河南省地方政府债务风险状态及防控研究
方磊 FANG Lei；宋星辰 SONG Xing-chen
（河南财经政法大学金融学院，郑州450000）
摘要： 自党的十九届全国代表大会以来，“三大攻坚战”逐步推进，金融风险防范一直都是攻坚任务的重点任务之一。现阶段，河南省地方政府债务尤其是隐性债务风险凸显，本文以河南省地方政府整体债务与各地级市为研究对象，研究分析河南省近年来的总体债务水平和河南省各地市的债务水平，通过研究分析得出近年来河南省地方政府债务尤其是隐性债务风险逐渐加剧的结果，最后基于上述分析从多角度提出地方政府债务风险防范的措施及建议。
关键词： 政府债务；隐性债务；专项建设基金；债务置换；风险防控
0 引言
党的十九大明确表示，我国应该在2018-2020年打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的“三大攻坚战”，而防止重大风险的关键就是防范金融风险。2018年的中央政治局会议要求“六稳”，即稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，“六稳”之中的稳金融是稳增长的重要环节之一，而做好稳金融的关键同样要求加强金融监管、防范重大金融风险。根据全国各省份财政决算报表显示，2017年中国地方政府的显性债务规模约为16.47万亿元，负债率为36.2%，低于欧盟60%的警戒线，风险总体可控。然而隐性债务持续恶化，地方政府通过PPP项目、政府采购服务、资产管理计划等方式变相引发的隐性债务风险问题尤为突出。2017年中国地方政府整体隐性债务规模在26.5万亿～35.9万亿元，约为显性债务的1.6到2.2倍。2018年开年以来，财政部及国家其他相关部分围绕着防范地方债务风险出台了多项政策，如中央下发的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》等政策文件，这反映了中央对地方政府债务问题的重视和监管决心。
第四，在讨论和审批设备、耗材、药品时，凡涉及开展新技术、补短板的技术、患者治疗急需的项目时，一律坚持优先原则。在不违反纪律的原则下，开设绿色通道，全面实行优先通过、优先采购。
近年来，河南省各级地方政府不断完善融资体系，提高债务风险防范意识，已经初显成效，但地方政府债务融资规模大，隐性债务持续恶化、借道融资平台公司举债等问题仍然存在，风险隐患仍未完全释放。债务风险的长期积累会影响经济运行，甚至导致金融危机，危及金融稳定性，其爆发往往以某些宏观经济、金融指标的异常为先兆。因此，在此前地方政府债务的研究成果的基础之上来研究河南省地方政府债务现状、分类和风险状况，以此在危机初期及时采取防范措施，控制风险加剧是十分必要和有意义的。
烟草MES中，对于卷包车间的生产环节，应建立卷包设备控制和数据采集系统，实现生产状态实时跟踪与监控，实现设备运行数据、卷烟质量数据和产量数据的自动采集。在集控和数采系统的基础上，建立卷包车间生产管理系统，全面实现卷包生产过程的精细化管理。
1 文献综述
随着近年来对地方政府债务研究的发展，国内许多学者针对地方政府债务问题提出了自己的看法。谢虹（2007）将地方政府债务风险分为显性直接债务风险、显性或有债务风险、隐性直接债务风险及隐性或有债务风险四类，并选取12个量化指标来评估当地政府的债务风险。李洲（2016）运用综合评价方法分析了我国地方政府债务的违约风险，并采用熵权法确定了综合评价法中的指标权重，建立了一个风险评估系统来量化违约风险。宋良荣（2018）利用AHP层次分析法从资产负债的角度构建了我国地方政府债务风险评估体系，认为结构风险与流动性风险是当前地方政府债务的显著风险特征。
虽然自2008年金融危机后地方债务风险有所缓和，但近年来随着新预算法赋予政府的举债权限和各种变相举债、伪PPP现象丛生，河南省地方政府债务风险正在加剧，其中隐性债务问题更加突出。隐性债务作为近几年开始重要关注的债务类型，其隐含的风险十分严重，因此提出以下几点建议：
