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［中图分类号］D220 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7462(2010)01-0049-04
党的十六大报告强调，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。党的十七大报告决定，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制。党的代表大会常任制（简称党代会常任制）与党的代表大会代表任期制（简称党代表任期制）是两种既有区别又有联系的制度形式，厘清两者之间的关系，对于完善党的代表大会制度、推进党内民主建设具有重要意义。
一、党代会常任制与党代表任期制的提出及发展
1、党代会常任制的提出及发展。
最初，党代会常任制与党代会年会制具有相同的含义。无产阶级政党承担着领导革命和执政的历史使命。这种情况下的无产阶级政党需要发挥经常性的作用，每年召开党的代表大会也就有其必要性。正因为如此，马克思恩格斯在创建无产阶级政党之初就主张实行党代会年会制度，他们参与制定的《共产主义者同盟章程》规定：“代表大会于每年8月举行。”[1]575恩格斯晚年在致德国社会民主工党中央执行委员会主席倍倍尔的信中仍然强调指出，“应当坚持每年召开一次党代表大会。……让全党哪怕一年有一次发表自己意见的机会，一般说来也是重要的。”[2]474值得注意的是，马克思恩格斯倡导的党代会年会制是每年重新选举代表的年会制。中国共产党是按照马克思主义的建党原则建立的无产阶级政党，在建党之初就坚持了马克思恩格斯关于无产阶级政党实行年会制的思想。1921年7月中国共产党召开成立大会，这是党的一大。1922年7月在党的二大上制定的第一个党章中明文规定，“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次。”[3]7此后，在党的三大和四大中关于党章修正案，都重申了每年召开党的全国代表大会的规定。党的六大通过的新党章仍然规定：党的全国代表大会按通常规例，每年开会一次。这样，从1921年到1928年七年期间中国共产党举行了六次代表大会，基本上实行了年会制，每年开会都采取了重新选举代表的做法。
1928年党的六大召开后，并没有于第二年召开党的七大，而是直到1945年4月才召开党的七大，这主要是因为当时严峻的革命斗争形势所决定的。建国之后，中国共产党由革命党转变为执政党，在和平时期每年召开党的全国代表大会不仅是可行的，而且当时迫切需要每年召开党的全国代表大会来决定党和国家的重大方略，以履行其作为党的最高权力机关的职能。同时，由于党员规模迅速扩大，中国共产党的党员从六大的4万名迅速增加到了八大时的1073万名，这就给每次年会都重新选举党代表带来了巨大的工作量。因此，这一时期中国共产党提出了代表常任的党代会年会制的考虑。这一考虑最初是由毛泽东提出来的。毛泽东于1956年4月28日《在中共中央政治局扩大会议上的总结讲话》中讲到即将召开的八大要修改党章时指出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是否可以考虑采用这个办法，比如五年一任。这还没有写到党章草案上去，提出来请大家考虑，看是否可以。”[4]这一考虑得到了其他党中央领导成员的赞同。1956年9月16日，邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中指出，为了克服党的代表大会间隔时间长这个缺点，“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。”[5]233邓小平还着重阐述了党代会常任制的重要意义：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”[5]233实际上，邓小平在阐述党代会常任制意义的同时又指出了党代会常任制的内涵，即党代会年会制与党代表任期制的结合。也就是说，这一时期党代会常任制主要是指，代表常任的党代会年会制。
