准，以破解大量流动人口子女无法正常接受基础教育的难题。同时为了逐步推进基础教育的市场化改革，还应在一定程度上借鉴福利国家的教育代金券方法，即国家将教育的补贴直接给予教育消费者，而不是给学校，这样就可以通过消费者选择学校来强化消费者权利，也在一定程度上解决异地上学的困难，同时私立学校有机会参与到基础教育的竞争中来。这样学校会根据消费者的偏好做出相应的教学安排，在学校之间引入竞争机制、优胜劣汰，从而增进教育的经济效率。
对于非社会公共需要性质的教育，以高等教育为例，政府的教育政策选择包括提供公平公正的受教育机会，同时还应建立以人力资本预期的教育消费贷款机制以及教育监督机制。教育消费的贷款机制已经在我国开发并执行了一段时间，但其使用范围非常有限。在一个完善的资本市场中，学生可以以他们未来的收入作为抵押来进行教育消费融资。但现实中，资本市场是不完善的，贷款机构需要的抵押物是物质资本以及金融资产，而不是人力资本的预期。这就将导致教育消费的不足，使很多有机会进入高等院校就读的学生无法继续学业，从而导致未来收入降低，并可能造成代际的贫困复制。所以政府无论从提高经济效率的角度还是维护社会公正的角度都应进行干预。政府干预的方式有：国家对私人机构向学生实施的贷款进行担保；也可以由政府提供学生贷款；或为学生提供教育资助，等等。
在公共教育领域，政府要保证教育资源的合理分配、教育的公平与效率，建立符合我国当前国情的教育市场机制，同时还必须承担对教育的监督与评估机制，以保证教育的质量，避免公共教育的负外部性。国家应针对各类教育制定评估体系，尤其是对中小学教育的评估与指导，应制定不同学龄儿童的教育发展计划，特别要强调实施国家必修的课程设置，并随着时代的进步而不断调整更新。针对各类教育，国家应组织相关领域专家制定教育发展计划所必须的理论基础与方法论课程，并形成教育质量的评估机制。评估机制包括四个步骤的发展循环过程：自查——学校自检所具有的优势和弱点；发展计划——学校选择未来发展的重点和所要实现的具体目标；实施——开展计划的各个项目；评价——专家检验实施的成果。通过这种教育评估机制的建立执行，提升我国公共教育质量。
注释：
①在这里，为了分析方便，将市场描述为由两个人组成。