服务型政府：公共性的本原价值回归，本文主要内容关键词为：本原论文,价值论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3311(2009)03-0090-05
建基于新公共服务理念之上的服务型政府，是21世纪初政治文明建设与行政现代化追求的大趋势。服务型政府不仅是一种全新的行政理念，更是一种现实的政府模式与制度安排。它孕生于改革开放所推动的社会结构转型与政府角色变化的环境之中。肇始于1978年的改革开放，重新启动了我国现代化的历史进程。党的十一届三中全会将国家的中心任务从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，改革自此成为国家的主旋律，对我国的政治、经济、文化及社会的变迁产生了巨大的影响。行政改革作为政治体制改革的重要内容，从党政分开、政企分开、机构精简、职能转变到高效行政、责任行政、服务型政府的构建，我国行政改革已历经三十载。回顾与反思这三十年的改革历程，贯穿于行政改革全过程的一条主线就是政府公共性的不断回归。“公共性是现代政府的第一属性。”[1]服务型政府的兴起是人们对公共性的认知从科学的谱系上升到哲学的谱系，从管理的谱系跃迁到伦理的谱系而促成的，是政府公共性的本原价值回归之应然逻辑与实然诠释。
一、公共性认知的谱系及其“过程逻辑范式”
行政学说是通过科学的和哲学的认知，获得自我规定和自我发展，并推动行政实践的进步与进化的。科学的认知作为认知公共性的一种方式，所形成的必然是公共性的科学的谱系；若单纯以科学的行政思维方式思考政府的公共性问题，就不可避免地消解和回避了公共行政应具有的作为“实质理性”的价值因素。因此，在政府公共性的科学的谱系中，政府把效率视为执行国家意志的公共性。传统的韦伯官僚制把属于“价值领域”范畴的行政价值排斥在属于科学事实领域的公共行政大门之外，在追求效率至上时抽象出了公共行政的工具理性原则，并对行政体系进行了明确的形式合理性设计。也正是这种工具理性特征以及对形式合理性的追求，使它在实践中陷入了片面的科学化、技术化中。其结果是用公共行政体系的科学化、技术化完全取代了行政人员的行为自主性，形成了严重的官僚主义。在控制导向的逻辑建构和物化体系中，他们追求的不再是最大限度地维护公共利益，而是成了完全失去自主性的行政执行工具，其结果是丧失了探索发现公共性的求真品格。与科学的认知不同的是，哲学的认知功能在于反思思想，在于质疑行政运行规律与行政思维的一致性，于是对嵌入在行政运行规律内的行政价值反思也成为了行政哲学的重要内容。行政哲学通过反思公共的政府活动及其结果、政府发展逻辑及其精神、政府机制功能及其品性，等等，为公共政府的公共性不断开辟新的空间和新的境界。因此，从哲学的视角和高度思考，公共属于“实然”的领域，公共性属于“应然”的领域。要填补“实然”与“应然”的鸿沟，使公共的政府接近公共性的政府，需要公民的公共理性对政府的批判，需要政府的公共理性对自身的批判。在此意义上说，公共性是政府反思的理想境界，是政府反思的实践意志；反思形成了公共性的哲学的谱系，反思开创了政府行政的公共性视界。
在政府对自身管理的反思批判下，20世纪70年代，基于公共选择理论“经济人”假设的“新公共管理”范式，掀起了一场“重塑政府”、“政府再造”的运动。新公共管理从研究主体的扩大、理念导向的更新、方法手段的提高等方面，对转变政府公共性的方向和提高政府公共性的程度，具有范式转换的划时代意义。然而，从根本上说新公共管理与传统公共行政一样，它们的政府公共性都忽略了对根本价值取向的关切。新公共管理理论将社会视为一个复杂的“博弈场”，认为国家与公民的关系是建立在自利观念的基础上，政府的目的就是要确保经济(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)以及时对“顾客的需求”做出回应。这种以“三E”目标为取向的公共管理，涵盖着政府为了实现预期的目的而置社会公众于工具中的危险。因此，新公共管理理论在为行政主体的行政行为提供理论支撑的同时，势必会造成行政主体刻意运用公共权力来追求私人利益，并凸显了行政主体的行为被赋予管理的特征。正是这种管理特征决定了行政主体的行政实践所要遵从的是管理理念而不是伦理价值。
政府的公共性更主要的是政府如何履行行政事务的问题，因而是一个关乎政府与公民关系的伦理问题。如果政府以管理为行政的认知途径，从自身的角度寻求公共性，政府的公共性追求就注定不会成功。政府的公共性不能囿于管理的谱系，它必须跃迁到伦理的谱系，才能激发其本原价值的能量聚集。新世纪日益凸显的新公共服务理论范式，高举“公共性价值反思”的大旗，以“公民权”与“公共服务”为导引，直奔“公众满意”的目标，彰显出现代行政“责任中心主义”与“服务至上主义”的应然行政伦理精神。毋庸置疑，官僚制设计的“冰冷的理性”和新公共管理的“狂热的‘三E’”阻隔了政府与公民的互动联系。而政府服务于社会公众，并且用全部行政资源与力量促使公共利益得以实现，恰恰是以“新公共服务”为代表的现代公共行政的行政价值关系的基本内容，赋予了公共性丰富的价值内涵。诚如罗伯特·登哈特所言：“新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。”[2]新公共服务理论的“公共性”本质内在地具有公共行政的本原价值要求，其理论一开始就蕴含着对公共行政价值的本质界定，以及对公共行政行为的道德性限定。新公共服务理论张扬的是行政主体的“公共人”特性，只有当行政主体以“公共人”的形式在公共领域进行行政实践时，才能克服私人利益的诱惑以及超越客观性规范的限制，把一切客观性的规范内化为自身的行为动力，去维护和增进公共利益。
