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公共管理治理模式的生成
在总体观念的引导下去致力于未来社会形态及其社会秩序的建构，将会选择完全不同于以往的路径，从现在已经展现出来的各种迹象看，后工业化的进程是从工业社会所取得的全部科学成就和社会成果的基础上出发的，它所要从事的是“统合”的工作，它需要通过“统合”的形式把一切领域、一切方面的积极成果综合成社会发展的动力，需要首先纠正由诸种分化而造成的消极效应。落实到社会治理机制的选择中，新型社会治理模式的建构将要扬弃既有社会治理模式隔绝式的、分化式的控制机制；从总体性原则出发在人类合作共生的社会性基础上确立合作和信任的整合机制；在实现对自身体系的优化整合的同时，实现对整个社会的有机整合。
简而言之，传统农业社会以身份关系为基础所确立起来的是权制，它以习俗型政府信任关系为聚集机制；以契约关系为基础确立起来的是法制，它以契约型政府信任关系为粘合机制；以合作关系为基础，则必然建构起德制，它内蕴着一种新型的政府信任关系即合作型政府信任关系。[1]身份关系、契约关系和合作关系作为不同社会历史阶段中的普遍社会关系，对应了三种不同的政府信任关系，它们分属于农业社会、工业社会和后工业社会。在不同历史阶段的社会治理体系中，在与身份关系、契约关系、合作关系对应的权制、法制、德制之间，三种政府信任关系分别发挥着中介的功能，也正是这些关系性结构在不同时空的模式化，型塑了具体时空情境中多元化的社会实践。
社会治理模式从权制向法制的转变，在人的社会角色上体现为“从身份到契约”的转变，人的身份关系所包含的社会差序格局为契约关系的平等自主所取代。但身份关系与契约关系都属于人的外在性关系，人与人的关系只要是外在于人的，就必然是矛盾和冲突的渊薮。就人类对和谐的追求本性而言，是不会满足于人的契约关系所代表的历史形态的，必然会希望在人与人之间建立起一种更加文明的、内在于人的关系，这种关系在今天所展示出的迹象已经能够证明，它是一种合作关系。在这种关系中，同样会存在契约，但这时的契约是作为合作关系的保障而存在的，人与人之间的契约关系是次一级的关系，是由合作关系所派生的。虽然区别仅在于是契约关系派生合作关系还是合作关系派生契约关系这一点上，但在历史的纵向坐标上，却是两种不同历史形态的代表。这两种不同的历史形态之间所实现的转变，可以简单地概括为“从契约到合作”的转变。与这种转变相适应，在社会治理上是以德制的确立为标志，以全面的社会自治为最终目标的。
通过信任与合作机制达成的社会自治，是以人的社会性为基础的共生合作状态的恢复，是个体回复自身社会本性、回归人类本真价值的过程。当人类多样的物质需求能够获得保障的时候，基于人的社会本性而进行合作的要求就会逐渐地显露出来。换言之，“当人类在工业化的过程中积聚起了必要的物质财富之后，当走向后工业社会的科学技术条件已经具备的时候，人类社会出现了一种新型的社会自我治理的机制，这种机制属于建立在实质性的合作和共生基础上的治理。”[2]这种贯穿着合作精神的社会治理，打破了传统的政治、经济和管理上的多元分立，属于一种在每一项治理活动和行为中都体现着社会运行总体性的治理方式，预示着人类社会向伦理生活的回归。
在当前社会结构转型背景下所建构起来由多元治理主体共治的社会治理模式，是以信任与合作机制的生成为基本特征的，我们称之为公共管理模式。不同于以往社会治理模式以习俗传统和契约精神为统摄的特征，公共管理模式把服务确立在价值体系的中心，使其他一切价值都从属于和围绕着这种最基本、最核心的价值。公共管理正是在这一基础上去自觉建构其价值体系，并进一步按照以服务价值为核心的整个价值体系所提供的原则去进行制度设计和制度安排的。所以，也可以把公共管理模式称为服务型社会治理模式。
