福利民主政体中的财政危机及其对公共投资的影响*，本文主要内容关键词为：财政危机论文,政体论文,其对论文,民主论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
人们普遍承认欧洲和美洲的西方福利民主政体（日本也可以包含于其中）面临着严重的财政危机。选民们要求公民权利性福利转移支付，同时又期望继续保持原有的各项支出计划，而这超出了同一批选民们所愿意提供的税收收入。在预算帐户收支双方间存在着政治性的不相匹配。仅在80年代和90年代，过度膨胀的福利国家的脆弱性才逐步变得明显起来，人们开始认识到它不能长期支撑下去。“瑞典模式”，这种用极高税率支撑一般收入支助众多慷慨项目的模式， 地位已完全改变， 从60年代被各国竞相仿效到90年代为各国所力图避免。
没有必要在这里逐个地对各国通过专门细致的描述来讨论这些问题。在美国、西班牙、意大利、德国、瑞典、日本及其他地方存在的危机是如此相似，我们可以对之作一总的探讨。
在我以前的论文和即将出版的书中，我已经提出下述看法——为确保民主政体的存在，必须努力在福利方案中维持普遍性或准普遍性，反言之，通过试验和设定目标引入公开的差别待遇只能逐步削弱公众的支持，甚至达到福利国家无法支撑下去的地步。当有相同利益的集团认识到逐步增加歧视性税收或转移支付所提供的特殊收获时，“公众的悲剧”这一政治观点一定会出现。
不幸的是，西方福利民主政体正朝着与我认为正确的方向背道而驰。面对着不断增长的来自与公共收入相背的权利性要求的压力，以及同样强劲的不断趋于沉重的税收负担压力，政治领袖们（包括所有的思想派别）都热衷于通过挑选出他们认为最易受到责难的目标来寻找解决方案。比如，为什么还要允许“富人”保有其福利金，显而易见这一社会集团的成员“能够付得起”他们退休后的开支和自己的医疗服务开支，当然他们也许已和其他人一道为福利方案缴了款。人们没有认识到一般福利方案与只提供给那些在政治上被定义为“需要帮助”的人的福利方案之间有明显区别。考虑到其深刻的政治内涵，区分“一般福利国家”和“歧视性福利国家”是非常重要的。我所看到的是西方民主政体正迅速地从前者转变为后者，他们几乎或完全不知实际发生了什么。
基于同样的原因，我们观察到现代政治领袖们试图去维持政治导向的福利转移支付时，他们忽略了真正有生产价值的公共投资，而这些公共投资会产生一般性的广泛效益。
在下文中我将首先考察民主福利国家的历史发展，之后对现代福利国家所处的进退两难的境地提出一个处方。这包括对本世纪末国家所面临的要求和满足这些要求的能力之间不断增加的矛盾因素的诊断。此后，我将更详细地讨论一般和歧视性方案之间的差别。最后我认为技术性地决定的世界经济开放必须在所有国家中约束福利国家进退两难境地，使之不再恶化延伸。
二、历史上的福利国家
从比较18世纪和20世纪公众对政治的态度入手可能会有所裨益。我常常要求听众或读者将自己置于18世纪末的思考方式中，就象大卫·休谟、亚当·斯密和美国的创建者们特别是詹姆斯·麦迪逊所代表的那样。他们以及其他启蒙运动的重要人物考虑的并不是国家——组织起来的集合体，如何能提高个人的福利。他们最关心的是阻止国家对个人的暴虐统治。他们承认政治权力对完成向文明统治的跳跃和防止重蹈霍布斯无政府主义的覆辙都是必要的，但如何使政治权力保持在适当的范围内呢？政府如何能提供一种框架，使人们可以在其中进行通常的追求而不超越它的限制？如何限制政治权力，这曾是个压倒一切的主题。这些社会哲学家们不曾考虑这样的问题：国家如何能够积极地提高公民的福利。
18世纪对政治和政治家的怀疑主义，实际是对整个政治统治的怀疑主义，在19世纪却消失了。我们能够指出这一转变的几个源泉。反击古典自由主义的德国浪漫主义出现了，这一浪漫主义包含黑格尔的观念即人只有在集体的经历中才能完全认识自己。另一个源泉我称之为“选举的谬论”。在我们所谈及的那个历史时代，政府正处于一个从君主专制制度（贵族阶层和其他下等阶层之间有着明显的分离）向民主选举制转变的历史进程中。法国革命终于爆发了，人们主权在公众心目中具有了真正的意义。这一转变被认为可能减轻了对政治功效和政治家行为的怀疑论调。如果我们——人民，确实有能力把无赖们踢开，为什么我们不事先关心对他们权力的检查呢？
