从政策调控高职教育走向依法治理高职教育，本文主要内容关键词为：高职教育论文,走向论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G71 文献标识码：A 文章编号：1009-413X（2011）05-0070-04
作为一种有效的手段和工具，政策在推动高等职业教育发展中发挥过很大的作用。改革开放三十余年来，高等职业教育一直就是在党和政府出台的强有力政策推动之下才得以发展壮大起来的。这是不争的事实。
然而，当前我国高等职业教育的发展已经到了一个新的历史阶段，不仅高等职业教育发展的政治、经济和社会背景都发生了很大变化，人们的法治意识也逐渐增强，公民社会正在形成，而且制约高等职业教育发展的一些深层次矛盾也日益凸显，这些都极大地阻碍着高等职业教育的健康、快速和可持续发展，同时迫切要求推动高等职业教育变革。实施高等职业教育治理，是未来高等职业教育管理体制改革的方向，要求政府管理高等职业教育的工具和手段要相应地发生改变。高等职业教育治理是指主要基于治理理论而建立起来的，通过实现高职院校与政府、社会的良性互动的高等职业教育管理新范式，其最终目的旨在实现高等职业教育覆盖的公共利益最大化[1]。而要实施高等职业教育治理，就必须实现从政策调控向依法治理的转变。
本研究中，以政策与法律的关系为主线，首先阐述政府在推动高等职业教育发展中重政策、轻法律的事实，尔后剖析政策调控高等职业教育的弊端，并分析重政策、轻法律问题的成因。
一、过于重政策，轻法律，是政策调控高职教育的突出特征
政策和法律是党和政府调控高等职业教育的两种基本手段。客观地说，政策与法律既有共同点，又有区别，各有价值，不可彼此代替。就共同点而言，政策与法律紧密联系，不能把两者对立起来，以法律为主，绝不意味着低估政策的作用。就差异而言，政策不同于法律，两者在意志属性、制定主体、制定程序、文件形式、调整范围、稳定性等方面存在根本不同。政策是指执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人的行为准则和行动指南[2](P42)。政策主要由执政党制定，体现执政党的意志，依靠宣传教育和党的纪律来保证实施，在一定范围内发挥作用，随形势的变化而调整；法律由国家制定，体现国家意志，具有普遍效力，由国家强制力保证实施，具有较强的稳定性。
我国当代高等职业教育发展史就是一部主要由政府采用政策手段调控高等职业教育的历史。可以把改革开放以来我国高等职业教育的发展演变历程划分为探索兴起阶段（1980—1992年）、地位确立阶段（1993—1998年）、跨越发展阶段（1999—2003年）和内涵提升阶段（2004—2009年）四个阶段，而每个阶段则无不与国家相关政策的出台紧密联系在一起。以跨越发展阶段为例，1999年，教育部、国家计委出台《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》，赋予省级政府更多的高等教育决策权和统筹权，明确举办高等职业教育的学校，提出要扩大招生①；2000年，国务院下发《国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知》，把设立高等职业学校的权力下放到省级人民政府②；2002年，《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出要“扩大高等职业教育的规模”，“大中城市和经济发达地区要在继续发展中等职业教育和职业培训的同时，积极发展高等职业教育，有条件的市（地）可以举办综合性、社区性的职业技术学院”③。从积极面分析，国家一系列政策的相继出台，不仅在一定程度上推动了高等职业教育管理体制、人才培养模式改革，而且也使得高等职业教育办学机构数量和高职高专招生人数更是达到前所未有的规模，进而实现了高等职业教育的跨越式发展。从消极面来看，以扩招为例，尽管扩招政策使得高等职业教育招生数量在极短时间内达到前所未有的规模，实属罕见，但是由于没有充分考虑到其时高职院校办学条件普遍较差，办学经验严重不足以及其他条件没有配套等因素，由此导致高等职业教育质量大幅度滑坡，高职毕业生就业形势日趋严峻。为了贯彻落实国家政策，各地也会根据实际情况积极出台配套政策，或者为了推动高等职业教育发展，各个地方会主动针对地方的实际情况出台相关政策。因此，政策调控几乎成了党和政府推动高等职业教育发展的法宝。政策调控不仅体现在跨越式发展阶段，而且体现在其他阶段。
