19世纪末期英国贫困观念的变化，本文主要内容关键词为：英国论文,贫困论文,观念论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在任何一个国家、任何一个社会中，贫困都是一个难以避免的社会问题。但是，贫困问题解决得恰当与否，越来越成为一个国家能否稳定与发展的关键。19世纪下半期，随着工业革命的完成，英国政治、经济、社会结构发生了巨大变化，英国人的贫困观念也发生了巨大变化，人们不再将个人道德堕落视为贫困的根源。英国政府不得不适当加强对贫困问题的干预，从济贫、教育、卫生、住房等几个方面改善穷人生存状况，化解日益严重的贫富差距问题。研究19世纪末期英国贫困观念的变化，对于探讨英国福利国家演进有重要意义。
社会调查与19世纪后半期英国社会对贫困问题的反思
19世纪大部分时间里，在英国，贫困并没有被视为一个社会问题，只是被看成相当比例的人口生活中一部分。当时，经济和社会常把懒惰这一恶名同穷人混淆起来，认为如果是自愿的(贫困)，懒惰就是邪恶的，如果不是自愿的(贫困)，那它就是社会的负担。①
19世纪中期以后，英国经济的发展已经在世界上居于无可争议的领先地位，直至1880年它始终是世界上最富裕的国家，享有世界工厂的盛誉。按不变价格计算，1851年，英国国民收入为5.5亿英镑，19世纪80年代，英国国民收入翻了一番，1914年更是达到了20亿英镑。尽管1911年以前，英国人口以每10年10％的速度增长，英国人均收人仍有很大增长，在60年里从人均20英镑增长到50英镑。②总的来说，19世纪下半期英国社会物质生活水平有了明显提高。1860年到1914年，英国劳动人口的实际工资也增长了一倍，1868年至1874年，工资增长速度尤其快，19世纪80年代，英国历史上第一次有大量的人开始去休闲度假。③
但是，尽管19世纪60年代，英国国力强盛，其经济实力雄踞世界第一宝座，人民生活水平大大提高，但财富分配不公现象更加明显。1803年全国最富裕的2％人口享有国家1/5的国民收入，到工业革命已完成时的1867年，2％最富有的人所聚敛的财富占国民总收入的40％，相比之下占人口绝大多数的体力劳动者的收入在国民总收入中所占的比重却从1803年的42％下降到1867年的39％。④中上层阶级家庭占全社会的25.6％，但是他们所占有的国民收入却达到60.9％；体力劳动者家庭占了全社会74.4％，但是他们所占有的国民收入只有39.1％。⑤这说明英国贫富差距现象比19世纪初期更加严重。1905年莫尼爵士(L.G.Chiozza Money)在《富裕与贫困》一书中也指出，4300万人口创造的财富为17.1亿英镑，其中25万最富者占有的财富为5.85亿英镑，375万相对富裕者占的财富为2.45亿英镑，而3800万贫困者口占有的财富为8.8亿英镑。莫尼得出结论，相对于国家的富裕，体力工人的地位并没有改善。⑥社会财富分配不均是造成19世纪英国贫困与贫富差距问题极度发展的根本原因。
随着19世纪下半期大量关于贫困问题社会调查的展开，人们对于贫困的概念、标准以及贫困的根源开始有了比较科学的认识。贫困不再被看成是个人的问题，而成了必须解决的社会问题。19世纪60年代开始，许多中产阶级人士感到，必须打破横亘于贫民和富人之间的鸿沟，他们认为：“富裕阶级有责任通过居住在不幸的穷人中间帮助他们。”⑦同时，因贫困、疾病导致英国国民身体素质大大下降，这一在19世纪末20世纪初困扰全国的问题，成了关系到全民族命运的大事，许多人都意识到了这一点。约翰·爱德华·摩根(John Edward Morgan)是萨尔福德(Salford)一家医院的医师，曼彻斯特和萨尔福德卫生协会名誉书记，曾负责起草当地居民健康状况的周报告和季报告。