通信运营商“携号转网”政策研究
——基于琼斯五阶段模型的分析
杨 帆
（南京理工大学 公共事务学院，南京 210094）
［摘 要］ 通信行业寡头垄断现象限制了运营商的有效竞争，引起消费者不满，产生公益与效率的冲突。本文从琼斯五阶段过程模型出发，从渐进主义决策的视角运用成本—收益分析、携号转网政策的可行性与可改进之处，从政策执行的角度来检验政策方案，并从技术、服务、经济、监管4个角度提出了相关建议。
［关键词］ 携号转网；寡头垄断；通信行业
1 研究背景
我国通信行业作为上市企业，追求企业利益的效率性；作为中央企业，强调社会服务的公益性。在公益方面，满足消费者需求是普适其中的首要价值追求，而市场机制则是实现效率的核心要义。市场机制通过协调价格、供求、竞争三大要素，发挥资源配置的作用，在发挥“看不见的手”作用的同时，公益与效率之间会产生冲突。多年以来，通信行业经过垄断与拆分，形成了现阶段的寡头垄断现象。在现有通信市场上,只有移动、联通和电信3家供给全行业的全部产品，每个运营商的产量都占市场总量的一部分，投资沉淀性使新加入市场的虚拟运营商无法随意投资网络基础设施建设，与现有成熟企业相比，范围经济性巩固垄断会让新进入市场的虚拟运营商在成本上显示出较大的弱势。一旦形成垄断格局，会在一定程度上阻碍企业自由发展，造成资源浪费。三大运营商利用垄断价格，在信息不对称的情况下，把相当一部分消费者剩余转化为生产者剩余。同时，监督渠道有限，监管力量在基层配备严重不足。
效率与公益的冲突让消费者在消费过程中深受其害，付出的消费成本与所获得的用网体验不平衡，引起消费者不满，微博、微信等平台为实现民意表达功能提供了有效渠道，引起他人共鸣，使问题得到媒体关注。媒体针对冲突问题进行整合报道，进一步将问题焦点化、明确化，吸引政府关注，在众多社会矛盾问题中吸引公共官员的注意力，最终将化解通信行业垄断现状、优化公共服务能力纳入政策议程。基于此，本文采用琼斯五阶段过程模型，从渐林德布洛姆的渐进主义模型角度运用成本—收益分析、倡导式政治、政府管制等探寻这一政策背后的政府行动逻辑，并提出改进路径，为我国通信行业实现良好健康发展提供理性思考。
2 模型分析
2.1 政策制定
公民媒体进行自下而上的诉求表达，明确大众对通信行业现状的态度，便于政府勾勒问题边界，明确政策具体范围，进入政策议程环节。此时，政府要满足消费者需求，满足企业利益之间的“度”，确定目标偏好顺序，获得相对满意解。在执行阶段，先在部分省市进行试点，发现实际情况与理想状况的偏差，以减少试错成本。2010年11月，工信部第一批携号转网试点在天津市、海南省启动，其中，海南省实行“单向转网”，天津实行“双向转网”；2014年9月，海南省实现携号转网“单改双”，第二批携号转网试点在江西省、湖北省、云南省落地实施。政策指出，在多运营商的环境下，上述地区的移动用户可以在携出方开一个单据证明，携入方根据这个单子办理携入业务，在不更换现有电话号码的同时更换移动运营商，也就是人们常说的“换网不换号”业务。
2.2 政策执行
政策执行是在政策制定完成之后，将政策由理论变为现实的过程。2008年5月24日，三部委公布了《关于深化电信体制改革的通告》后，重组方案中涉及6大运营商在“支持形成3家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近、具有全业务经营能力和较强竞争力的市场竞争主体”的改革目标指导下，快速推进既定重组方案。2010年和2014年的两次试点，政策规划更加明晰，携号转网政策成为合法化政策。海南省实现了单向转双向服务，各试点省市建立号码携带组织协调机制。
2.3 政策评估
据有关数据显示，从2006年工信部发文要求试点，到2016年共计10年间，成功办理48万名消费者的携号转网。究其原因，笔者认为可以分主体进行分析。从运营商角度来看，携号转网服务涉及大量第三方平台改造和系统内外协调工作，运营商的技术成本与运营成本将大幅增加，但从收益角度来看，运营商面临着潜在用户流失的风险，政策倒逼运营商提升服务质量，所获经济利益下降造成现实层面运营商的经济成本支出大于经济利益，从企业性质来说，政策制定带来的社会效益是运营商的次关注点，主要着眼点仍在盈利上。因此，运营商应对态度消极，对所出台政策配合度低。从消费者的角度来看，受到转移成本的影响，当消费者从一家运营商转入另一家运营商时，会面临运营商设置的层层“转移壁垒”，转移条件受到限制阻碍，将转移消费者的自由。
携号转网政策实际上是倡导式政治的体现，运用政府规制手段，将成本归于少数企业承担，受益对象相当广泛。规制政策在提升服务水平、满足用户携号转网的需求、促进电信业健康发展等方面实现了进一步优化，政策最终目标即解决效率与公益的严重失衡，尽可能解决中国移动一家独大的局面，促进中国联通与中国电信发挥优势，激发市场活力，实现运营商之间的有效竞争，倒逼运营商将着眼点集中于提升服务质量上，降低产品价格，优化服务水平，减少运营商的垄断利润，将生产者剩余还给消费者。同时，在政策改进过程中，不断简化携号转网的流程，降低消费者所消耗的转移成本，进一步提高惠及民生的效果，增加消费者的满意程度。值得注意的是，尽管上述政策对弱势运营商来说是一次激发竞争的活力源泉，但弱势运营商的地位没有得到根本性改变，想要达到运营商之间公平自由竞争，形成良好的发展秩序，增加社会总福利，还有很长的路要走。笔者对于该政策实施进行了理性思考并提出了以下建议。
④广州市政府.关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法[EB/OL].广州政府门户网站. http://www.gz.gov.cn/publicfiles//business/htmlfiles/gzgov/s2298/index.html.2011.