二、行政改革中政府公共性的理性回归
行政改革是一个动态过程，是在各种政治力量和社会力量作用下，为了使行政过程和行政效果达到社会满意的程度，有计划地调整和改变国家行政组织的体制、职能、结构和行为方式的过程。从行政改革模式上看，我国的改革是以西方发达国家的公共行政范式为镜鉴，选择了渐进式变革方式。在这个过程中，人们对公共性的认知也从科学的谱系逐渐上升到哲学的谱系，从管理的谱系逐渐过渡到伦理的谱系，促使政府的公共性本原价值不断凸显，政府结构更加合理、政府职能更加优化、服务效能更加提升、公共精神更加明显。
（一）行政改革目标的公共性凸显
由于对传统的韦伯官僚组织体制的质疑，西方各国纷纷进入了公共管理部门尤其是政府管理部门改革的时代。在西方政府改革浪潮的推动下，我国政府范式也经历着深刻变革，不断向公共性回归。改革开放前，计划经济体制条件下形成的是全能型政府治理范式；改革开放后，我国逐步形成了“经济建设型政府”范式。[3]20世纪90年代以来，经济全球化和区域经济一体化取得了长足发展，2001年我国加入了世界贸易组织。受此冲击，传统的政府治理范式已不能适应我国社会经济发展的需要，政府治理范式的重构被提上了日程。前期的行政改革目标主要局限在政府内部，聚焦于调整政府与党、政府与企业的关系，强调政府职能的重新定位，目的是确保政府的相对独立性，与之相伴的是政府机构与人员的精简。这一时期，改革主要限于一些技术层面的工作，未能深入考虑政府的公共性，结果陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。后期的行政改革目标强调政府内外的平衡，聚焦于理顺政府与社会、民众的关系，提高服务效能，政府更多地考虑的是通过服务的方式来改变既存的行政系统及其活动方式，使其过渡到一种新的状态，以期使行政系统能够更好地与社会圈取得动态平衡，发挥更大的行政能量。因此，后期的改革除了技术层面的革新以外，还包括价值层面的创新，如以人为本、可持续发展、和谐社会构建等理念的引入，政府的公共性本原价值在不断凸显。行政改革目标的公共性吁求为我国今后的改革指明了前进的方向，只有把增强政府公共性作为行政改革的目标，才能引导行政改革不断向前推进。
（二）行政领域的公共性追求
建国后，在高度集中的计划经济体制下，我国行政领域的公共性特征极不明显，一方面，行政领域受到政治领域的影响，另一方面，它却蔓延到了私人领域中。改革初期，我国党政关系尚未理顺，党还管理着相当多的政府事务，政府还没有相对的独立性。同时，政府却管理了不少应该由企业、社会管理的事务，行政领域的公共性还很微弱。随着改革开放的不断深入，建立了行政首长负责制，注重党政、政企、政社、政事的分开，行政领域的相对独立性不断增强，逐渐通过多元化公共组织的共同努力来实现经济管理、社会管理和公共服务提供的“帕累托优化”，行政领域的公共性也不断回归。美国学者里格斯提出的“棱镜模型”较好地说明了我国行政领域的变迁过程，棱镜模型代表社会处于半分化状态，是从融合（未分化状态）走向衍射（高分化状态）的中间过程。[4]毋庸置疑，在我国行政领域逐渐独立的过程中，最为重要的是伴随着这种分化过程的行政领域公共性的不断追求。
（三）行政管理体制的公共性吁求
改革开放前，我国的行政管理体制为在计划经济体制下形成的自上而下的放射性扩张的管理体制。政府将几乎所有的社会组织包括企业、事业单位、社会团体等置于自己的行政权力的控制之下，表现出强政府的浓厚色彩。改革开放后，政府运用市场经济手段，对自然资源、基础设施资源、人文资源等进行了优化整合和市场化运营，不断促进政企分离，建立了现代企业制度，并逐渐完善了事业单位法人登记制度，通过登记，赋予事业单位法人资格，把事业单位推向社会，以法人身份开展业务。把社会可以自我调节与管理的职能还权于社会，使第三部门（非政府组织）逐渐生长和发展，民众的利益表达和利益聚合有了必要的组织形式和组织通道，第三部门渐渐有了与政府竞争或互动的实力和群众基础。通过政企、政事、政社的分开达到了减缩政府规模、提高政府效率、节约行政成本的目的。目前，随着经济体制改革的不断深入，人大、政协、人民团体、企业及社会公众纷纷加入了行政管理体制改革过程，建立了行政问责制、政府绩效评估机制等，推动了行政管理体制的不断创新。行政管理体制也从强调精干、高效转向强调公共服务的提供、公共利益的追求，行政管理体制的公共性在不断回归，服务型政府的建设正是这一价值目标的实践方式与集中概括。