2 河南省地方政府债务现状
2.1 河南省总体债务规模
根据目前河南省地方政府债务存在风险的不同，将政府债务主要分为三种，一类是隐性债务，一类是专项建设基金，一类是债务置换。
表1 河南省地方政府债务总体概况
2.2 河南省各地市债务规模
财政审计司将地方政府隐性债务定义暂时难以查明原因，或者故意对某些因素“视而不见”，并处理为间接的非公开形式的债务。这些债务是政府需要承担偿付责任或有可能承担偿付责任的债务，但没有纳入政府债务统计管理和统计的债务。2015年之前地方政府的隐性债务多是由于旧的《预算法》和分税制改革，导致地方政府迫于GDP增长、追求政治业绩的压力借助制度外和预算外的渠道筹集建设资金而形成的。在2015之后，各地方政府虽然拥有发债权限，但发债程序复杂、审批严格、过程缓慢，所以地方政府仍通过预算外渠道进行融资，地方政府通过对设立的政府投资基金、专项建设基金、PPP项目中约定回购投资本金，形成大量的隐性负债。
专项建设基金是为了扩大有效投资，缓解经济下行压力，按照国务院统一部署，由国家发展和改革委员会牵头组织，具体由国家开发银行和中国农业发展银行向中国邮政储蓄银行定向发行专项金融债券募集资金，对的重点建设领域直接注入项目资本金的投资举措。
表2 河南省2018年各地市债务指标统计
3 河南省地方政府债务分类
根据官方所公布的数据来看，从2014年到2018底，我国全国政府平均债务率为23.92%，河南省地方政府债务比率从2014年的15.28%下降至2018年的13.62%，平均负债率为13.93%，远低于全国平均水平。从表1可以看出，在2015年底，河南省地方政府债务累计达到5464.90亿元，河南省在2016年年底债务限额为6499.5亿元，2017年在此基础上增加11.79%，债务余额在同期从5524.90亿元增至5549.10亿元。截至2018年末，河南省政府债务余额为6543.20亿元，同比增加17.90%，远超以往的增长率，但仍在国家规定的范围内。债务余额占国内生产总值的比例也在逐年下降，从2014年的15.28%降至2018年的13.62%，远低于全国平均债务水平。与全国各城市相比，河南省债务规模虽低于债务规模高的省份（山东、广东、江苏），但债务率却与这些城市相差较少。
3.1 隐性债务
目前，市场上各种关于地方政府债务的报道和研究都普遍主要关注省级债务的总体情况，缺乏对市级债务的关注。但由于我国地方政府债务存在总体上风险可控而局部地区存在风险的特点，对市一级的地方政府债务情况进行梳理对了解债务风险是十分必要的。
3.2 专项建设基金
表2列出了2018年河南省部分地级市政府的债务余额，限额和债务空间。从表中可以看出，河南省各地级市政府债务余额分化较大，郑州市的债务余额最高，为1783.4亿元，而济源市的债务余额仅为75.8亿元。从负债率指标来看，郑州市仍以17.58%的负债率成为负债率最高的城市，其他地市负债率都处于15%以下的水平，风险总体可控。另外，根据各地市债务余额与债务限额计算出的各地市可用债务空间显示，安阳市88.23%的债务限额已被使用，可用债务空间最少，只剩下11.77%。
3.3 债务置换
债务置换本质上是一种债务重组行为。地方政府通过用低利率的长期债券换取高息短期债务，改变了债务的形式，期限和利率，从而减少了短期内的财政还款压力。债务置换并没有从本质上改变地方政府的债务总量和负担，而是仅仅作为一种短期应对措施将政府的还款压力延后了数年。但政府的还债资金来源始终要依靠当地实体经济繁荣所提供的税收作为支撑，如果数年后地方政府的财政状况并没有显著改善，不能使其财政收入覆盖到时所要偿还的债务，那么长期累积的债务将会对地方政府造成更大的偿债压力。
4 政策建议
4d 1H NMR(CDCl3) δ:9.27(s,1 H),8.71(s,1 H),8.38-8.36(m,1 H),8.09(d,1 H),7.90(d,1 H),7.51-7.42(m,3H).