1865年，摩根在社会科学大会提交一份名为“大城市飞速发展，国民身体状况面临恶化的危险”，他认为城市里的穷人明显“缺乏耐力、肌肉发育不良、贫血、神经系统发展不平衡，牙齿肿烂，皮肤干裂，蓬头垢面。”⑧他把城市穷人体质下降的原因归咎于城市生活。摩根的观点引起了人民兴趣，但并没有使更多的人感到忧虑，因为当时英国正处于巅峰阶段。但是19世纪80年代后，英国霸权地位受到威胁，对英国人体质下降的担忧开始变得明显，并且影响了许多人。曾对查尔斯·布思社会调查做出贡献的卢埃林·史密斯就认为，城市市民孱弱的体质意味着他们占据着零工市场的主力，这些人极可能是穷人。⑨促使全民对国民身体素质担忧的催化剂是布尔战争。1901年，曼彻斯特市在布尔战争爆发的10个月内为部队征召的11000名志愿者中，发现有8000人的体格不适合扛来复枪和服从军纪，3000人可以征入军队，而其中只有1200人的胸肌和肺活量符合军队的标准。⑩
国民身体素质如此之差，在当时引起了人们不少担忧，因为国民身体素质关系到民族的生存与发展。城市长大的英军士兵在布尔战争中表现极其糟糕，人们认为，大量健康的人都移民到海外，而身体适合的中产阶级出生率在不断下降，只有城市贫民还在履行着国家义务，维持着大家庭。衰败的帝国面临着德国激烈的竞争，因为德国有健康的工人和士兵。国民身体素质的下降，从长远来看，对国家的发展是不利的。在这种情况下，关于国民身体素质的争论，跨越了政治边界，连美国作家杰克·伦敦(Jack London)1901年到伦敦走访后也认为这里的“城市贫民呆滞，像动物一般”，“无法有效地胜任英国在全世界为英国争夺工业霸权的任务。”(11)
正是在这样的氛围之下，英国社会对于贫困问题有了新的认识，贫困问题开始被看成是社会问题，关系到国家民族的兴亡，这种变化表现在对于穷人的贫困原因由原来的无能、懒惰，变为贫困的根源在于经济结构的缺陷，从“道德”原因变为一种“经济诊断”。(12)一些知识分子从人道主义的视角目睹社会上不合理现象和阶级对立，他们深入社会调查走访，发表了一些切中时弊的著作，披露英格兰穷人的物质、文化道德、生活状况，主题集中于工人为何贫困，贫困的程度以及如何解决这些人的贫困问题。这些调查一方面有助于当时的英国人了解工人阶级的生活状况，另一方面促进了19世纪后半期的社会改革。
亨利·梅休(Henry Mayhew)是较早进行贫困问题调查访问的社会学者，1849年起，他持续在《晨报纪实》发表关于工人阶级生活状况的文章，1851年，他将这些文章集结起来，加上自己另外在对伦敦的调查，出版了《伦敦劳工与伦敦穷人》(London Labour and London Poor)，梅休采访了伦敦街头的各类穷人，包括乞丐、街头艺人、游商、妓女、工人、拾荒者等。梅休描述了这些人衣着、居住环境、生活娱乐和习俗，探讨了工人阶级贫困的原因。梅休认为，1848年，英国约有187万人接受过贫困救济，另外有225万人，约占总人口14％的人根本没有可靠的职业。(13)在工业化时期的英国，仅有1/3的工人能成分就业，另外1/3的工人只能半就业，剩下1/3的工人则完全失业。(14)梅休对于当时伦敦社会状况调查是以亲身访谈的方式为主，没有使用过多的数据和其他资料，研究内容也大都是梅休本人在伦敦的所见所闻。他观察敏锐、言辞辛辣、立场超然、极富同情心。虽然说梅休在研究中没有将自身社会调查家、记者和作家的三重身份做妥善区分，在研究中有过多夸张的内容，但是毫无疑问，他是19世纪中叶最伟大的社会调查者。
1870年以后，随着英国社会经济发生的重大变化，社会问题在英国逐渐变得突出起来，贫困问题便是当时首要的社会问题。19世纪末，贫困开始被看成是社会问题，这种意识伴随着对贫困问题的社会调查而加强。(15)19世纪80年代以后针对贫困问题的社会调查另英国各界极为震惊，深刻地影响了英国各阶层对贫困问题的观念。
