中国区域发展战略转型与税收政策调整，本文主要内容关键词为：税收政策论文,中国论文,发展战略论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前中国区域经济发展进入重要的转型时期
自改革开放以来，中国区域经济发展经历了从不平衡发展到协调发展的战略转变。1979-1990年，在邓小平同志“两个大局”构想中的第一个大局思想指引下，中国区域发展战略受到不平衡发展思潮的影响，国家投资与生产力布局更加强调效率目标，区域政策向东部沿海地区倾斜；1991-1998年，面对地区发展差距尤其是东西部差距不断扩大带来的矛盾与问题，中国政府根据“第二个大局”的指导思想，正式把促进地区经济协调发展提高到重要的战略高度；1999年以来，区域协调发展战略进入全面实施阶段，国家先后制定并实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、主体功能区等战略，以及一系列的相关政策措施。在国家有关政策的大力支持下，近年来中西部和东北地区投资增长加快，地区经济呈现相对均衡的增长态势，东西部差距已由扩大转变为缩小，产业布局逐步由过去向东部集中转变为向中西部转移扩散。这些都表明，当前中国区域经济发展已进入一个重要的战略转型或者拐点时期。
(一)中西部和东北地区投资增长加快
近年来，在国家财政投资的积极引导下，中西部和东北地区全社会固定资产投资增长速度明显加快，占全国的份额不断增加。2000-2009年，东北、中部和西部地区全社会固定资产投资年均分别增长26.3％、26.2％、25.0％，远高于东部地区的19.6％，也高于全国22.5％的平均水平。特别是在2003年之后，东部地区固定资产投资增速放缓并开始持续落后于其他地区。随着固定资产投资的快速增长，东北、中部和西部地区全社会固定资产投资占各地区加总比重不断提升，2009年分别比2000年增加2.3、5.3和3.5个百分点，而东部地区占比则下降了11.1个百分点。这表明，随着国家区域协调发展战略的全面实施，东北和中西部地区投资已呈现高速增长的态势。在这种投资高速扩张的态势下，东北和中西部地区固定资产投资对经济增长的贡献率明显提升。2001-2009年间，东北地区资本形成对地区生产总值增长的贡献率高达77.6％，中部和西部地区也分别达到63.3％和70.9％，远高于东部地区的49.1％，也高于各地区58.2％的平均水平。①
(二)产业布局由集中转变为扩散
改革开放以来相当长一段时期内，为鼓励东部地区率先发展，国家在对外开放、投资、财政、税收、金融等方面制定实施了一系列刺激政策措施。在国家政策和市场力量的双重作用下，资金、人才等生产要素和各种产业活动出现向东部地区高度集中的趋势。在1985-2003年间，除烟草制造业外，钢铁、石化、电子信息、纺织等制造业生产能力都在向东部地区集中。②与此同时，各大区域的人口分布却保持相对稳定。由此而形成了两个不协调，即工业加工能力与能源、原材料产地严重脱节和产业、就业岗位分布与人口分布不协调，并造成了三方面的影响：一是造成全国范围的大规模民工流动；二是造成大规模的资源调动，加剧了运力紧张状况；三是造成了经济过密与过疏问题。
值得注意的是，随着西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起战略的相继实施，东北和中西部地区投资环境日益完善，加上东部要素成本的上升和国家政策的积极引导，近年来外商投资和沿海企业开始加快向中西部地区转移扩散。一方面，面对要素成本上涨和产业升级压力，珠三角、长三角等沿海企业加快将生产制造环节转移扩散到能源、资源丰富和产业用地充裕的中西部地区；另一方面，外商投资不断向中西部地区推进。从2007年到2009年，东北地区实际利用外资金额占各地区总额的比重由9.8％增加到12.2％，中部地区由13.5％增加到14.4％，西部地区由6.3％增加到9.6％，分别增加了2.4、0.9和3.3个百分点，而这期间东部地区下降了6.6个百分点。③由此可见，近年来，中国的产业格局正在发生重要转变，由过去的向东部地区集中逐步转变为向中西部地区转移扩散。
(三)地区经济呈现相对均衡的增长态势
由于生产要素和产业活动向东部地区集中，长期以来，我国地区经济增长呈现出东部地区快、中西部和东北地区慢的不平衡增长格局，这种情况一直延续到2006年。即使是在实施西部大开发战略之后的1999-2006年，东部地区的经济增长速度也要快于东北和中西部地区。这期间，东部地区生产总值年均增长12.2％，均远高于东北(10.5％)、中部(10.6％)和西部地区(10.7％)。然而，2007年是一个重要的转折点，该年西部地区生产总值增长速度达到14.5％，开始超过东部和各地区14.2％的平均水平。2008年之后，东北和中西部地区的经济增长速度全面超过了东部地区，区域经济增长呈现出相对均衡增长的格局(见下表)。在2006-2009年间，东部地区生产总值年均增长12.5％，而东北和西部地区高达13.4%，中部地区也达到12.8％，均超过了东部地区。显然，这种相对均衡的增长态势对促进区域协调发展具有重要的战略意义。