政策调控并没有排除以法律作为调控高等职业教育的手段，但法律只是作为一种辅助手段来采用，没有受到应有的重视。在法制建设上，已经出台《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》等法律。在理想层面，不管是教育主管部门还是各地高职院校，都得严格遵守这些法律。同时，作为民事主体，还必须遵守《中华人民共和国民法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规。尤其是在20世纪90年代中期，伴随着建立社会主义市场经济体制和实施依法治国已经日渐成为人们的共识，职业教育立法引起了人们的重视，并于1996年八届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国职业教育法》。这是我国历史上第一次把高等职业教育以法律的形式固定下来。该法律的颁布标志着高等职业教育法律地位的确立和试验探索阶段的结束。然而，尽管《中华人民共和国职业教育法》以及其他相关法律，在一定程度上加快和推动了高等职业教育的改革与发展，然而一方面由于已有的法律规定针对性不强，对推动高等职业教育发展有限，还没有出台一部关于高等职业教育的专门法律，这些都远不能适应作为一种特殊类型高等教育的高等职业教育改革发展要求；另一方面当前人们依法治教的意识仍然淡薄，关于高等职业教育的相关法律规定并没有得到很好地执行。以学校章程为例，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》明确规定设立学校的第一项基本条件就是要有章程，学校有按照章程自主管理的权利，而实际情况却是，不仅绝大多数高职院校没有制定章程，即便少数学校制定了章程，也未能按照章程规范办学行为。从地方法规的角度看，与各级地方政府出台高等职业教育政策的数量相比较，各地鲜有出台推动高等职业教育发展的地方法规。
可以看出，改革开放以来，党和政府调控高等职业教育的最主要手段就是出台强有力的政策，此谓“政策调控高等职业教育”。它是相对于依法治理高等职业教育而言的。坚持政策至上，甚至用政策代替法律，忽视法律的权威，依法治教意识薄弱，不重视高等职业教育立法，则是政策调控高等职业教育的突出特征。而依法治理高等职业教育则是坚持法律至上，其核心是依法行政，尤其是依法行政执法。
二、政策调控高职教育，其弊远大于利，亟待走向依法治理
如前所述，在高等职业教育发展中，政策与法律各有其作用，一种社会关系的调整或者问题的解决是选择法律还是选择政策要根据问题本身的性质来判断。一方面不可否认，政策调控在推动高等职业教育发展中不可或缺，另一方面要深刻地认识到，从整个社会层面看，因为片面注重政策治理，强调人治，曾经带给中华民族以深重的灾难，教训极为深刻。就高等职业教育而言，尽管政策失误带来的危害不可能像社会灾难那样显现出来，但是高等职业教育作为一项育人的事业，一旦出现问题，由于这种危害比较隐性，一般人意识不到，或许这样更可怕，其危害何止是影响受教育者及其家庭，伤害高等职业教育自身，而且会严重地影响到经济的发展，甚至可能更加助长人们的主观臆断，更加为所欲为。从长远来看，片面强调政策调控，漠视法治，弊要远大于利，无助于高等职业教育的健康、快速和可持续发展；而法律则是比政策更为有效的手段。
首先，政策调控基本上是一种人治，不一定体现公共利益，容易导致高等职业教育决策失误。一直以来，制定、实施高等职业教育政策是一种由少数人决策的机制，往往由教育部主管领导决策，以开会讨论为主要的形式，邀请少数专家为政策起草人，在听取各方面意见或开展不胜深入调查的基础上制定政策，并通过上下级之间体现命令与服从特征的执行系统来保证政策的有效实施。很明显，这是一种人治决策机制，决定权往往掌握在极少数人手中。尽管很多情况下这种决策或许是正确的，制定的政策或许是科学的，但是如果主管领导（专家）的指导思想有偏差，或者不能准确地把握高等职业教育规律，或者代表性有限，那么很可能就会导致高等职业教育决策只能反映少数人或个别人的意志，不能体现公共利益。与政策相比，尽管立法未必都是正确、科学和民主的，但是由于立法必须建立在具有广泛代表性的民意机关的基础上，要经历一个相对民主的立法程序，法律的制定基本上要反映民意，从而使得出现决策失误的可能性就大为降低。高等职业教育决策失误的事例不甚枚举，“分流说”④、“三不一高”政策⑤ 就是其中的典型案例。
其次，政策的短期效应，容易导致政策实施效果差，也不利于统筹规划高等职业教育的发展。一方面，由于高等职业教育政策往往是针对特定时期高等职业教育发展的工作重点（与其时党和政府的工作重点紧密相关）而制定的，因此，可以通过宣传发动在短期内造成很大的社会影响和轰动效应，其成效也就会很快地显现出来。然而，由于人们的注意力相对有限，政策出台频繁，日常本职工作要占大量的时间和精力，这些都会导致特定政策的生命期限极为有限（通常不超过一年），往往是前一项政策还未得到切实地贯彻实施，又要去执行后一项新的政策，旧的政策于是就会被放在一边（即便仍然有用），进而使得政策的实施效果较差。另一方面，由于政策的强势地位，政府对政策的高度重视和强力推动，高等职业教育立法滞后，欠缺高等职业教育的专门法律等原因，这些都会引起人们的无规则社会心理，造成人们形成“政策依赖”的思维方法和工作方法，甚至哪怕前一项政策的效果还未能充分显现，就会期待新政策的出台，进而导致人们产生对未来高等职业教育发展方向和重点的不确定感，这不仅不利于各地教育行政部门根据各地实际统筹规划本区域内高等职业教育的长远发展，也会抑制各地高职院校根据各校实际情况进行统筹规划的主动性和积极性。而因为法律具有相对的稳定性，如果高等职业教育法律体系完善，又能严格执行，那么这不仅会确保法律实施的效果，也不会让人们产生盲从政策的心理，进而实现高等职业教育的科学发展。