即使到19世纪末期，英国贫困人口的规模依然十分庞大。1889～1903年，社会学家查尔斯·布思(Charles Booth)经对伦敦东部地区的贫困问题进行了调查，发表了多卷本《伦敦人民的生活和劳动》，他指出在伦敦东区，约有35.2％的人处于贫困状态，如果把伦敦作为整体，贫困人口仍占总人口的30.7％。(16)对于伦敦东部地区收入最低者的生活情况，他描述道：“他们的生活是一种奴隶般的生活，极端贫困，食品极其粗糙，没有任何稳定的职业，也难以创造任何财富，作为个人，他们无法改变这种现实。”(17)布思是第一个提出“谁是穷人”这个问题，他用数量分析调查的方法，以真实的答案代替人们固有的偏见。作为英国大规模社会调查的先驱，布思的调查结果不仅引起了人们对伦敦东部地区贫困问题的关注，而且引起了对整个英国贫困问题的关注，激发一些有责任感的学者对经济学界长期流行的自由放任主义和功利主义原则的批判，从而引发了许多关于不同地区贫困问题的社会调查。
1899年，希伯姆·朗特里(B.Seebohm Rowntree)等人在工业城市进行了大量的调查，对各种贫困问题做了量化分析，探讨了工人阶级贫困的根源。从1899年开始，在不到两年的时间里，几乎访问了约克的全部工作家庭，共11560家，46754人，约占人口的三分之二。他确认穷人的人数为20302人，约占约克总人数的27.84％。朗特里认为，约克城贫困人口中约51.96％是由于低工资造成的，22.16％是因为子女过多，15.6％为家庭主要工资收入者去世。根据郎特里对英国贫困问题的调查，在所有致贫因素中，工资过低是主要因素，其次是家庭孩子过多(一般超过4个孩子)，然后是家庭主要劳动力突然去世造成的贫困。但是失业、半失业也占了相当大的比例(参见表1)。
郎特里在约克郡调查贫困的基础上设计出了民众贫困标准的“贫困线”，他认为贫困的界定关键在于家庭的周工资收入是否能够“满足家庭的基本需要，保证家庭成员拥有一个健康的身体营养结构。具体包括家庭的原料和照明需要、房租缴纳、衣食需求、家庭常用必备物品和个人生活基本需求”。朗特利1个人每周收入7先令，一对夫妇每周收入11先令8便士，一对夫妇1个孩子每周收入14先令6便士，一对夫妇2个孩子每周收入18便士10先令，一对夫妇三个孩子每周收入21先令8便士，一对夫妇4个孩子每周收入26便士定为贫困线。(19)郎特里的“贫困线”设置充分考虑到了处于社会底层的工人阶级实际情况，能够合理根据工人的家庭结构，咨询当时的营养学家来限定社会成员达到身体营养结构基本正常时的食物和能量摄入，并调查当时的约克郡民众工资现状和基本食物价格来推算民众是否足以维持基本生活的需要，具有权威性。通过这样的设定，郎特里明确指出贫困的标准，从而给贫困下了一个科学的、可以实际考量的定义。他通过调查得知，约克城工薪阶层的15.46％，总人口这的9.9％处于。(20)大部分人们是由于“低工资”和“没有固定的劳动”陷入贫困的，其中“关于贫困是由于低工资导致的论断对当时社会影响很大，极大抨击了那些认定贫困完全是个人原因导致，个人应为自己的贫穷负责思想观念的人”，(21)提醒人们贫困并不是单纯因为个人的懒惰和个人思想的堕落所导致的。