丹尼尔·贝尔曾预想，“新生的后工业社会，就社会目标与优先的定义而言，就国家政策的方向在于实现这些目标而言，它的政治气质是集体的。它是社会学的，而不是经济的，因为，个人效用和最大限度利润的标准变得从属于社会福利和社会利益的广泛概念。”但是，贝尔的判断并不完整，因为我们所构想的服务型社会治理模式的“气质”不仅仅是社会学的，更是伦理学的。在此，“善的价值以服务的形式出现，服务是一种理念，一种精神，一种目标，一种原则和一种行为模式。在更为根本的意义上，服务是制度体系，在组织结构、运行程序中，都突出公共管理的服务价值特征。”[4]而在这种服务价值普及化的社会，不同于管理型社会治理模式的“法治”，它是人类社会向伦理社会的归复，它实现的是“德治”，即一种以道德为基础的社会治理。
在服务型社会治理模式中，制度将合作精神与服务价值意义结构化、实体化。实际上，这也是向生活在该制度下的人们默示某种它所要求的“道”，它规约着人们的生活方式和实践方式。依此“道”而行，人们未来的生存方式与发展方式将表现为一种“自然”的显现。此时，制度一方面作为一种社会存在对人们发生作用，它唤醒该制度中个体道德存在的基质，影响着人们的行为模式；另一方面，它所规定的生存和发展方式又直接影响并改变着人们的思想观念，使得制度本身不断德化。当然，就这一制度构建的基本路径而言，不同国家会有不同的选择，正如尼尔·麦考密克指出的：“制度道德有两个范畴：一方面，它必须尽可能地适应所设想的文明社会的实际的法律制度和政治制度。另一方面，就符合这一关于‘适应’的要求而言，它应当尽可能紧密地接近我们的‘背景’政治道德的理想。”[5]
作为一个广泛的社会合作体系，服务型社会治理模式中的德治是按照这样一个逻辑建构的：以制度道德化为起点，通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全部成员，实现一切人的道德化。在这里，作为起点的制度道德化是关键，是整个社会治理体系的道德化能够稳定地和持续地展开的前提。进而，把这一道德化过程进一步地推向前进，使其延展到个体的层面，引导这一社会治理体系中的社会成员之道德存在的张扬，使他们的行为满足于伦理关系健全的要求。这是一个在“制度设计与安排中注入以合作主义精神为内核的社会共同体，而且这是一种具有充分同质性的共同体。”[6]
换言之，由于服务精神的泛化而引发的信任必然导向合作行为，合作行为的普及，各种异质性因素之间将由相互排斥、相互对立转变为融合互补，从而强化了共同体的同质性。在此意义上，服务型政府的构建中所包含着的走向社会自治的趋势也就是社会凝聚力重现的契机。通过这个途径，不仅公共行政包含着走向制度伦理设计和安排的可能性，而且，整个社会也将重新获得伦理关怀而成为真正和谐有序而又充满活力的社会。
公共管理的关系图式
在我国学者对行政改革实践已有的思考中，我们看到，理论诉求已经不再停留于组织机构精简和权力关系调整的层面，也不再仅仅专注于政府职能转换和反腐倡廉的要求，而是转向了对整体信念、人道关怀、公正合理等制度道德的价值追求，经由服务型政府建设和服务型社会治理模式的科学建构中，在对人类已经走过和正在走过的社会形态本质进行揭示的基础上，去确认未来社会的意义结构，并对人类社会治理的制度、组织、运行方式和行为模式等进行有针对性的深度思考。在构建社会主义“和谐社会”的战略目标之下，这种以服务型社会治理为内容，以总体性哲学为基础的公共管理理论已经呼之欲出。
如张康之教授所述，与人类历史发展中存在着统治型、管理型和服务型三种社会治理类型相对应，分别存在三种类型的社会治理模式：统治型的社会治理模式是权威—等级—依附三位一体的；管理型的社会治理对应于以新公共管理为界线的前后两个阶段分别是契约—控制—服从和竞争—管理—协作；而代表了后工业社会发展趋势的服务型社会治理模式是服务—信任—合作三位一体的。