最后，卡尔·马克思的天才贡献永远不应被贬低。马克思高明地把仍不完整的古典经济学的逻辑内涵与早期工业资本主义看起来不受欢迎的特征并置。他和他的追随者们巧妙地避开了对社会主义的可选择方案的严格定义，这样他们允许罗曼谛克的想像自由驰骋去构建行不通的乌托邦。
这段历史有助于我们理解19世纪末俾斯麦首相推行福利国家制度的动机。他既害怕人民党主义的民主，又害怕马克思主义革命，而且他预见到如果许诺给产业工人以社会保障，他们能够保持对集体、对国家的忠诚。一方面，俾斯麦是成功的；在发达国家中，马克思主义思想的号召力从来没有强大到使之成为一支重要的力量。但是，俾斯麦不希望他提出的国家出资福利方案处于一个有公开选举权（甚至于达到包括福利接受者和纳税人的程度）的政治环境中。
20世纪被描述为俾斯麦主义的一般性、但规模有限的福利国家在世纪未叶发展成为大规模转移支付国家的成熟阶段，这一进程只是在两次世界大战及其间大萧条的混乱之后才可以毫无约束地发生，现代福利国家只是在20世纪后半期才大量出现。这一源于冷战需要的步调一致的短暂行动证实了财政转移支付方案的政治可推广性，同时也暗示了一旦这种义务不可支撑而突然全面刺激公众意识所引起混乱的可能性。
三、为什么不能维持福利国家？
批评家们也许会一跃而起询问这一问题究竟何所指。如果人们通过他们民主选择而产生的立法机关代表和团体，愿意把一些甚至相当大份额的宝贵资源投入到财政转移支付中去以支持那些被认为值得给予福利帮助的人，为什么最终结果应该是政府无力偿付债务而破产呢？为什么不堪重负的福利国家与民主不相容呢？
现代民主政体的两个特征合起来产生了这一不相容。首先，因为多数派民主机构已组成，政治决策的制定不必通过所有人或所有代表的同意认可。事实上，政策是通过多数党联盟的组织作出的，这一组织行使决策权力以勒令这一政治共同体中的所有成员。多数裁定原则的“自然逻辑”暗示了对那些处于少数地位的个人和集团的不相同或歧视性待遇。如果多数党联盟循环于连续的选举周期中，而且对少数者的剥削可通过有效的限制给予约束，多数主义这一基本的歧视性特征不会产生严重问题。
然而当人们认识到第二个特征（它对于现代福利国家也同样具有广泛的描述意义），财政无力偿付债务和（或）纳税人反抗的种子就必然播下了。如果多数党联盟受托采取财政行动，这些行动不仅实现了在某一选举周期内不同集团或阶层间的转移支付，而且包含保证财政转移支付将在以后的一段时期继续对那些支配选举的人所作的承诺。那么总的承诺持续不断增长的情况必定发生。这一环境中，政治权力在交替的多数党联盟之间的循环并不能作自我纠正。
让我们考虑下面这个例子。一个多数党联盟，叫它A， 行使其立宪权力并着手一项公民权利性方案，旨在让某个集团t 的所有成员有资格享受财政转移支付。如果这些转移支付只在一个时期有效或一直有效下去，不会产生什么特别的困难。另一个联盟，称作B， 当它获得专权后，可能只是取消对集团t 成员的转移支付或选择其他某个集团享受此权利。然而在现代福利国家，一个无穷尽的公民权利性方案被广泛地默认为：一旦某个指定集团的成员被确定有权享受财政转移支付，他们就有权对未来所有时期的收入提出合法的要求。现代政治进程如同批准一项福利开支方案一样要牵涉两个独立的内容：（1 ）制定阶段的财政转移支付，和（2 ）承诺或有责任在以后的所有时期进行类似的转移支付。这就好像形成了一种债务，这种债务体现在政治单位的一部分有义务满足那些最初享有转移支付的人的要求。
下面考虑在这个案例中另一个多数党联盟B所面临的形势。 拒绝承兑先前特定集团t成员的要求，从公众角度看， 就相当于拖欠对公众的债务。与其采取一个政治性自杀的行动，多数党联盟不如仅仅满足这些要求，并主动地，通过建立另一个公民权利性拨款方案设法满足自己选民的要求。现代民主政治中任何福利转移部门规模的棘轮式减少，都由于多数主义的联合和像负债似的公民权利性方案这两方面的原因而变得不可能。因而我们看到维持专用于公共投入以增强整个国民经济生产力的预算份额是如此困难时，便不应感到惊奇了。