朗特里对社会调查的第二个贡献是他划分了两类不同类型的穷人。在约克郡调查的贫困人群分为两种，一种是初级贫困(Primary Poverty)，即纯收入水平不足以维持最低生活必需品的家庭。另一种是次级贫困(Secondary Poverty)，即其收入足够维持其生活，但是由于别的开销或者浪费而陷入贫困的家庭。统计了两种贫困状态的人数后，郎特里指出“在约克郡，将近27.84％的人处于贫困状态，多达17.93％的民众处于次级贫困状态。”(22)对于导致次级贫困因素，朗特里认为主要是一些不良的生活习惯，如“饮酒、赌博、大手大脚以及其他一些挥霍的花销”。(23)朗特利指出：“这种贫困者的生活仅能维持生存。这意味着一个家庭完全不能花一便士乘坐火车或公共汽车，他们永远无法到乡下去，除非步行。他们甚至不能给离家的孩子写一封信，因为他们支付不起邮资。他们没有积蓄，也无法加入工会和医疗俱乐部，因为他们没钱缴纳会费。不能给孩子买玩具或零食，父亲不能抽烟喝酒，母亲不能为孩子买衣服，除了维持生存必需的东西外，什么都不能买。”(24)
这样，郎特里等人的社会调查，使人们看到那种认为贫困仅仅只是个人的原因是错误的，其产生是具有社会性和结构性的原因，促使英国社会公众开始认真思考民众陷入贫困的制度性原因。经历了维多利亚中期繁荣之后，英国仍然存在严重的贫困现象。工人辛辛苦苦日夜劳作，但是仍处于贫困深渊，这使人们抛弃了之前社会上认定的贫穷只是个人道德问题的错误认识。理论界也在思考：国家是不是应该对大范围的社会贫困和不安负责?这种思考形成了强大的社会舆论，使民众、国家和政府对贫困问题加强干预以求最终解决。
时代变迁与19世纪后半期英国贫困观念的变化
关于贫困问题的争论，一直持续了19世纪最后30年。19世纪70年代以来，资本主义经济进入了漫长的萧条期，工业部门投资锐减，失业率攀升，这又加剧了贫困现象。据估计，英国的失业率从1872年及1873年的1％上升到1879年的10％。(25)很显然，这一时期工人阶级的贫困问题已经不是由于自身道德的原因了。在此情况下，英国社会各界对待贫困的看法都发生巨大变化，新自由主义、社会主义、集体主义等各种关于消除贫困问题思潮纷纷出现，对于贫困问题有了一致的意见，都指出国家有责任干预贫困问题、强调国家干预并解决贫困现象之必要性。
新自由主义是19世纪后期发展起来的一种新的理论体系。以自由放任为主要特征的自由主义曾经是英国政治生活的主要理论支柱，但其弊端也日益显露。19世纪后期，托马斯·海尔·格林对自由主义发起强大攻势，掀开了新自由主义序幕。格林最杰出的贡献是弥补了自由放任主义的弱点。在反思传统自由主义时，他强调个人权利不能脱离社会而存在，任何人不可能带着某种非社会的权利进入社会；“没有对社会成员的共同利益意识就没有权利”。(26)同时，社会任何人都不可无视他人而为所欲为，任何人的自由都不应该以破坏他人的自由为代价，国家与法律同样有权维护和限制自由。(27)对于传统古典自由主义认为的国家干预会引发个人束缚，格林指出：“国家权力的增加并不意味着对个人自由的损害，相反的是，只有国家行使更多更大的权力，为国家中全体成员谋求更多更好的利益，促进全体社会成员所拥有的能力和力量的发挥，社会中存在的自由才能得到增长，每个成员的自由才得到增长。”在社会思想方面，格林认为，既然自由是有限的，是可以与人共享的，那么社会本身应该关心每一个人的利益，使他们获得与他人同样的权利和自由。格林认为，为了社会全体成员的利益，社会本身应该对社会生活进行干预，近代英国那些涉及劳动、教育和健康的立法是完全必要和合理的，因为这些正是国家的职责。这样，格林的思想已经具备新自由主义的主要方面，如有限制的自由，国家应该积极干预社会生活，主张制定和实施社会立法等。(28)