1956年11月，中共中央作出了《关于党的第八次全国代表大会以前召开的地方各级党的代表大会实行常任制问题的规定》，即党的八大决定实行党代会常任制。然而，由于当时国内外形势的急剧变化，党的指导思想也出现了“左”的偏差，此前确立的党代会常任制未能得到贯彻执行，本应于1957年召开的党的八大二次会议延迟到了1958年5月才举行，而且以后再也没有召开过代表大会年会。1969年4月，党的九大通过的党章正式取消了党的八大实行的党代会常任制。党的十一届三中全会以后，我们党端正了党的思想路线，又开始了新时期党代会常任制的实践探索。从1988年到党的十六大之前，中组部先后选择了浙江、黑龙江、山西、河北、湖南的12个市、县进行了党代会常任制的试点。这一阶段的试点工作由于缺乏明确的政策支持，总的来说成效有限。党的十六大为党代会常任制的实践探索提供了强有力的支持。此后，第二批党代会常任制试点工作蓬勃开展。四川、山东、山西、广西、广东、湖北、江苏等地的20多个市、县、区加入了党代会常任制试点的行列。通过短短几年的探索，党代会常任制试点工作取得了显著的成绩，除了党的十六大之前形成的“椒江模式”外，又形成了四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等。从试点的内容看，党代会常任制的内涵相比之前更加丰富。除了党代会年会制和党代表任期制之外，不少试点单位将设置党代会常设机构作为党代会常任制的重要内容。如试行党代会常任制后，浙江台州市椒江区设置了区委党员代表联络办公室，作为党代会闭会期间的常设机构。[6]四川雅安的雨城区在党代会之下设置了三个常设机构，即决策咨询委员会、代表工作委员会和监督委员会，分别行使决策咨询、日常管理和日常监督职能。在党代会开会期间，由党代会统一行使最高的决策权、监督权和决定权；而在党代会闭会期间，则由这些常设机构发挥作用。[7]
总之，党代会常任制经历了一个不断丰富和扩展的过程：从代表年选的党代会年会制到代表常任的党代会年会制再到机构常设和代表常任的党代会年会制。如果单纯以党代会常任制某一时期的内容作为其内涵是存在偏颇的。由于各个时期党代会常任制都是围绕党代会年会制开展的，因此，党代会常任制可以界定为，以党代会年会制为基础持续发挥党代会作用的制度。
2、党代表任期制提出及发展。
党代表任期制的最初含义是相对于代表年选的非任期制而言的。前面已经指出，马克思恩格斯倡导的党代会年会制以及中国共产党一大到六大期间的党代会年会制，采取的都是每次年会重新选举代表的做法。这一做法存在两次党代会间隔时间太长；作为一个整体的党代会代表而言，其发挥作用的方式却是一次性的问题。针对这一现状，基于通过常任的党代表促成党代会每年召开的考虑，毛泽东在党的八大前提出了党代表任期制的考虑，并且党的八大正式决定采取党代表任期制。既然当时的党代表任期制主要是针对代表一届只参与一次党代会的非任期制而提出的，而且没有制定代表在党代会闭会期间发挥作用的配套制度，所以其时的党代表任期制主要是指在一届党代会期间党代表的资格持续有效，但主要通过多次参与党代会发挥代表作用的制度。尽管如此，当时的党代表任期制由于条件所限也未能得到贯彻执行。
改革开放以来，中国共产党重新开始了对党代表任期制的实践探索。1988年起，中共中央组织部分两批进行的党代会常任制试点，其中的一个重要内容就是党代表任期制。这一时期的党代表任期制内涵相比以前更加丰富。在代表年选的非任期制条件下，党代表只在党代会一次年会上发挥作用，年会一结束，党代表的作用也就随之结束了。党的八大提出的党代表任期制主要强调党代表通过参与各年次会议发挥代表作用。而从改革开放后各地的试点情况来看，党代表不仅在同一届党代会的各年次会议上发挥代表作用，而且在党代会闭会期间经常性地发挥代表作用。例如，浙江椒江建立了党代表调研、代表活动日、党内情况通报、民主恳谈、联系党员群众、教育培训、代表团等制度，[8]使得党代表从“会议”代表转变为“全天候”代表。四川省大英县建立了情况通报、党代表听证、党代表列席相关会议、党代表视察等制度，以保证党代表在平时充分履行代表权利，发挥代表作用。[9]
总之，党代表任期制也从经历了不断丰富和发展的过程：从强调党代表一届任期内多次参与党代会转变到强调党代表在党代会会议期间和会议之外全方位发挥作用。如果用党代表任期制某一时期的内容作为其内涵也是不妥的。党代表任期制可以界定为党代会的代表在该届党代会的任期内始终行使代表权利，全方位发挥代表作用的制度。
二、党代会常任制与党代表任期制的区别与联系
党代会常任制与党代表任期制作为完善党代会制度的两种制度形式，是既有区别又有联系。