四、为什么是现在？
分析政治制度和公众对这些制度的态度变化的要素要相对容易，这些要素只是在20世纪后几年才带来危机性的问题，并使对这些问题的满意解决变得更加困难。首先，有关于社会主义的“致命的幻想”（哈耶克，1988），它体现了生产和消费的经济价值的之间的分离（布坎南，1993）。这一幻想直接作用到福利国家的扩张中去，并常常在一些讨论中得到支持，仿佛对反映在财政转移支付中的经济价值的要求，能由一个取之不尽用之不竭的、事先就存在的、并可连续更新的贮备得以解决。通过1989—1991年的变革，轰轰烈烈的社会主义实验的终结极大地改变了这种幻想，但它的残余仍存在于公众和政治观念之中。
第二个要素是本世纪中叶福利国家形成时期出现了特别重要的凯恩斯主义谬误。在一种将宏观经济运行分析和政策实施政治学完全分离的思想方式中，人们提出了一种看起来为超越古典的健全财政原理的赤字财政论提供公认正当理由的主张（布坎南和瓦格纳，1977）。对显性预算赤字这一创举的关注减弱了，随之而来对无穷尽的公民权利性拨款方案隐性债务的不断减弱的关注，算是它的外部效应。进一步说，即使对财政收入的远期要求被完全承认，凯恩斯主义所激起的对赤字的漠不关心助长的是对福利的要求而不是避免赤字。如果适当的税制结构没能产生足够的收入以满足要求，为什么不通过额外的债务发行来应付这些要求呢？
上述这两个源泉涉及了思想方式中的错误——劣质科学——对政府活动的模式产生了重大影响。另外一些使情况更恶化的因素源于政治结构背景的变化。在这一背景下福利国家于本世纪后半期发展起来，而今后十年一定还会发生变化。财政紧缩的第三个源泉众所熟悉，它产生于所有西方福利国家中的变革年代。在每一个国家，转移支付开支的很大一部分是从生产收入获得者那里取走价值而支付给那些从生产性工作岗位退下来的人。这些系统是当期计付结构，这样一来，需要为任一水平的退休金支付提供资金的税率主要取决于上述两个群体规模之间的比率。如果由于自然增长率或移民，人口正在增长，退休金支付可以得到维持和增长，而不会带来任何过度的预算压力。如果相反，人口增长放慢并且人口整体老龄化，维持现有水平退休金支付所需的税率可能多得无法忍受。然而正如所有人所认识到的一样，在所有西方福利国家，两群体之间的比率恰恰正朝着错误的方向发展，这些国家中的大部分都具有庞大的即期支付法的退休金结构。
最后一个值得引起特别注意的因素当推现代福利国家的第二大开支内容——为医疗服务提供经费。这里的要求趋于无穷尽，但与退休金义务明显的区别是，这些要求并不以货币单位客观地确定下来。取而代之，它们是必须由供给产业提供的实物形式服务（医疗照顾）。把道德风险问题放在一边，在一个传递技术是不变的或变化很慢的环境中，服务和成本之间必要的转换也许可以不大费劲地完成。但是如果技术变化迅速，并且这种变化中包含成本的上升，那么在这个方案中就会有内在的通货膨胀因素，与服务供应实际如何组织几乎无关。如果作为潜在服务接受者的公众成员和他们的政治代表在决定什么是、什么不是适当服务的问题上仍然任由供应产业的专家摆布，困难将会变得更为严峻。随着本世纪末现代医学的发展，看起来医疗方面公民权利性拨款方案的任何重组都不大可能确保开支足够充足以跟上技术的进步（布坎南， 1990a）。
五、一般性福利国家和政治效率
让我来总结一下以上的讨论。我已经指出，在一个允许推行类似债务的公民权利性拨款方案的立宪国家，多数主义民主的运作必定产生转移支付方案的逐渐增长。然后我举出了在本世纪末加剧财政压力的几个源泉。概括为社会主义幻想和凯恩斯主义缪误的错误观念导致人们不能适当认识所采取行动的长期影响。由于西方民主政体变化了的年龄构成和医疗技术的突飞猛进，这些结果反过来比他们所能被预料的更为严重。
我们提出的讨论为本世纪末所面临的危机提供了一种解释。国家可以有两种反应，我早已表达了对反应于错误而非正确方向的担心。进一步弄清楚二者的区别是很有益处的。