伦纳德·霍布豪斯(Leonard Hobhouse)、约翰·霍布森(John Hobson)等人进一步推进了新自由主义。到19世纪90年代，新自由主义正式形成，它重新解释自由的概念，强调自由的有限性，提倡自由的共享性是其基本内容。19世纪以来英国社会发展人民生活水平提高，但是工资的增长与财富的总增长不相称，英国的工业竞争制度显然不能满足人们的希望，许多人并没有过上富足的生活。因而霍布豪斯认为，这种制度出了问题。他说：“在一个像联合王国那样的富裕的国家里，每个公民都应该有充分的办法以对社会有用劳动来获得经验证明过一种健康文明生活所必不可少的物质支持。如果在工业制度的实际运行中，办法供应不足，他就可以不是以慈善而是以权利的名义要求用国家资财来弥补。”(29)“作为一个公民，他应该享有社会遗产的一份。这一分遗产当他遭受无论是经济失调、伤残还是老年造成的灾难、疾病、失业时应该给他支持。他的子女享有的一分遗产则是国家供给的教育。这些份额是由社会的剩余财富负担的。只要财政措施得当，这不会侵害其他人的收入。”(30)
新自由主义重要内容是重新认识国家职能，强调国家对社会生活的干预。新自由主义积极探索社会问题的根源，呼吁重视和建立有效的保障制度。霍布森认为，“贫困的基本原因有两个，一个是人力资源的浪费，一个是机会的不公平分配”。(31)而贫困的主要原因是“机会不平等”，因为这种“机会不平等一方面意味着生产力的浪费，另一方面也意味着分配不合理或消费能力浪费”。(32)贫困来自于工人获取土地、工具、工厂、资本等方面的不平等条件。
对于如何解决严重的贫困问题，霍布森提出了他成为新时期“人民宪章”的六项主张，核心是土地公有，铁路、公路、银行等国有，国家有权对任何垄断以及不平等征税。(33)霍布豪斯明确指出：“国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠本身努力获得充分公民效率所需要的一切。国家的义务不是为公民提供食物，给他们房子住或衣服穿。国家的义务是创造这样一些经济条件，使身心没有缺陷的正常人能够通过有用的劳动使他自己和他的家庭有食物吃，有房子住，有衣服穿。”(34)他进一步指出，在一个社会里，如果诚实正直的人无法依靠的有效劳动养活自己及家人，这个社会制度肯定出了问题。因而“国家的职责是为正常健康的公民创造自食其力的条件，履行这个职责可以从两个方面着手，一方面是提供获得生产资料的机会，另一方面是保证个人在共同库存中享有一份。”(35)对于贫困与济贫，霍布豪斯指出，我们应该不仅仅注意到救济穷人，而且应该力求使得避免贫穷的人都能够做到。他认为，要做到这一点，途径有两个：一是“为个人提供一个可据以脚踏实地去干的基础”，二是举办国家援助的保险。(36)
总之，新自由主义摈弃旧自由主义的一贯作法，认为自由是有限的，应该以大多数人的自由为目标，积极主张国家对社会经济生活的干预，通过国家的力量，解决贫困问题。
费边社会主义是19世纪后期在英国出现的又一种社会思潮，并对20世纪英国政治经济社会生活产生了重要影响。关于社会发展与社会福利的主张，构成了费边社会主义的重要内容。费边社会主义者认为社会和国家都是有机体，都有其生长、发展、患病和死亡的过程。有机体在患病时必须要及时医治、调整，使之通过不断的改造而保持健康状态，而贫穷现象就是这种有机体的病态表现形式，必须对之加以治疗，如果不治疗或者治疗不及时的话，“贫困现象就会导致酗酒、偷盗、犯罪等坏现象并会像坏细胞一样扩散，先破坏家庭，再破坏社会有机体的其它健康部分”。(37)所以，他们认为当穷人们忍饥挨饿的时候，这个社会就正在变坏，富人的日子也不好过。因而帮助穷人，消除贫困是一个社会中所有人共同利益的体现，是全社会的责任。在此基础上，他们认为“建设理想社会必须扫除下层贫困，只有这样才能保证整个社会有机体不受侵害，健康发展”，(38)并警告那些不受贫困侵害的人们，如果他们继续坚持对贫困不负责任的传统观念，对穷人不管不问，就一定会走向共同灭亡。人们必须要转变观念，社会中的每一个人都要尽一份力量，集中全力消除贫困问题。