在我们的构想中，不同于前两种社会治理模式，服务型社会治模式不再是控制导向下的单向线型的中心—边缘治理结构，而是拥有了信任与合作的网络型结构。在这种非中心化的立体结构中，每一个层面上都表现出网络关系的特征，因此，社会治理模式表现为一种由多种关系构成的网络整体，是复合性的关系模式。而基于实质合理性的信任关系，则是这种关系模式的重要的内容，它促发了治理主体在行政责任和法律责任之外的道德责任生成。政府作为原来单一的、垄断性的治理主体，“从日常的社会管理事务中脱身出来，通过具有战略意义的举措去积极地引导社会，帮助社会建立、健全自治体系，以求在根本上把政府从社会管理者的角色转变为服务供给者的角色。”[7]因而，服务型社会治理模式所包含的是新型的服务行政，代表的是新型的政府模式，服务代替了秩序的稳固和效率、公平追求而成为政府的首要价值追求，它的最基本特征就是通过基本的社会秩序供给而服务于社会，使社会实现自治。
如果把服务型社会治理模式建构概括为两面一线，即宏观层面不同领域相互联系和作用的制度设计和安排，微观层面实现各社会组织、个人相互交往的制度化，那么，合作型政府信任关系的构建则是要在纵向上实现社会行为与整个治理体系合作关系的制度化。在服务型的社会治理模式的建构中，制度的设计和安排无时无处不体现了服务的价值和精神，以此为起点，可以建立起基于情感认同的、无条件的、善意的政府信任关系，进而在行为取向上以广泛的、自发的合作为基本模式。在此，信任关系作为中介环节而存在，它既是政府服务精神向公众合作行为转化的过渡环节，又是政府与公众相互关联的一种状态，它与制度所倡导和体现的服务精神及公众在行为层面上确立的合作体系的关系，既是历时态的，又是共时态的。
合作型政府信任关系所确立的信任关系，是服务型社会治理模式中治理结构整合和运行的必要条件，因为不信任就不会选择合作行为。特别对于一体化的合作治理来说，治理主体间的信任关系是一个基本前提，如果不能在合作主体间建立起信任关系，社会治理过程就会仍旧在控制导向的路径中延伸下去。只有当合作治理的主体间拥有了信任关系的时候，才同时拥有了合作治理。同时，当合作治理代替以政府为中心的控制导向的治理时，也就意味着现有的一切从属于控制要求的规范体系不再适用。因为在以政府为中心的控制导向中，政府控制可以沿着线型结构自上而下地对治理过程加以控制，即使是在广泛参与的条件下，参与活动及其过程也需要受到政府的有效控制，而社会治理主体的多元化则意味着控制导向的失灵，治理主体之间的平等合作而不是“单边控制”就凸显了出来。这需要根据社会的网络结构特征而在治理主体之间建立起一种相互信任的关系，通过信任而实现合作互动。因此，这种合作型信任既是合作治理的前提条件，又是在合作治理的过程中被发扬的，二者互动共生、交织共存：合作治理的日常运作既是合作型信任实现自身的过程，也是合作型信任不断增强的过程；合作型信任付诸实践，既是合作治理的实现过程，也是合作治理不断完善的过程。
总之，服务型社会治理模式不是一个简单的社会构建的框架，而是一个总体性概念，是具有相对稳定功能体系的社会存在范型。它使社会生活中的各种具体制度、规范要求达致总体性的和谐，分配着社会的各种基本权利与义务，规导着通过社会合作所产生的各种利益分配，塑造着社会文化的基本内容，并使社会成员共享这种文化，引导并自然地张扬了社会成员个体的道德存在。[8]
在服务型社会治理模式下，社会结构具有在时空向度上突破具体的有限性而不断延展的特性，它引导着千差万别的日常生活实践，使这些看似千差万别的具体实践成为一个在时空中延伸的总体性存在。在此，合作型政府信任关系作为一种特殊的规则-资源体系，而且是社会再生产过程中起着最基本作用的规则-资源体系，它作为初始的基本信任而付出，指导着合作关系体系被不断地再生产，又在日常生活交往的合作行为中不断地被增强和扩展，进而作为一个有序和谐的关系体系而反复地被再生产出来。