就俾斯麦主义福利国家的基本特征而言，它完全能够称为普遍性或准普遍性。就此我指出以下事实：这些方案的绝大部分由普遍性税收来提供经费，而且其收益也为大多数人所共享，而不是歧视性或特殊地给予被指定的特别群体。我认为退休者收入支助的即期支付结构满足准普遍性的判断标准。这些结构确实体现着国家中从一个群体向另一个群体的巨大的价值转移。但是，从所有人都希望有权得到收入支助因为所有人（活着的人）都在变老的意义上说，普遍性得到了维持。医疗服务方案也有类似特征；并非所有人都得病，但所有确实得病的人被认为有权在国家出资方案中得到支助。
普遍性或准普遍性是决定一整套福利国家方案的政治效率的极为重要的因素。试考虑一个成功的多数党联盟的成员或其政治机构在选择某个方案中的税率和开支比例时所面临的情况，包括选择这些方案如何从令人恐慌的财政危机中解脱出来。一个总体的税率增长有必要适用于政体中的所有成员，包括多数党联盟的成员。批准税收增长将不被看作是对毫无权力的少数党派成员的强迫课征；与此类似，救济金享受上的改变也是如此。在一个普遍性或准普遍性方案下，政治选择不能反映对不同选民群体的差别或歧视性对待。
普遍或准普遍性面对不断恶化的财政危机仍可通过对政体的所有成员修改税率和（或）转移支付率得以保持。例如，退休金支付的即期支付结构可以得到实施并且保证财政的偿债能力——或通过对所有收入获得者提高总体税负，或通过削减所有达到退休年龄的人的救济金，或通过改变退休年龄，亦或是这三种方法的结合运用。整个结构的政治效能得到加强，因为，不管是在哪种改变中，所有个人和群体都分享了这种调整。这样，在多数党政治联盟中获得席位没有或几乎没有任何好处。
这些改革可能会戏剧性地颠倒过来——被那些反对普遍性或准普遍性原则并通过推行或扩大在税收或开支方面歧视性待遇来对付财政危机的人。考虑一下推行检测方法来决定接受老年支付数项的权利的问题。如果拥有收入或积累财富超过特定范围的人被宣布在到达标准年龄后无权享受转移支付，尽管他们在自己的工作期间已经负担了一般性税负以为这一开支筹资，这些人必然会认为这一体系是剥削性的。如果税收只对这一方案的部分参与者增加而给予其他参与者以降低的税率，态度的相应转变将会发生。阶级间的分配冲突将会被推上政坛的中心位置，政治竞赛本身将会成为形成阶段冲突的源泉。
任何试图通过取消普遍性或准普遍性收入支持方案以改革现代福利国家的举动，一定会刺激政治机构投资资源来组建多数党联盟的动机。如果福利国家制度最终被认为是政治上的成功集团以政治上不成功集团的利益为直接代价而获得收益的手段，多数党寻租行为中资源的浪费将会大大增加。想想在这样一个政治环境中，怎么能指望旨在使政体中所有成员都普遍受益的基础设施方面政府筹资的投资会有什么发展呢？在这一政治背景下，正如我们所知，无论是一般福利国家还是生产性的公共部门都难以生存下去。 如同安塞尼·德·詹西所生动描述的一样（1985），“动荡的国家”将会真实地出现，即便我们不这样称呼它。
六、全球化经济中的民主福利国家
谈到这一点，讨论是在一个潜在的假设下进行的，即不同的国家都是充分自治的，一个国家不同于另一个国家。如前面所指出的，成熟的福利政体所存在的问题相当类似，以致于一般性讨论保持了跨国家的可适用性。然而我现在希望强调的一点是作为政治单位的不同国家不是自治的，并且在一个不断加强的世界经济一体化体系中产生的竞争力量对政治选择权和每个国家所进行变革的方向都强加了约束。
从狭义、传统的观点看，任何福利方案，包括税收和转移支付，都不是经济有效的。在没有税收和转移支付的情况下，将会产出比现在更多的（被更高估价的）商品和劳务。当然这种效益丧失可作为成本被计算出来，它可以由另一些利益所补偿，即一个福利方案在增进另一个可选择目标——各种形式的社会保障上的承诺。
福利体系除了这些经济低效益，为人熟知地被认作是额外负担，它还可能产生不同轻重程度的政治低效益。如前所述，一个福利方案结构本身可以决定它的间接的效益损失。从一定程度上说，一个方案按阶层或集团在税收或转移支付方面予以区别对待，对投资提供了额外刺激，以获得对自己有益的待遇并避免不佳待遇。政治低效益通过多数党寻租加以具体化（布坎南，1995），它可由用于试图组建在政权中居主导地位的多数党联盟的资源数量来衡量。