关于贫困的原因及解决贫困的办法，费边社会主义者认为，“只要是资本掌握在一小撮人的手中，贫困就必然是多数人的命运。”为了阐述政府干预、全面清除贫困问题的必要性，费边社还提出了社会有机体的效率概念，认为当人们对于自我利益的追求符合社会利益的发展、人们的努力增加了社会利益时，有机体就会有效率，反之，如果为了追求个人利益忽视了社会整体利益的存在，那么就是没有效率。他们举例指出，德国之所以在普法战争中战胜法国，不在于每个德国人比法国人相比显示出了优势，而在于法国的社会有机体没有德国那样有效率，因此，社会有机体的存在和发展是个人获得自由和利益的先决条件。(39)费边社的这种社会有机体的效率理论明确指出社会整体的重要性，因而将整个社会有机体的健康抬到个人利益之上的高度，让人们了解到要得到个人的最大利益和自由，必须充分保证社会有机体的健康，这就决定了人们必须关注贫困、消除贫穷这一社会有机体的病态，以确保有机体的健康发展，这是所有人的责任，也是提高民族效率的保证。
针对19时期后半期英国社会出现的日益严重的贫困现象，韦伯夫妇和费边社会知识分子倡言：“英国所需要的政府，是管的更多的政府，而非传统意义上所认为的是管的更少的政府”。(40)他们认为贫困问题的解决、济贫任务的重担需要全社会的关注，而有能力在全社会范围内进行有效调控和管理的只有国家，因此贫困这个巨大的社会问题只能由国家出面进行控制、管理和协调。他们明确指出，“我们必须有一个全国统一的机构来管理贫困问题”。在他们看来，只有国家出面对全社会的贫困问题进行统一协调，才能确保对贫困问题干预的有效性和全面性。而且即便“这种责任政府并不能完全履行，但是他已经不可能拒绝处理此事”。(41)国家责任和贫困问题就这样第一次在理论上被牢牢地捆绑在一起，在以后的岁月里，无论国家愿意与否，它都将不得不处理社会中日益复杂繁重的贫困问题。
由惩戒到政府救助——英国政府济贫政策理念的变化
1834年英国颁布了新济贫法，它的主题和基调是通过惩治“懒惰”贫民根治贫穷问题。这一时期，济贫院主要以惩治穷人为主，各方面限制十分苛刻，济贫官员甚至认为这有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。济贫院内供给的食物单调难咽，劳动极其繁重且毫无意义，而且院内实行夫妻子女分居的隔离制度，对于院内居民人身自由加以限制。在济贫院内，人们必须穿统一的制服，按时起床、吃饭、工作、睡觉。济贫院因此被称为“巴士底狱”。由于这样做带有明显的人格侮辱与政治性惩罚，所以人们为了避免沦入济贫院的威胁，不得不做出其它的努力。
1879年美国人亨利·乔治(Henry George)出版《进步与贫困》(Progress and Poverty)，乔治的《进步与贫困》是资本主义正在蓬勃发展之时对资本主义社会普遍存在的贫困问题的反思。他在书中提出了这样一个问题：“在促进富裕的过程中是什么造成了贫穷”。他认为当时的土地所有制是造成贫困加剧的根源。乔治明确说：“财产增加而贫困加深，生产能力增长而工资被垄断，原因就在于全部财富的来源和全部劳动的场所——土地被垄断”。(42)乔治的理论在英国起了一种酵母的功能，使人们想到了英国普遍存在的贫富差距现象。“进步激进派”开始希望政府更多地干预经济，希望更多的“积极自由主义”者能够注意到每个人都能最充分地发挥其能力。这势必要花钱，自由党认为这笔钱应当通过增加直接税来征收，特别是遗产税和累进所得税，以在征收税的同时实行重新分配的措施。(43)