再次，政策凌驾于法律之上，会降低法律效力和威信，进而导致高等职业教育法律的政策化。由于在人们的观念中，政策至上，政策凌驾于法律之上，人们也没有养成遵循法律的习惯，这会极大地伤害、降低法律的效力和威信，并导致高等职业教育法律政策化。在专门的高等职业教育法律没有出台之前，这里的“高等职业教育法律”主要是指《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律中与高等职业教育密切相关、适用于高等职业教育的法律规定。所谓高等职业教育法律政策化，是指高等职业教育法律被赋予政策的形式和被政策性地运用。法律政策化对法律的影响是深刻的，具体表现如下：其一，会使得与高等职业教育相关的法律条文政策化，而原则化的条文则很难操作实施；其二，把高等职业教育法律当做政策来制定，着眼于解决当前的阶段性任务，短期行为严重，使得法律不具备长期性和稳定性的效果；其三，政策的短期效应影响到人们产生对高等职业教育法律的短期效应心理，使得法律实施难有长期效果。由此可以看出，法律政策化不利于依法治理高等职业教育，对高等职业教育发展的影响更是深远的。
政策调控高等职业教育，不仅容易造成决策错误，阻碍高等职业教育的发展，而且严重影响到高等职业教育法律的实施。伴随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布，高等职业教育改革开始迈入制度变革的新阶段，这主要涉及与各高等职业教育利益相关者的利益冲突有关的法律关系问题，而这不是由教育部门主导制定的政策所能解决的。因此，政府在管理高等职业教育中要从着重采用政策手段转向注重依法治理，以法律为主，政策为辅，这是历史的必然。不仅如此，从政策调控走向依法治理，还是高等职业教育应对教育全球化挑战的需要，是适应社会主义市场经济体制改革的需要，是依法治国、建设社会主义法治国家的需要。
要知道，重政策，轻法律不只出现在高等职业教育领域，同样出现在其他公共行政领域。重政策、轻法律问题不仅与高等职业教育法律体系建设不完善有关，更与思维习惯以及体制改革滞后有关，是各种相关因素综合作用的结果。重政策、轻法律问题还与政策理论研究、法治理论研究薄弱有关，与人们夸大政策的作用以及曲解政策与法律的关系有关，受到我国根深蒂固的传统文化（泛道德主义和人治主义等是其重要特色）影响。总体来说，如果要深刻地认识、理解高等职业教育发展中的重政策、轻法律问题，就要秉持系统论的思想和方法，既要看到高等职业教育无法脱离政策的影响，看到高等职业教育行政属于公共行政的重要领域，也要看到高等职业教育属于一种特殊的高等教育类型，还要看到高等职业教育所处的整个社会文化氛围。
收稿日期：2010-12-04
注释：
① 国家计委关于印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》的通知，教育部政报，1999,(Z1).
② 国务院办公厅关于国务院授权省、自治区、直辖市人民政府审批设立高等职业学校有关问题的通知[J].中华人民共和国国务院公报，2000,(7).
③ 国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[J].教育部政报，2002,(10).
④ 参见国家教委关于印发《关于加强普通高等专科教育工作的意见》的通知[EB/OL].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1991/206004199101.html.该文件把短期职业大学等同于普通高等专科学校，而且要求部分短期职业大学办成普通高等专科学校，一定程度上抑制了高等职业教育的发展．
⑤ 参见教育部、国家计委关于印发《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》的通知[J].教育部政报1999(Z1).该文件提出对高职毕业生不包分配，不再使用《普通高等学校毕业生就业派遣报到证》，不再发放教育部统一印制的毕业证内芯，教育事业费以学生缴费为主（高收费），政府补助为辅。它对于高等职业教育来说是一项不公平的政策，不利于吸引学生选择高职院校就读。
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