健全与规范党内民主生活探析，本文主要内容关键词为：探析论文,党内论文,民主生活论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1673-5684(2010)06-0041-05
党内民主生活，是党内政治生活、组织生活中的民主理念、民主规则、民主形式、民主程度、民主效果的整体风貌与具体实践的总称。党内民主生活涉及选举、议事、决策、执行、监督、评价、学习等各个领域，包括表决、建议、讨论、评议、检举、批评与自我批评等多种实践形式。从历史上看，党内民主生活是党永葆生机活力的优良传统和宝贵经验；从现实要求看，是党在新形势下增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，是实现民主执政、科学执政、依法执政的前提条件和具体体现。健全与规范党内民主生活，对于推进党内民主，增强党的创新活力和凝聚力具有重要意义。
一、深刻认识党内民主生活的重要意义
党内民主生活的实质是党内民主建设的理念、制度、文化、效果的规范化实践。党内民主生活的健全与规范，是加强党内民主建设的重要环节和有力措施，具有十分重要的意义。
1.党内民主生活对于党内民主理论建设具有实践意义。党内民主建设离不开理论的指导，党内民主理论研究与建设是党内民主建设的重要内容。民主理论建设需要紧密联系民主实践，在实践中不断进行理论的总结与提高。党内民主生活作为反映党内民主理论、践行党内民主理论的规范化实践，对党内民主理论建设具有重要的实践意义。党内民主生活保证了党内民主理论的落实，是完成党内民主理论从实践中来到实践中去的必需环节，对完成党内民主理论在实践中的运用与检验并实现不断创新发展具有重要意义。
2.党内民主生活对于党内民主制度建设具有基础意义。制度是更带根本性的，党内民主制度建设是加强党内民主建设的根本举措。党内民主生活与党内民主制度建设具有非常紧密的关系：一方面，党内民主生活的健全与规范离不开大的制度环境和具体的制度保证；另一方面，健全与规范党内民主生活的相关准则与程序规定，又是党内民主制度最基础、最细致的内容。因此，健全与规范党内民主生活对于民主制度建设而言，是基础工程。以此为基础，有利于加强对制度的深化、细化；以此为基础，有利于建立一整套细致完备的党内民主制度体系。
3.党内民主生活对于党内民主文化建设具有载体意义。党内民主建设的更高境界，是通过建立细致完备的制度体系，并通过对理念与制度的长久坚持来形成人人懂民主、讲民主、尊重民主的良好氛围，亦即形成党内的良好民主文化环境。但是，文化氛围的形成、发展与发挥作用都不是孤立的，而需要以制度建设为基础，还需要一些形式和规范作载体。党内民主生活以一定的活动方式践行民主理念、强化民主制度、营造民主氛围，其特有的、规范的活动方式实际上起到了形成和传承民主文化的载体作用。
4.党内民主生活对于党内民主建设效果具有表征意义。党内民主发展状况和建设效果如何，可以在党内民主生活的健全与规范程度上、在党内民主生活质量上得到具体而微的体现。在这个意义上，党内民主生活是考察党内民主整体状况的窗口，如果党内民主生活流于形式、效果不佳，反映的是党内民主整体发展的迟滞。因此，健全和规范党内民主生活不仅是党内民主建设的起点与基础，也是党内民主建设效果的窗口与标志，是党内民主整体风貌的显现。
二、正视当前党内民主生活方面存在的问题与不足
如前所述，历史上，党内民主生活是我们党的优良传统和宝贵经验，对党的事业的成功与兴旺发达，对激发党的内生活力、形成和谐的党内关系具有不可替代的作用。十一届三中全会以来，在“文革”中一度被严重破坏的党内民主生活得到恢复、不断完善，开启了党内民主生活的新起点，使党内民主生活进入了一个规范化、程序化、制度化不断推进的新时期。特别是十六大以来，应该说，在党员民主权利的保障、党员主体地位的确立、党代会和党代表作用的发挥、党委制度的健全、党的集体领导原则的贯彻、党内选举制度的改革、党内监督制度的完善、党内民主生活会制度、党务公开等方面都得到了不同程度的发展推进。党内民主精神得到进一步的体现，党内民主生活建设的力度进一步加快发展，进入了一个新的发展阶段。
但是，由于主客观方面的原因，也必须承认在上述方面都尚未臻完善，在党内民主生活的整体与细节之间，仍然存在着一些不容忽视、亟须改进的问题。这些方方面面相互联系、相互影响的问题，主要可以归结为如下几类：
1.与民主理念、民主意识相联系的民主氛围问题。由于历史与现实的原因，党内民主的氛围还有不同程度的欠缺。一方面，一些领导民主理念不新、民主意识不强，倾向于“家长制”作风，有意无意地形成了“一言堂”的局面；另一方面，部分普通党员干部民主意识不够，不敢或者不愿主张民主权利，不说真话，不发表真实意见。这两方面问题都根源于民主意识的淡薄，而且又相互助长，最终可能使好不容易形成的民主气氛减淡甚至荡然无存。而民主氛围一旦被破坏，无论是在选举、决策等重大问题上，还是在评议、学习等常规活动中，都必将形成严重偏差。