与公众贫困意识的增长相伴随的是英国重要的政治进展，从长期来看，贫困救济成了一个重要的政治问题。在反思以往济贫政策的基础上，人们对于国家如何济贫等方面也提出了更高的要求，由原来惩戒原则，变为政府救助为主，在济贫理念上更加注重兼顾对救济者的物质帮助和精神激励。而19世纪中后期，英国政府进行了一系列的行政、司法、政府机构改革，极大地扩张了政府的权力，客观上使得政府有能力来解决日益严重的贫困问题。19世纪70年代后，工人阶级获得了选举权，其政治影响力越来越大。同时，工会运动的发展，工党的崛起都对英国政府的社会救助政策产生了重要影响。工会是英国工人阶级重要的互助组织，工会斗争的经济性十分明显，1874年工会主义者劳合·琼斯(Lloyd Jones)就指出：“工会当局之首要任务，即决定一种最低工资，并认定此后雇主所给之工资，永不得低于此……此最低限度之工资，应能为工人担保食物之充足及个人生活与家庭生活之相当舒适；换言之，非令人饿死之工资，而乃可借以活命之工资。”(44)
这样英国贫困问题加剧、工人阶级政治势力的崛起以及中产阶级有关贫困问题的调查引发人们进行反思，许多人不再把贫困看成是个人的问题，而是将贫困问题视为影响国家发展、社会进步和民族奋进的障碍。政府济贫政策的理念也发生了变化。国家干预贫困问题，已经由知识分子思想上的争论变成了政府执政理念。在贫困问题上，国家开始采取更为积极的措施，来医治贫困这个疾病。
济贫法制度是19世纪英国政府采取的最主要的济贫措施。在济贫法制度下，穷人如果要接受救济，就必须进入济贫院。19世纪70年代之后，虽然在济贫法制度下，英国政府实施严格限制院外济贫的政策，以减少济贫开支，但是院外救济人数仍然大大高于院内救济人数(参见表2)。(45)
院外济贫人数居高不下，说明传统的济贫法制度与原则受到严重挑战。70年代以后，英国政府对济贫法制度进行了一些改革。政府采取措施，改善济贫院内部的环境条件。增加了济贫院医院的床位，1861年到1891年，英国每年增加到1000张病床中，有3/4是在济贫院医院。(46)政府还建设一批条件较好的济贫院。改善济贫院伙食，采取一定措施改善济贫院的物质与精神娱乐。以吸引穷人进入济贫院。1891年后，济贫法官员开始为老年贫民购买书籍报纸，为儿童购买玩具，1892年，开始为成年购买烟草，1893年开始为那些值得救助的人提供茶叶等。种种措施，使济贫院内条件大为改观。90年代后，英国所谓的“巴士底狱”般的济贫院已经不多见了。
政府在工人阶级的住房、教育公共卫生方面干预力度越来越大。1875年，迪斯雷利政府制定的《工匠住宅法》正式生效，其内容包括地方当局负责规划那些被认为不卫生的区域；对所管辖地区进行卫生评估，针对不卫生地区的改造和规划形成议案，然后提交政府制定改善住房的法案。从1875-1888年14年间总共完成了16项贫民窟的改造工作，被清除的贫民窟面积超过42英亩，迁出人口22868人。取代贫民窟的住房是政府负责监督修建的众多整齐的多层楼房，这批楼房总共安置下27780人。(47)此后，在政府及慈善机构努力下，贫民的住房条件逐渐得到改善。在贫民的教育方面，政府也加大干预力度。《1870年教育法案》规定的向10岁儿童提供初级教育以来，英国政府又于1880年开始推行《强制教育法》，将初等教育视为民众必须遵守的国家义务，1876年英国政府规定家长必须将自己的子女送去小学学习，家长要承担一部分教育费用。1891年，政府拨款200万英镑用于发展教育，(48)初级教育做到了完全免费，英国国民教育制度正式形成。而教育的普及，对于消除工人阶级的贫困意义巨大。
实际上，19世纪末、20世纪初，英国政府的角色已经发生了很大变化，已经逐渐放弃了自由放任的政策，开始对社会经济问题进行干预。1905年皇家济贫法委员会组织人员对有关济贫法制度的各个方面进行了调查，最后提出了一份长达47卷的调查报告。报告实际上由两部分组成，一份是由14名委员签名的所谓多数派报告，一份是由韦伯夫人等提出的少数派报告。两份报告都接受了对老年贫民给予津贴的方案，都赞同对贫困问题采取前所未有的政府干预措施，并对失业工人提供工作及帮助。(49)这说明，到20世纪初期，政府在贫困问题上的执政理念已经发生很大变化，由原来的自由放任，变为政府承担更多的责任。