(四)东西部差距由扩大转变为缩小
在2003年之前，除少数年份外，东部与中西部地区间人均地区生产总值(GRP)的相对差距均呈现出不断扩大的趋势，此后趋于显著缩小；四大区域人均GRP离差系数的变化趋势也大体如此(见下图)。其中，从1978-2003年，东西部间人均GRP相对差距系数由33.7％提高到62.3％，东中部间相对差距则由30.2％提高到56.0％，分别提高了28.6个和25.8个百分点。到2009年，东部与中部、西部地区间的相对差距降至51.2％和55.1％，比2003年分别减少了7.2和4.8个百分点。另外，四大区域的离差系数从1978年的0.37提高到2003年的0.45，2009年降至0.38。自2005年以来，东部与中西部地区间城乡居民收入的相对差距也开始趋于缩小。2009年，东部与中部地区间城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的相对差距为31.4％和33.0％，分别比2005年减少2.7和4.4个百分点；东部与西部地区间城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的相对差距为32.2％和46.7％，分别比2006年减少2.8和3.4个百分点。由此可见，中国东西部地区发展差距在经历改革开放以来较长时期的不断扩大之后，在2003年趋势发生改变，由扩大转向缩小，这表明我国促进区域经济协调发展取得了较大成效。
1978-2009年中国区域经济发展差距的变化图
注：东部与中西部地区间的相对差距系数=(东部指标值-中西部指标值)/东部指标值×100％。
资料来源：据1998-2010年《中国统计年鉴》、《新中国五十年统计资料汇编》、《新中国五十五年统计资料汇编》、《新中国六十年统计资料汇编》整理计算。
二、税收政策对促进区域协调发展的作用及存在问题
(一)税收政策对促进区域协调发展的作用
近年来，为推进实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起战略，促进老少边穷地区发展，国家先后制定实施了一系列税收优惠政策。这些支持政策对促进区域经济协调发展起到了重要作用。可以认为，国家税收政策是促进区域协调发展、落实国家区域发展总体战略、调整和优化国土空间结构的重要手段。总体上看，国家税收政策对促进区域协调发展的作用主要表现在以下几个方面：
1.减轻了企业税收负担，增强企业的发展活力。例如，西部地区近十年来有43 542户次企业享受西部大开发税收优惠政策，减免企业所得税1892.69亿元；④东北地区和中部老工业基地城市因开展增值税转型试点，截至2007年底累计抵减欠缴增值税额和退给企业增值税额达186亿元；⑤对东北地区企业1997年底前的近百亿元历史欠税，也按规定实行了豁免。⑥国家实行的税收改革和减免税政策，减轻了企业负担，增强了企业活力和发展后劲，推动了企业技术改造、资产重组和结构升级，提高了企业的创新和发展能力。
2.改善了投资环境，推动地区的招商引资。国家实施的税收优惠政策将有利于改善投资软环境，增加对外来投资的吸引力，尤其对中西部地区招商引资、承接产业转移起到助推作用。例如，仅2006年浙商在中西部地区的投资就分别超过2 752亿元和2 990亿元，约占浙商在省外投资的20.9％和22.7%⑦根据各省区市外商投资企业年底注册登记数推算，2000-2010年，中部地区外商投资企业投资总额由561.8亿美元增加到1 856.6亿美元，年均增长25.6%；西部地区则由502.9亿美元增加到1 764.7亿美元，年均增长27.9%；中西部地区外商投资企业投资增速均高于东部地区22.6％的年均速度。
3.引导了投资方向，优化地区的产业结构。除了支持国家鼓励类产业外，国家对中西部和东北地区的税收优惠具有明确的产业导向。例如，对西部地区的税收支持主要集中在交通、电力、水利、邮政、广播电视等基础产业以及旅游景点开发领域，东北地区和中部老工业基地城市增值税转型试点也集中于传统优势产业领域。这种税收支持的产业导向，将有利于促进中西部和东北地区优势产业发展和产业结构调整优化，加快地区工业化进程。
4.增加了地方财力，增强地区的发展能力。国家实施的税制改革和优惠政策，减轻了企业的负担，刺激了中西部、东北和老少边穷地区经济发展，对增强地方财力和地区发展能力起到促进作用。特别是，在新疆率先推行的资源税改革，将税收与资源价格挂钩，不仅有利于增加地方财政收入，也将促进资源节约使用。据新疆财政厅测算，油气资源税改革每年可使新疆财政增收40亿元-50亿元，资源税将跃居为地方税收的第二大税种。⑧