2.4 政策调整
但现行政策仍然存在问题，从现实层面考虑，受到技术成本与经营成本制约，短期内全面完成号码携带全国推广工作难度较大；网络技术的优化升级对携号转网大规模部署存在较大影响。除省份限制外，目前消费者集中反映的服务权限问题包括出账期无法办理业务、办理后网上充值话费困难、特殊账号（亲情号、情侣号）失效、无法正常接收短信验证码等问题。技术手段的客观限制加上运营商的主观消极态度提升了用户体验度，但仍然存在需要改进的地方。
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基于试点经验，工信部对携号转网政策进行了一定调整。拨打客服电话或者现场查询的方式使过程变得烦琐且不透明公开，新流程可以直接通过短信、网上营业厅等方式直接查询，减少时间成本，方便用户快捷高效地获取资格认证信息，大幅提高效率，以往用户申请携转业务后需等到当天晚上10点才能正式携转到新的运营商。新流程启用后，用户办理携转业务后1个小时内（到下一个整点时刻）即可正式转到新的运营商，大大缩短了转网生效时间。
3 讨 论
转移成本可以大致归为3类。第一类是精神成本，主要表现在消费者更换号码时耗费大量时间与精力，包括到营业厅咨询办理的时间，若变更亲情号、情侣号还需要耗费时间通知亲友变更业务。这其中耗费的精力成本也可算在精神成本之中。第二类是经济成本，对更改运营商后的信号真空期可能存在无法与重要联系人沟通造成的利益损失，还有变更之后无法及时充值话费带来的财产损失等。第三类是形象成本，可能恶化个人形象，若个人在组织中扮演重要角色，个人上升会严重损害组织形象。因此，在政策出台的10年间，运营商消极应对加上消费者的成本问题导致从传媒等渠道了解的期望办理人数与实际办理人数在数量上存在较大差距。
不仅仅是海吉星，在整个长沙县经济社会发展进程中，高速公路带来的交通优势功不可没。境内有京港澳高速、平汝高速、长株高速、长永高速、机场高速、长沙绕城高速东北、东南段和正在建设之中的江背至干杉高速公路等多条高速公路，另有G107、S207、S103等国省干线公路穿境而过。可以说，湖南省再没有，全国也少见像长沙县这样具有如此便利的交通条件的地方。
（1）技术上，运营商应加快升级技术，推动开展携号转网技术试验、应用平台改造以及内外部系统协调，以适应不断发展变化的网络环境，解决“号码可携带”应用过程中出现的一系列问题，从粗放式管理慢慢到精细化管理。
（2）服务上，运营商应优化服务办理流程，简化程序、规范步骤，为消费者带来更好的用户体验，提升消费者的满意度。
从病犬主人口述，总结出造成犬患细小病毒病的几个细节问题：提早出去遛狗，未打完所有免疫之前不要外出；喂大量肉食；免疫失败，病痊愈后15～20 d后重新免疫；将食物扔在地上喂食；遛狗时没有好的习惯，小狗乱闻、挖坑吃土之类。综上所述，关于犬细小病毒的诊治预防还需要各方面的积极配合，以降低本地区该病的发病率及死亡率。
（3）经济上，必要时政府应给予一定的补贴用于三大运营商在优化技术与服务平台上所面临的高额成本支出，从而减轻企业负担，打造服务型政府形象，有效实现社会服务的公益性。
（4）监管上，要加强监督与检查，结合反不正当竞争法和反垄断法完善携号转网的实施细则，加强基层监管力量，在监管环节做好不留“漏网之鱼”。
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doi： 10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.10.062
［中图分类号］ F626
［文献标识码］ A
［文章编号］ 1673-0194（2019）10-0131-02
［收稿日期］ 2019-04-11
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