总之，19世纪末期，由于英国发展相对放缓，社会贫困状况日益恶化。中产阶级的社会调查更使得人们对英国贫困问题深感震惊，他们认识到贫困不单是因为个人的懒惰造成的，而是有深刻的社会原因，由此英国人的贫困观念的发生了巨大变化。以新自由主义、社会伦理学和有机体理论以及费边社思想为代表的社会思潮也从理论角度论述国家和社会干预贫困问题的必要性，逐渐认识到贫困问题关系到经济发展和社会进步，必须予以解决。而在具体解决贫困问题的社会实践中，面对如此严峻的贫困现象，传统济贫机构——慈善活动的缺陷和政府在此时期权力的大肆膨胀，使得人们转变了传统意义上以慈善为主、倡导个人自助和互助的济贫原则，在济贫方式上更加看重国家主导干预贫困问题。并在以往济贫政策的缺陷基础上对国家提出了更高的济贫要求。这一时期，英国贫困观念的变化为20世纪英国社会福利制度的建立与发展奠定了基础。
注释：
①J.R.Poynter,Society and Pauperism:English Ideas on Poor Relief,1795-1834,London:Routledge & Kegan Paul.1969.p.29.
②Peter Mathias,The First Industrial National,An Economic History of Britain,1700 -1914,London:Methuen &Co.Ltd,1969,p.365.
③Kenneth O.Morgan,The Oxford Illustrated History of Britain,Oxford:Oxford University Press,1984,p.481.
④J.Hampden Jackson,England since the Industrial Revolution,1815-1948,London :Greenwood Press,1975,p.76.
⑤Harold Perkin,The Origins of Modern English Society,1780 -1880,London:Routledge & Kegan Paul,1969,p.420.
⑥⑦⑨⑩(11)(23)Carl Chinn,Poverty amidst Prosperity,the Urban Poor in the England,1834-1917,Manchester:Manchester university Press,1995,p.14.,p.110,p.113,p.114,p.114,p.29.
⑧John Edward Morgan,The Danger of the Deterioration of Race from the Too Rapid Increase of Great Cities,first published 1866,New York,1985 edn,pp2-9.
(12)Pat Thane:The Foundations of the Welfare State,2nd Edition,London and New York,Longman,1979,p.12.
(13)Michael E.Rose,The Relief of Poverty,1834-1914,London:The Macmillan Press Ltd.1972,p.17.
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