2.与民主制度、民主机制相联系的民主程度问题。如党的十七大报告所指出的：“社会主义愈发展，民主也愈发展。”随着经济社会的不断发展，民主制度建设需要不断跟进。就目前情况看，民主制度、民主机制方面仍然存在不足。如制度不全或不新，一些民主权利还缺乏制度保障，一些制度已经制定多年，需要更新；如机制不活，制度之间的系统性、协调性不够；如渠道不畅，党员干部反映真实意见没渠道或不便捷；如范围不广，重大决策之前，只在较小的范围内征求了意见，等等。这些问题的存在，使得部分、甚至是大部分普通党员干部不能通过党内民主生活充分主张民主权利。在这种制度框架下，民主范围不广、民主程度不高，充其量只是少数人的民主，这显然与党内民主的本质要求以及经济社会发展的现实需要都是有差距的。
3.与民主规范、民主形式相联系的民主效果问题。主要表现为不按党章规定开展党内民主生活，党组织形同虚设；或者开展党内民主生活也不规范。还有就是组织党内民主生活时，流于形式，不求实效，走过场；或者拘泥于某种形式，不灵活，不能适应诸如党员流动性增强及党员工作、学习、生活方式差异性、多样性加大这样一些新情况。这些情况和问题在相当数量的基层党组织中普遍存在，其结果必然是影响党内民主生活的质量和效果，并进而引发党内民主生活真实性、有效性、必要性的疑问，形成对党内民主的消极认识。
三、以改革创新的精神健全与规范党内民主生活
以改革创新精神健全与规范党内民主生活，是当前推进党内民主建设的重要内容和基本步骤，要以改革创新为途径，确立重点，有序推进。
1.健全与规范党内民主生活的理论和法规依据
一是最新的党代会《报告》和《党章》中关于党内民主建设的精神和要求。党的十七大报告对在新的历史起点上加强和改进党的建设做出了部署，确立一系列重大理论观点。《党章》是党的根本大法，为及时反映党的理论创新和实践发展的成果，更好地规范和指导当前和今后一个时期党的工作和党的建设，也作了相应的修改。《党章》修正案涉及党内民主建设的内容有：总纲强调要以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程；在党的建设基本要求中，增写了保障党员民主权利，保证全党的团结统一的内容；在党的领导自然段增写了坚持科学执政、民主执政、依法执政的内容。《党章》第二章对党的组织制度作出了三项新规定，一是第十条第四款增写了党的各级组织要按规定实行党务公开的内容；二是第十一条增写了党的各级代表大会代表实行任期制的内容；三是第十三条增写了党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度的内容。这些内容都是与党内民主生活直接相关的，集中反映了党中央在新的历史起点关于党内民主建设的重要思想与总体要求。这些新的精神和要求，理应还会引起一轮党内法规的跟进修订。所以，要以改革创新的精神健全和规范党内民主生活，就要认真领会新《党章》和《报告》中的相关精神，切实提高党内民主生活的效果质量。
二是党在各个时期制定颁布的相关准则、条例和规定等。如1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，明确规定“坚持集体领导，反对个人专断”，保证党委制度的有效运作；1988年，党中央决定在全国各级党的组织中建立民主评议党员的制度，通过民主评议，把党员的教育、管理、监督融为一体；1990年6月党中央颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》及1994年1月颁发的《中国共产党地方组织选举工作条例》，对党内选举作出了详细具体的规定；1990年5月25日党中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》，1997年1月14日、2000年4月12日，中纪委、中组部先后联合印发的《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》、《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》，对民主生活会的要求、基本内容、程序等作了具体明确的规定；2003年12月，党中央颁布的《中国共产党党内监督条例》（试行），第一次以党内法规的形式对党内监督的重点、途径和办法等重大问题作出全面规定；2004年10月25日，正式颁布《中国共产党党员权利保障条例》，使党员行使民主权利有了制度保障。这些先后出台的规章制度，涉及党内民主生活的各个方面，针对性强。党内民主生活方面存在的问题，很大程度上是有些规章制度没有得到严格有效的贯彻落实。因此，健全与规范党内民主生活，最基本的要求和依据仍然是这些相关规章制度，在根据新情况更新制度内容、健全制度体系的同时，严格有效地贯彻这些规章制度。