在一个被描述为在其方案中坚持普遍性或准普遍性模式的福利国家，政治的低效益不能被全部消除。但是，消除歧视性损益的主要源泉，必然防止先前预计会发生的大量资源浪费。但是会有什么产生出来以阻止一个国家的国内政治自然力量朝着非普遍性方向发展呢？这里，在我看来，国家各单位之间的竞争，实际的或潜在的，直接的或事实上所经历的，能够保护公正的多数党政治免于陷入再分配上逻辑性的过分行为之中。
在电子时代，西方民主政体和其他发达国家，在商业流动和资本价值流动性上正日益开放。国际竞争图表上强制压力不断地减少，美国有线新闻电视网为任何地方的任何观众提供了弄清楚在每个地方发生了什么的机会。一个发现其政策在国际比较中发生损失的多数党联盟将不大可能维持其权力。当然，这里相对规模关系重大。80年代新西兰改变其过于膨胀的福利体系时所面临的压力自然比90年代美国所面临的压力大。然而，看起来作这样一个结论是恰当的：当代国家中，没有一个能够维持这种由于其国内过度的分配矛盾而带来的极度低效。这样一个所有集团都丧失某种机会成本的进退两难的境地将变得过于显著；建设性的改革将会进行，它至少会在某种程度上恢复普遍性，尽管对福利方案的削减可能是一个必要的结果。
同样的讨论可能会延伸到公共投资的方案之中。由于在过去的几十年中对福利性转移支付的要求已大大增加，在许多国家中，体现着公共筹资投资的基础设施已被允许缩减。因不断增进的全球经济一体化而使政府承受的压力，将使这种缩减有必要反转过来。允许增加福利性转移支付而减少基础设施公共投资的预算权衡，几乎可以断定会被反转。
竞争的力量自然会为卡特尔化的垄断力量所反对，这两种相互抵销的力量在国际和国内舞台上同时发生作用。过度膨胀和歧视性福利国家的支持者们，将尽力挽救那些旨在保证不同国家间收入再分配支持项目可比等级的国际协议，由此而消除竞争压力。
欧洲特别关注这种结合，因为这里现行的卡特尔化的危险看起来确是真实存在的。我自己的解释是，欧洲在90年代早期错过了千载难逢的机会以把自己组建为一个真正富有竞争力的联邦（参见布坎南， 1990b，1990a）。 这种来自布鲁塞尔并反映在马斯赫里克特条约的条款中的统制的远见，看起来已经被加以贯彻。在一个联合起来的欧洲交易体系中，也预先阻止了各个国家之间的竞争。理解从有效竞争过程中产生的一致性与作为一种手段阻止竞争过程服务于其功能目标而强加的一致性这两者之间的重要区别，已成为一个全面的失败。
各个福利国家都卡特尔化的欧洲，能够预言，其在与亚洲、拉丁美洲甚至南美洲这些正依据减少竞争性寻租行为中资源浪费的原则改革他们的福利方案的国家的国际比较中，要成为输家。许多欧洲人认为优于别处规模有限的福利国家的那种“社会模式”，从经济角度看在21世纪是行不通的。
七、结论
我几乎完全专注于西方民主政体由于一些福利性转移支付方案难以为继所面临的财政经济危机的要素上。我只是十分简略地追溯了由于政治家们迫于压力去维持行不通的转移支付要求而对公共部门投资发生的显而易见的影响和启示。我还完全没有考察一整套更大的问题，这些问题可能恶化而不是缓解余地日蹙的财政危机。我谈及的是持续的、实际上主要是有益的、对历史意义的民族政治单位——国家的忠诚的消散，伴随着它对集权型民主政权的影响。联邦制，分权化，私有化，代议制，公有制，文明社会——这些随处可见的概念在它们那些部分交叉的含意中无法暗示（我们终于了解到的）福利国家可以存在下去。我们中心论点只是想说明，只有保持普遍性，其存在才能成为可能。正如我曾在不同场合几次重申的那样，一般性福利国家可以存在，如果它对自身有所限制并普遍做到这一点；而歧视性福利转移者的国家将不能存在。如果现代政治领袖们沿着严格再分配论者的窄径一意孤行，他们面对的是纳税人的厌弃并有害于那些最需要公共扶助的人。在民主政体中，“穷人”只能与富人坐在同一辆马车里前行；他们不能指望独行，毕竟这样起码还能享受尚可的
*此文是詹姆斯·布坎南1997年8月25日于日本京都在国际财政学会第53届年会上的演讲稿。