审计调查取证权问题探析，本文主要内容关键词为：调查取证论文,探析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据审计法和《审计法实施条例》及有关法律法规，审计机关的权限主要包括要求报送资料权、检查权、调查取证权（含查询权）、行政强制措施权、提请协助权、移送权、处理处罚权、通报或公布审计结果权。其中，调查取证权在审计工作中特别是查处大要案线索、维护国家经济安全方面具有重要作用，可谓审计机关攻坚克难的“利器”。然而，笔者在审计实践中发现，目前审计调查取证权的行使，存在配套制度不完善、限定条件操作性欠缺、调查取证范围与审计风险控制范围难以匹配等实际问题，亟待研究解决。
调查取证权相关法条解析
审计机关的调查取证权，由审计法第三十三条直接赋予。该法条共有三款，第一款为“审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料”；第二款为“审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户”；第三款为“审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款”。
解析审计法第三十三条。首先，从内容层面分析，该法条第一款是关于审计机关调查取证权的概括规定，第二款是关于对被审计单位在金融机构账户查询权的规定，第三款是关于对被审计单位公款私存查询权的规定。不难看出，第一款为一般规定，第二款相对第一款为特殊规定，第三款相对于第二款为特殊规定。其次，从效力层面分析，我国立法法第八十三条确立了“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定”的效力等级确认规则，因而审计法第三十三条各条款效力是有区别的，即第三款效力最高，第二款次之，第一款居末位。最后，从操作层面分析，对于第一款涉及的一般性调查事项，审计机关只要出具单位介绍信即可；对于第二款涉及的查询“被审计单位在金融机构的账户”，依据2010年2月新修订的《审计法实施条例》第三十条规定，则需要凭县级以上审计机关负责人签发的《协助查询单位账户通知书》；对于第三款涉及的查询“被审计单位以个人名义在金融机构的存款”，则需要凭县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的《协助查询个人存款通知书》。可见，越是特殊的权限，其限定条件就越为严格，体现了法治原则。
银行账户资料调查取证的困顿
查询被审计单位在金融机构的账户资料，是最为常用的审计调查取证方式，在审计机关追踪特定资金的流向方面具有不可替代的作用。但是审计机关查询银行账产权限与银行保密义务之间存在冲突与协调的问题。银行保密义务无论是对于个人隐私、商业秘密的保护还是金融业发展均具有重要意义，发达国家法律无一例外地对此作出了规定。在英国判例法中，被广泛引用的“Tournier v National Provincial and Union Bank of England”一案，率先确立了英国法当中银行所应承担的保密义务。美国的判例法也作出了类似英国法的解释。而在大陆法系的德国，银行保密被联邦宪法条款所保护，例如联邦宪法第二条（选择和从事行业的自由）对此作了规定。尽管上述各国对银行保密义务作了规定，但是在特定情况下还是对保密义务作出例外规定。包括以下四个方面：一是法律强制披露；二是为公共利益进行披露；三是为银行利益进行披露；四是经过客户明示或默示同意后进行披露。我国审计法第三十三条规定即属于法律强制披露，亦即赋予审计机关法定的查询权。在审计实践中，笔者发现有以下问题值得研究。
单位账户查询权的范围问题。一般认为，审计机关有权查询与审计事项有关的单位银行账户资料。然而值得注意的是，审计法第三十三条第二款赋予审计机关查询“被审计单位”而不是“有关单位”在金融机构的账户。实际上，审计法自第二十九条始至第三十三条止，先后出现了“依法属于审计监督对象的单位”、“被审计单位”和“有关单位”三个概念，笔者认为，三者包含的内容有所区别。“依法属于审计监督对象的单位”是基于审计法律职责范围的静态描述（详见审计法第十八条至二十六条），“被审计单位”是指在组织实施具体审计项目时，对“依法属于审计监督对象的单位”的动态特定化，而“有关单位”的范畴相对模糊，一般是指与具体审计项目发生关联的单位，其范围比特定化的“被审计单位”要宽泛，也被业内通常表述为“延伸单位”。由此引发一个问题，审计机关对于不是“被审计单位”的“有关单位”（亦即“延伸单位”）账户，是否具备查询权？如果不具备，面对日趋复杂化、高智商化的经济犯罪线索，审计机关如何去发现和捕捉？
“公款私存”查询权的行使问题。审计法第三十三条第三款赋予审计机关对“公款私存”（即“被审计单位以个人名义存储公款”）的查询权，并设定了实体性和程序性的两个限定条件。实体性的限定条件是要求审计机关“有证据证明被审计单位以个人名义存储公款”，程序性的限定条件是“经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准”。我们将实体性、程序性限定条件结合起来便会发现，审计机关在提请银行配合查询个人账户之前，必须收集到被审计单位账户以个人名义存储公款的证据。由此引发三个问题：第一，由于证据的形式、证明力的相关规定欠缺，程序限定条件难以实际操作到位；第二，审计机关要提请银行查询的个人账户资料本身就是最直接、最有证明力的证据，却被要求事先由审计机关自行收集，容易陷入逻辑的怪圈；第三，违法分子可以通过办理银行柜台提现转存业务，切断审计人员证据链，阻碍其进一步追查资金去向。
证券交易资料查询的隐忧