2.健全与规范党内民主生活的基本思路与方向
(1)健全与规范党内民主生活要以权利保障为前提。党员在民主生活中有顾虑、不敢畅所欲言、不愿坦诚相见，主要是对民主权利能否得到应有的保障有顾虑。保障党员的民主权利，是马克思主义建党原则的具体体现，是健全和规范党内民主生活的前提条件。因此，要严格贯彻落实《中国共产党党员权利保障条例》精神，并进一步细化党员权利保障制度，确保党员各项民主权利的充分实现。第一，细化党内情况通报办法，明确各级党组织负责通报的机构，通报的程序、时间、方式，不同内容的通报范围等，确保党员知情权。第二，细化党员和党组织意见建议的反映渠道和收集处理办法，完善保密办法，使党员和下级党组织敢提意见建议，有地方提意见建议，以确保党员参与、建议、监督等民主权利，防止重大决策失误和各种违法违纪现象。第三，细化党员行使民主权利的保护办法，应有更明确、具体的规定积极支持敢于同违犯党纪国法行为作斗争的党员，坚决保护受到打击报复的党员，严厉制裁打击报复行为，保障党员行使民主权利。
(2)健全与规范党内民主生活要以形式规范为基础。要以完善规范的程序、形式，使党内民主生活不走过场，这是健全与规范党内民主生活的基础。党内民主生活程序、形式的规范，要以制度建设为根本。当前，要切实解决程序民主制度建设的不足，牢固树立程序法制化的观念。在实际工作中，要改变重实体制度、轻程序制度的倾向，不仅要规范政党、群众团体和公民个人如何参与民主政治活动的程序，也要注重对党内民主生活的程序制度进行相应的规定。同时，要建立程序维护机制，通过对违反程序行为的裁判、制裁，强化制度权威，维护民主生活的规范进行，从法制上、程序上切实防止党内民主生活走过场。当然，注重程序与形式规范不等于形式主义，要把高度重视形式规范的载体意义和注重民主生活的实际效果紧密结合起来。
(3)健全与规范党内民主生活要以改革创新为途径。改革开放以来，尤其是进入新世纪以来，国际国内情况都在发生着快速而深刻的变化。这就要求我们必须深刻认识和把握党所处的历史方位，紧紧围绕党的历史使命和党内民主建设的目标和任务，认真研究和解决党内民主生活面临的新情况、新问题，以改革创新作为健全、规范党内民主生活的精神指导和方向途径，以改革创新精神不断推进党内民主生活中的观念创新、理论创新、制度创新和实践创新、方法创新和组织创新，使之相互促进、共同发展，形成一个有机的整体和强大的合力。以改革创新精神健全与规范党内民主生活，要把继承、改革与创新有机地结合起来，要继承和坚持党内民主建设的成功经验、基本政治原则和行之有效的制度；要改革党内民主生活中不适应、不符合新形势新任务要求的观念、做法与规定；要创新党的领导体制、执政方式、组织方式、活动方式和思维方式。
(4)健全和规范党内民主生活要以重要领域为突破。要提高党内民主生活质量，使之发挥应有的功能和作用，就不能仅仅局限于一些非核心领域来讲民主，而应该在诸如选举、决策等重大领域健全民主制度、规范民主程序、扩大民主参与、强化民主监督、体现民主精神。这就要求在选举、决策等重大方面有所改革，以此作为健全与规范党内民主生活的突破口。在改革和完善党内选举制度方面：有必要进一步扩大选举制比例、减少任命制范围、扩大直选的层级和范围、改革选举的关键环节、建立健全充分反映党员和党代表意志的选举程序、引入合理划分选举单位机制、确定候选人的资格审查机制、确立差额选举的比例机制、建立选举跟踪机制以及与选举制度相配套的适度竞争竞选制度、党内选举工作公示和质询制度、弹劾罢免制度，等等。在改革和完善党内决策制度方面：需要进一步明确界定重大决策和日常事务决策的界线、规范决策行为、完善决策程序，建立决策公开机制、决策争议机制、决策优选制度、决策的问责机制。对涉及到本地区“三重一大”问题（即重大决策、重大投资、重要人事任免和大额资金的使用），在由全委会进行决策前，应书面征集党代表的意见，并严格进行专家咨询和可行性论证或效益评估，必要时还应进行不可行性论证。在讨论决定重要领导干部人事任免问题时，要实行严格的全委会票决制。总之，健全与规范党内民主生活，要动真格、求实效，就要在这些重要领域真正体现民主精神。