三、服务型政府的逻辑起点：公共性的本原价值
服务型政府是我国行政改革历经三十年之后再继续推进与深化的必然抉择。作为一种全新的行政模式，其公共性正是通过与传统行政理念与政府模式的比照而凸显出来的。建基于新公共服务理念之上的服务型政府致力于建构一个以公民权和公共利益为轴心的公共行政价值体系。公平正义、公共服务、公共责任、公民参与连接着行政体系的各个部分，可以实现行政资源的有机整合与系统建构，“这样当每个人自以为是奔向个人利益的时候，就是走向了公共的利益”。[5]这个多维的价值空间体系使具有不同价值取向和目标需求的行政主体在多元的价值取向中找到了共同的需要和价值目标，在尊重差异个体的个性与自主价值的同时规避了人际摩擦和组织内耗，减少了行政组织在权力运行过程中因差异个体的存在而生成的“摩擦成本”，进而转化为行政生活中的“精神存量资本”，并将极大地推进公共利益的扩展。概而言之，服务型政府是以公共性的本原价值为逻辑起点、以公共利益的实现为依据的，蕴含着公平正义、公共服务、公共责任、公民参与的价值诉求。
（一）彰显公平正义
公平正义意味着行政人员在行使公共权力时，超越“小我”的利益计量而获得“公共人”的宏观视野，即一视同仁，把视线的焦点聚集于人与人、人与社会的“公共空间”，尊重并平等对待每一个公民的合法权益，承认所有公民具有平等的权利，在社会治理过程中践行新公共服务所秉持的“民主公民权”理论，并运用合理的方式消除矛盾、缓解冲突，调节社会劳动和社会生活中的紧张倾向，使全体公民自觉地追求至高的“公共善”，从而有效地促进社会的发展。因此，“无论在理论上还是实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”。[6]以公正精神为旨归的服务型政府，将彰显公共行政的实践品性与创造活力，打开现代行政的人文视窗。
（二）倡导服务精神
社会公平正义是服务型政府的明示要求，而“社会服务倾向于回应明示要求，每种服务都有其服务传输的规则”。[6]在服务型政府中，服务作为理念和信念是一种价值实体，具体而言，是由行政主体所承载起来的价值实体，其传输的规则是通过公共权力的道德行使，使服务上升为行政主体不懈追求的境界。这种“主观精神”，一方面契合了服务型社会治理的时代精神，即“当服务型社会治理模式出现的时候，管理型社会治理模式中的公平与效率的价值也开始退居到第二个层级上，而服务价值被提到核心价值上来，服务就是服务型社会治理模式中的核心价值”。[7]另一方面，它一旦成为行政主体的信仰和追求，就能自觉进入行政主体的主观责任意识，践履公共权力的实质理性，成为规范公共权力运行的价值坐标，引领人类在更高水准上开创文明的公共行政生活。
（三）强调公共责任
服务型政府是一个“为公民提供服务”的责任政府，这种责任并不简单。它主要包含两个方面：一是政府不仅要及时回应公民需求，而且对公民的需求要具有前瞻性，积极履行政府责任。“公共服务中的责任问题很复杂，它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。”[2]在这一观念指导下，在政府和公民之间建立良好的互动关系，根据公民的需求，设计并不断修正工作流程中的具体责任，主动地在法律和伦理的框架下运用公共权力发现、界定、维护公共利益的责任。二是政府机关及其行政人员应承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任，从而更好地向其获得权力的主体负责，即对公民负责。弗雷德里克森认为：“在民主政治环境中，公共管理者最终应向公民负责。正因为公共管理者承担这种责任，公共管理工作才显得崇高神圣。”[6]唯有以公共责任为旨归，政府的服务才能达致“卓越”。
（四）注重公民参与
公共性实现过程的实质就是私人领域与公共领域的相互作用、相互合作，通过公共讨论和公共对话产生共通感觉，以达成符合公共利益的共识，最终维护和增进公共利益。诚如以新公共服务为代表的现代服务行政所宣扬和确证的那样，“满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责的实施”。[2]政府机构、营利组织、公民社会形成一个开放的系统，通过非线性的互动创造演绎整体的合作效应，产生扩大的生产力，创造行政现代性所追寻的公共性。服务型政府强调权与责的统一不外是为了有效地增进和公平地分配公共利益。公共利益不是个人自我利益的简单相加之和，而是产生于一种基于共同价值观的对话。服务型政府通过公共权力的道德行使，创造一个吸引人的氛围，在这样一个无拘无束、善良友好的环境中，组织的成员在其间乐得其所，开诚布公地进行对话，鼓励在特定的环境下的公民发挥创造力、首创精神和采取一致的行动，创造共同的价值，有效地达到“公民满意原则”。
收稿日期：2009-02-14
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