证券市场健康发展，关系到国家金融体系安全，也是近年来审计重点拓展的领域。2009年，为检查中央应对金融危机出台措施的落实情况，审计署就安排了对部分证券公司的审计。对证券公司的审计，操纵证券市场交易行为是审计关注的重点，也是大要案线索的重要来源。现行法律法规对于审计机关查询证券交易资料权限的主要依据，是审计署、人民银行、银监会、证监会根据审计法第三十三条印发的《关于审计机关查询被审计单位在金融机构账户和存款有关问题的通知》（审法发[2006]67号）。该通知第一条规定：“审计机关在审计（含专项审计调查，下同）过程中，有权依法向有关金融机构查询单位账户和个人存款，并取得证明材料，有关金融机构应当予以协助。审计机关查询的单位账户，包括被审计单位在政策性银行、商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司、中央国债登记结算公司、证券公司、证券投资基金管理公司、期货经纪公司以及经国务院金融监督管理机构批准设立的其他金融机构（以下统称金融机构）开立的银行、资金、证券、基金、信托等各类账户。审计机关查询的个人存款，包括被审计单位以个人名义在金融机构办理的储蓄账户、结算账户以及买卖证券、基金等的资金账户的资金。”
根据审法发[2006]67号第一条规定，审计机关虽然对于被审计单位在证券公司开设的证券账户有查询权，但对于被审计单位以个人名义在金融机构办理的买卖证券账户的查询权，限定了对于资金的查询——也就是说排除了运用资金买卖何种证券的查询。这一规定与审计法第三十三条第二款“被审计单位”对应“在金融机构的账户”、第三款“被审计单位以个人名义”对应“在金融机构的存款”的规定保持了一致。显然，“在金融机构的账户”既包括银行存款账户，也包括证券、基金账户，但“在金融机构的存款”显然是不包括证券、基金。由此带来的问题是，运用资金买卖何种证券，恰恰是审计机关查询证券账户的目的所在。更为重要的是，随着市场经济的发展和民间资本的崛起，操纵证券交易行为未必都是运用单位资金或者银行信贷资金。犯罪分子完全有可能通过多个个人银行账户，聚集巨额民间资金，操纵证券交易，这也对审计机关证券账户查询权提出了新的挑战。
土地房产资料查询的纠结
近年来，随着土地房地产价格大幅攀升，土地房产往往是被审计单位资产的重要组成部分，也是审计机关关注的重点。审计人员到土地房产管理部门查阅相关信息，审计法第三十三条第一款是直接的法律依据，应当毫无疑义。但这并不代表审计实践没有问题。众所周知，在我国，为保障国家法律贯彻执行，往往会制定配套的行政法规、地方行政法规、部门规章。例如，为规范房屋权属查询，建设部印发了《房屋权属登记信息查询暂行办法》（建住房[2006]244号），该办法第八条规定“原始登记凭证可按照下列范围查询：……（三）国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门和证券监管部门可以查询与调查、处理的案件直接相关的原始登记凭证……”笔者注意到，审计法是全国人大常委会于2006年2月28日修订，而建住房[2006]244号文件于2006年10月8日颁布，但该文件并未将审计机关列入具有房屋权属查询权的单位范围。
笔者调查发现，地方政府相关部门制定相关实施细则时，又有不同规定。如北京市建设委员会印发的《转发建设部〈房屋权属登记信息查询暂行办法〉的通知》第四条规定：“查询机构受理查询人房屋权利的记载信息查询申请的，工作人员应当依据房屋权属登记电子档案或者纸质档案记载的信息、当即将查询结果口头答复查询人。查询机构受理查询人原始登记凭证查询申请的，工作人员可将房屋权属登记电子档案或者纸质档案中要查询的原始登记凭证向查询人出示。国家安全机关、公安机关、审计机关、检察机关、审判机关、纪检监察部门、证券监管部门、公证机构、仲裁机构可以复印原始登记凭证”，将审计机关纳入了查询权范围。与此相反，上海市制定的《关于贯彻执行上海市房地产登记资料查阅暂行规定的通知》与建住房[2006]244号文件类似，未将审计机关列入有查询权范围。有审计人员反映，在一些地方土地房产部门查询土地使用权证时，曾被经办人员以建设部和地方相关文件并无审计机关具有房地产查询权的规定为由，不予配合，即使其被告知审计法第三十三条内容。由此可见，即使在审计法明确赋予审计调查权的情形下，如果相关规定不衔接、不配套，依然会引起实践性问题，应引起关注。
兼及其他机关的法定调查取证权
我国法律对于审判、检察、公安等司法机关以及行政监察、证券监管等行政机关也有关于调查取证权的规定。如行政诉讼法第三十四条“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据”，民事诉讼法第六十四条“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集”，刑事诉讼法第四十五条“人民法院、人民检察院和公安机关有权向有关单位和个人收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供证据”，行政监察法第二十一条“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，经县级以上监察机关领导人员批准，可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”；证券法第一百八十条“国务院证券监督管理机构依法履行职责，有权采取下列措施：……（六）查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户”。
对于审判、检察、公安等司法机关，法律并未就单位存款、个人存款的调查取证作出特别限定。对于承担行政监督职能的监察机关，法律赋予其对“涉嫌人员”的个人银行存款的查询权。对于作为专业性经济监管部门的证券监督管理机构，法律也授予其行使对“当事人和与被调查事件有关的单位和个人”的资金账户、证券账户和银行账户的查询权。因而笔者认为，审计机关作为国家综合性经济监督机关，虽然不可能拥有司法机关同等广泛的权限，但是对属于社会经济活动范畴的信息资料调查取证权，可结合形势发展要求，并参照行政监察、证券监管部门相关权限规定，予以适当调整和规制，以促使审计机关更好地发挥保障国家经济和社会健康发展的“免疫系统”功能。