(5)健全与规范党内民主生活要以实际效果为标准。如前所述，党内民主生活中存在的问题，很大程度上属于制度落实不够、民主效果失真的问题。这个问题的存在，会严重挫伤广大党员的民主积极性，并进而影响全党范围内的民主意识、民主氛围的培育与增强。因此，党内民主建设一定要讲求实效，要以实际达到的民主效果为评价健全与规范党内民主生活工作和评估党内民主生活状况的标准。这就需要强化民主程序监督和民主效果评价，加强对各级党组织党内民主建设效果的领导和检查，将各单位各党组织的民主氛围状况纳入考核范围。尤其是要加强对主要领导的民主监督，加强对领导干部民主作风、民主精神的考评。
3.健全与规范党内民主生活必须处理好的几对关系
(1)民主与集中的关系。民主集中制是我们党的根本的组织制度和领导制度，是马克思主义唯物论、历史观和党的群众路线在党内生活和组织建设中的创造性运用。在党内民主生活中，民主和集中同样是不可分割的两个方面，必须处理好其间关系。邓小平曾经谈到：“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。现在敢出来说话的，还是少数先进分子。我们这次会议先进分子多一点，但就全党、全国来看，许多人还不是那么敢讲话。好的意见不那么敢讲，对坏人坏事不那么敢反对，这种状况不改变，怎么能叫大家解放思想，开动脑筋？”[1]党内民主的实质和关键是少数服从多数，是广大党员和党组织意志、主张的充分表达和积极性、主动性、创造性的充分发挥。同时，我们又需要实行正确的集中，保证全党行动的一致，保证党的决策得到迅速有效的贯彻执行。因此，健全与规范党内民主生活必须坚持民主与集中内在的动态的统一，要点有四：一是二者的关系是不可割裂、相互促进的；二是在次序上，民主是集中的基础，经过充分民主形成的意见，才能成为统一集中的指导性意见，集中是民主的结果；三是在阶段上，决策阶段应充分民主，执行阶段要高度集中统一。四是在非常时期和特殊情况下，允许采用灵活的决策形式。
(2)目的与手段的关系。民主是目的还是手段？限于历史的原因，较长一个时期，在我们党内并没有一个清晰的共识。毛泽东就认为，民主实际上“只是一种手段”。诚然，从终极意义上讲，一切上层建筑都只是一种手段。但实际上，在国家消亡之前、政治组织仍然在社会生活中存在的阶段，民主就不仅是可以解决问题的手段，而且也是人们普遍追求的价值目标。我们党的执政目的说到底就是努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，根本利益就包括物质利益、文化权益和民主权利，其中民主权利即人民当家作主显然是最大的利益所在。可见，民主不仅是强国富民的手段，也是发展社会主义民主政治的目的。正确认识民主是目的和手段的辩证统一，是民主理念的重大提升，对加强党内民主建设，对健全与规范党内民主生活意义重大。
(3)直接与间接的关系。严格说来，民主是无条件的。或者说，民主的限制条件显示的只是一种客观制约状态，民主不应该有主观的、人为的障碍。比如代表制或者其他间接民主形式，都是因为条件制约，没有办法让所有人直接主张民主权利而实行的。列宁指出：“要真正民主地解决问题，只召集该组织选出的代表开会还是不够的。必须让该组织的全体党员在选举代表的同时就整个组织所关心的有争议的问题都能人人独立地发表自己的意见。”[2]《党章》规定：“党的各级代表大会的代表和委员会的产生，……可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”这说明，党代表的选举可以是直接选举，也可以是间接选举。但是，现实中往往使用的是“也可以”的间接选举，而“可以”的直接选举却常常不被采用，这就反映出一种观念上的偏差。因此，随着社会的进步和技术手段的发达，应该努力去不断推动和扩大直接民主。
(4)制度与文化的关系。健全与规范党内民主生活，要靠制度作保障。邓小平多次强调，解决党内缺乏民主的问题，要从制度建设入手。但是，当前也有一种不好的倾向，那就是在认识上迷信制度、止于制度。所以，在此需要对制度与文化氛围的关系进行必要的分析。马克思主义关于党内民主的思想，通过制度化途径确立下来，得到长期坚持，就会在党内形成尊重制度、服从制度、按制度办事的良好民主文化氛围；这种文化氛围反过来又会巩固人们的民主观念，增强遵守民主制度的自觉性，从而强化制度的效果；缺乏这种文化氛围，制度会形同虚设，或者效果被削弱。在这个意义上讲，制度建设是基础，文化建设才是高级境界。所以，重视制度建设无疑是正确的，但在认识上止于制度建设就有害无益了。制度建设与文化建设必须紧密结合起来，才能更好地发挥两方面的积极作用。营造党内民主的良好文化氛围，除了要以制度建设为基础和文中已经述及的加强形式规范、注重制度落实之外，还需要高度重视对党员的民主教育，培育党员民主意识和观念，提高党员素质和觉悟。实现了制度与文化的相互促进，党内民主生活就必将呈现出更新的面貌。
［收稿日期］2010-11-10