(二)区域性税收优惠政策存在的主要问题
1.税收支持的区域目标导向不够明确。现行的区域性税收优惠政策是伴随国家区域发展战略转轨演变而来的，既保留了过去对东部发达地区各类特殊经济区的支持，又增加了对中西部和东北地区的税收优惠。国家区域性税收优惠究竟是按照效率原则为较发达地区“锦上添花”，还是强调公平原则为落后地区“雪中送炭”，至今目标仍不够明确。事实上，现行国家区域性税收优惠政策带有“遍地开花”的性质，由此影响了政策的实施效果。
2.对落后地区的税收支持力度不够。目前，国家对西部大开发的税收优惠政策主要是从东部地区移植过来的，有不少政策过去早就在东部地区实施，现在只不过是拉平而已。更重要的是，国家对老少边穷地区的税收支持不仅力度不够，而且缺乏一个长期性的制度安排，一些支持政策措施缺乏稳定性。就非区域性税收优惠而言，现行的优惠措施主要是强调外资导向和出口导向，而目前中国实际利用外资和出口绝大部分都集中在东部地区，这种税收优惠带来的好处也主要由东部少数地区所分享。由此导致西部落后地区企业的实际税负反而要高于东部发达地区，不利于促进区域经济的协调发展。
3.没有较好体现分类指导的思想。在实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起战略的过程中，国家实行的税收优惠政策主要采取普惠制的办法，没有较好体现“区别对待、分类指导”的思想。事实上，无论是西部地区还是东北和中部地区，其内部差异都较大。采取普惠制的优惠办法将难以取得较好的实施效果，也容易产生不公平问题。
4.税收优惠方式有待进一步完善。目前，国家区域性税收优惠大多采取免税、减税、退税的直接优惠方式，结构单一，缺乏弹性。对企业加速折旧、税收扣除与抵免、提取准备金、盈亏相抵和延期纳税、再投资退税等间接优惠方式运用较少，不利于减少企业投资风险，尤其对资金与技术密集型企业新建投资的激励作用不大，也就不利于被扶持地区基础设施建设、企业脱困以及特色产业发展。
5.税收优惠门槛过高、范围较窄。例如，对设在西部地区、按规定产业类项目为主营业务且其当年主营业务收入超过企业总收入70％的企业才能享受税收优惠，不利于企业多元化投资以及引导新建投资，使得产业结构调整在一定程度上受阻。同时，对西部大开发的税收优惠虽然明确了适用的产业范围，但优惠面较窄，主要是对新办基础产业类项目给予支持，而没有把特色优势产业包括在内。
三、新时期国家区域性税收政策的调整思路
国家“十二五”规划纲要明确指出，“实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”，“推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”。这表明，当前中国区域协调发展战略已进入全面深入实施的新阶段。在新时期，为进一步促进区域协调发展，国家区域性税收政策的调整应与区域发展战略转型和国家区域政策导向相适应，更加强调区别对待、分类指导，更加注重公平目标，实行分类管理的区域性税收政策，建立完善区域性特别税收优惠制度。
(一)明确国家区域政策的基本导向
作为促进区域协调发展的重要手段，区域性税收政策应该服从国家区域政策的基本导向。当前，国家已经明确继续实施区域发展总体战略，推进新一轮西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。显然，这四大区域属于战略规划层面的地域单元，而不能以此作为政策实施的地域单元。一方面，中国四大区域面积辽阔，区内自然条件、社会经济特点和所面临的问题差异较大，任何一项忽视这种差异的普惠性政策都将难以取得较好的效果；另一方面，从国内外经验看，在社会主义市场经济条件下，国家区域政策应更加强调公平原则，注重分类指导，并针对问题区域展开。
新时期国家区域政策的调整，应按照主体功能区和关键问题区域两种类型区，实行分类管理的国家区域政策。一是以优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区作为国家区域调控和促进人与自然和谐发展的地域单元，制定实施分类管理的区域调控政策体系，科学规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构；另一是以关键问题区域作为国家援助和政策支持的地域单元，制定实施全国统一的差别化国家区域援助政策体系，推动区域协调发展新格局的形成。当前，中国的关键问题区域主要包括经济发展落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区、自然灾害突发区和过度膨胀的大都市区。⑨为此，在实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴和中部地区崛起战略中，要改变过去的普惠制做法，逐步向差别化的类型区政策转变。除西藏、新疆等部分民族地区外，应避免采取中央与各省区市“一对一”的做法，在对现行区域援助政策措施进行归类整合的基础上，以各种关键问题区域为主线，逐步建立完善全国统一的差别化国家区域援助政策体系。