1、党代会常任制与党代表任期制的区别。首先，两者的主体不同。党代会常任制的主体是党的代表大会，是关于党代会经常性发挥作用的制度；而党代表任期制的主体是党代会的代表，是关于代表经常性发挥作用的制度。其次，两者在内容上涵盖的范围不同。党代会常任制是关于党代会在一届任期内如何持续地发挥作用的制度。党代会常任制在内容上经历了一个不断丰富的过程，从最初代表年选的党代会年会制发展到代表常任的党代会年会制和当前机构常设、代表常任的党代会年会制。当前党代会常任制在内容上包括了实行党代会年会制、设置党代会常设机构和实行党代表任期制。党代表任期制的内涵也经历了一个不断丰富的过程，从最初强调代表一届任期内多次参与党代会会议发展到强调代表在党代会会议期间和之外全方位地发挥作用。尽管两者的内容都在不断丰富，然而党代会常任制比党代表任期制的内容更广。其三，两者实施的难易程度不同。由于党代会常任制相比党代表任期制的内容更为丰富，涉及的面更广，需要的配套条件更严格，实施的难度更大。这也当前党代表任期制已经实行而党代会常任制仍在试行的原因。
2、党代会常任制与党代表任期制的联系。从联系来看，首先，两者的根本目标是一致的。党代会制度是党的根本制度，党代会是党员行使民主权利的最基本载体，是党的最高决策机关和监督机关，完善党代会制度对于推进党内民主建设，提升党的执政能力具有至关重要的作用。无论是党代会常任制还是党代表任期制，其根本目标都是为了完善党代会制度，充分发挥党代会的作用。对于党代会常任制的根本目标，正如邓小平所指出的，实行党代会常任制改革是为了要使党代会成为“党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”[5]233。与党代表非任期制相比，任期制条件下的党代表不仅在党代会会议期间，而且在闭会期间都要经常性地行使职权，发挥作用。因此，任期制更有利于党代表熟悉代表工作，也更有利于党代表保持与广大党员的联系，增强党代表的代表性。党代表是党代会的主体，党代表对工作的熟悉程度、代表性的强弱直接影响到党代会议事、决策的质量。这样，实行党代表任期制，更有利于提升党代会的质量，发挥党代会的作用。其次，党代会与党代表是无法截然分开的。党代会是由党代表组成，离开了党代表，党代会不成其为党代会，而党代表主要是在党代会上履行其代表职能，离开了党代会这个载体，党代表就失去了充分履行其代表职能的基本平台。
三、总结与启示
党的代表大会制度是党员通过自己选出的代表决定党内重大事务的制度，党代会代表制度是关于党代会代表作用如何发挥的制度。党代会常任制和党代表任期制是既有区别，又紧密联系在一起的制度形式。党代会是党的权力中心，而党代表则是党代会的构成主体，正确处理好两者关系，直接决定着代表大会作用的发挥。从上述对党代会常任制和党代表任期制的比较分析可以得出如下结论和启示：
1、党代会常任制和党代表任期制都是促进党内民主的重要制度选择。党内民主是党的生命，而党员当家作主则体现了党内民主的实质。党内民主的实现形式概括起来包括党员直接行使民主权利和党员间接行使民主权利两种。据中组部最新统计数据显示，截至2008年底，中国共产党党员总数为7593.1万名。[10]对于这样一个超大规模的政党而言，只能采取党员间接行使民主权利的形式。这样，党代表及其组成的党代表大会就成为党内民主的基本构成要素。由于常任制的党代会有利于党代会作用的充分发挥，任期制的党代表有利于党代表作用的充分发挥，这实际上为党员民主权利的充分行使提供了保障。
2、党代会常任制与党代表任期制都属于开放性的、与时俱进的制度形式。党代会常任制和党代表任期制作为开放性和与时俱进的制度形式，都经历了一个不断发展的历程，其内涵不断丰富，内容日益扩展，不会限于目前的发展成绩。随着党代会常任制试点工作的日益推进和党代表任期制实践的不断深入，两者的内涵将会进一步丰富，内容进一步拓展。
3、党代会常任制涵盖党代表任期制是两者发展的自然结果。由于党代会是由代表组成的，党代会常任制意味着党代会作用的持续发挥，随着党代会制度的不断完善，党代会持续地发挥作用也就意味着党代会代表持续地发挥作用。而党代表持续地发挥作用正是党代表任期制的本质所在。当党代会常任制从单纯的年会制发展到一定程度，就必然将党代表任期制涵盖在自身范围内。
4、党代会常任制的实践推进离不开党代表任期制。党代会常任制发展至此，已经涵盖了党代会年会制、党代表任期制和党代会常设机构的设置等内容。党代表是党代会的构成主体，党代表的素质和能力在很大程度上决定着党代会的质量，而党代表任期制是提升党代表素质和能力、扩大党内民主的重要制度形式。就此而言，党代会常任制的实行离不开党代表任期制的实施。因此，应当不断完善党代表任期制，为促进党代会常任制的实行提供必要的条件。