(二)加大对西部地区的税收支持力度
西部大开发在区域协调发展总体战略中具有优先位置，在促进社会和谐中具有基础地位，在实现可持续发展中具有特殊地位。为此，在向差别化的类型区政策转型的过渡时期，仍需进一步加大对西部地区的税收支持力度。一是逐步取消东部地区部分优惠政策，特别是要改变当前外资企业在东部投资享受税收优惠过多的局面；相反，要进一步降低西部地区的税率与优惠准入门槛，延长税收优惠年限，尤其要在西部大开发新十年中给予面更广、力度更大的税收优惠。二是进一步加大中央对西部地区税收返还、财税转移支付的力度，增强地方政府的财政调控能力。三是鉴于西部地区基础设施、基础产业、能源资源开发及农业项目比重大的现状，要合理设置直接税收优惠与间接税收优惠的比例关系，更加注重给予投资周期长、技术与资金密集型、风险大的企业以间接税税收优惠。四是要在现行资源税的基础上，将更多陆地保护性开发和利用的资源列入资源税征收范围，拓展西部地区税源。五是研究调整西部地区鼓励类产业目录，将西部地区重点特色优势产业纳入鼓励类产业目录，以便使该类企业能享受15％的企业所得税优惠税率。
(三)实行分类管理的区域性税收政策
为落实国家主体功能区战略，当前要针对不同类型主体功能区的定位及发展导向，制定实施分类管理的区域性税收政策。对优化开发区域，税收政策要充分体现对技术进步、自主创新、产业升级的激励，同时充分考虑经济发展的资源环境约束；对重点开发区域，税收政策要充分体现对人口与产业集聚、加快工业化与城镇化以及培育新增长极的激励和支持，同时充分考虑人口、经济和资源环境的协调发展；对限制开发区域，税收政策的引导重在环境保护、生态建设以及发展地方特色产业等，同时充分考虑提升地区基本公共服务水平；对禁止开发区域，财税政策重点是加大转移支付力度，主要投向民生工程及基本公共服务建设领域，更加注重自然文化遗产的保护。总之，现阶段，要针对四类国家主体功能区对财税政策的需求，综合运用各种税收政策工具。优化和重点开发区着重采取以效率为主要目标、鼓励企业自主创新的税收政策；限制和禁止开发区着重采取以公平为目标、防止耗竭资源与保护生态的税收政策，以及提升公共服务水平的转移支付政策。要建立健全区域补偿制度，通过加大财政转移支付和税收支持力度，在限制和禁止开发区域实现不开发的富裕和繁荣。对这些地区而言，我们可以限制或者禁止其开发的权限，但不能限制或禁止其发展、富裕和繁荣的权限，这是走社会主义共同富裕之路的本质要求。
(四)建立完善区域性特别税收优惠制度
针对革命老区、民族地区、水库和生态移民地区以及一些关键问题区域，包括经济落后的贫困地区、处于相对衰退中的老工业基地、结构单一的资源枯竭城市、财政包袱沉重的粮食主产区、各种矛盾交融的边境地区和自然灾害突发区等，可根据不同区域的自然、经济和社会发展特点，在现行区域性税收政策的基础上，建立完善区域性特别税收优惠制度，以作为国家区域援助政策体系的重要组成部分。一般的讲，这些地区经济社会发展落后，投资环境和产业配套条件差，地方税源非常有限，发展转型压力大，民生问题较为突出，一般性的税收优惠政策难以起到预期效果。因此，可针对不同类型地区的发展需求给予相应的税收特别优惠，如采取更灵活的优惠措施，实行较长年限的税收减免制度，对集中连片的特困地区可考虑建立“无税区”，在有条件的边境地区增设综合保税区等。
注释：
①根据相关年份《中国统计年鉴》中支出法地区生产总值数据测算。
②王业强、魏后凯.《产业地理集中的时空特征分析——以中国28个两位数制造业为例》，《统计研究》2006年第6期。
③数据来自中国统计数据应用支持系统，其中2009年所缺的北京、陕西和新疆数据来自各省区市统计公报。
④谭珩.《国家税务总局西部大开发10周年综合宣传材料》，人民网2009年12月9日。
⑤《财政部国家税务总局负责人就全国实施增值税转型改革答记者问》，《中国财政》2008年第23期。
⑥《东北历史欠税豁免将近百亿》，《中国税务报》2007年2月12日。
⑦慎海雄、胡作华.《解密浙商投资分布图》，《经济参考报》2006年6月12日。
⑧先福军、李洪华.《新疆：资源税改增加地方财力效应初显》，《中国税务报》2010年8月9日。
⑨魏后凯、邬晓霞.《“十二五”时期中国区域政策的基本框架》，《经济与管理研究》2010年第12期。
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