4.1 完善PPP投融资顶层设计与法律监管
目前PPP项目造成政府隐性债务加剧是由于伪PPP现象的猖獗，PPP项目本身具有许多优点，因此需要政府的严格监管和引导及顶层设计。完善PPP项目投融资的法律法规，加大对社会资本方的政策支持力度，地方政府可以根据自身区域特征和项目特征，灵活制定相关优惠政策支持，提供有利的投融资和政策条件。同时可以效仿国外的经验，设立一个独立的PPP项目中心机构来监督管理项目中可能产生风险的行为。
女孩走后，竹韵脸色由涨红变得铁青。她竹韵一举一动一言一行都没有出格的地方，只不过因工作关系和老板走动近点。她对海力怀有好感，可是这种好感纯粹是员工对老板的尊敬，没有掺杂任何见不得人的成分。
4.2 完善地方政府隐性债务处置监管机制
现阶段，中国金融风险集中体现为高杠杆率，地方政府债务处置是中国经济去杠杆的关键。地方政府隐性债务处置机制必须建立相应的风险隔离机制，例如，将地方政府债务与地方政府融资平台债务进行风险隔离，既要处置地方政府债务存量，又要规范地方政府融资行为，同时推进地方政府融资平台转型。
4.3 推动专项建设基金常态化、市场化
在专项基金的来源与渠道上要进行拓展，以市场化的方式筹集专项建设基金，重点支持新建项目，从公平竞争的角度对国有、民营和中微小企业公平对待。在项目的筛选、运营和退出环节要利用市场的作用进行资源配置，从而确保这一资金能在不同类企业间合理配置。
4.4 控制存量债务，减少增量债务
将现有政府债务纳入政府财政预算管理系统，建立专项资金筹集基金，以达到降低债务利息成本，优化债务期限结构，防范债务风险的目的。减少债务增加，并根据地方政府的财力，严格控制地方政府的新债和债务增长额。政府通过举借债务获得的资金的去处要予以进行严格的控制，应主要用于满足大众对于基础设施和公共产品的需求，对于建筑项目中使用的债务资金，应该进行严格的绩效评估，以提高资金使用效率。
参考文献：
[1]谢虹.基于层次分析法的科技财政支出绩效评价研究[J].中央财经大学学报，2007（04）：12-16.
[2]李洲.我国地方政府债务违约风险评价研究[D].南京航空航天大学，2016.
[3]宋良荣，侯世英.我国地方政府性债务风险评价研究——基于资产负债视角[J].经济体制改革，2018（03）：146-152.
[4]刘骅，卢亚娟.金融环境视域下地方政府隐性债务风险影响因素分析[J].现代经济探讨，2019（04）：48-53.
[5]钟辉勇，陆铭.财政与金融分家：中国经济“去杠杆”的关键[J].探索与争鸣，2017（09）：117-124.
Research on the Risk State and Prevention and Control of Local Government Debt in Henan Province
（School of Finance，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450000，China）
Abstract: Since the 18th CPC National Congress，the"Three Tough Battles"have been advancing step by step,and the prevention of financial risks has always been one of the key tasks.At present,the risk of local government debt in Henan Province,especially implicit debt,is prominent.This paper takes the local government debt in Henan Province as the research object,studies and analyses the overall debt level of Henan Province and the debt level of various cities in Henan Province in recent years,and concludes the local government debt of Henan Province in recent years through research and analysis.Finally,based on the above analysis,measures and suggestions to prevent local government debt risk are put forward from various perspectives.
Key words: government debt；implicit debt；special construction fund；debt replacement；risk prevention and control
中图分类号： F812.5
文献标识码： A
文章编号： 1006-4311（2019）24-0054-03
基金项目： 河南省政府决策招标课题：河南省地方政府债务风险预警及管控研究（2018B292）；河南省教育厅人文社会科学研究项目：新形势下我国地方政府债务风险预警及管控研究（2020ZZJH042）。
作者简介： 方磊（1983-），男，安徽安庆人，经济学博士，讲师；宋星辰（通讯作者）（1996-），男，河南鹤壁人，在读硕士研究生。
标签：政府债务论文; 隐性债务论文; 专项建设基金论文; 债务置换论文; 风险防控论文; 河南财经政法大学金融学院论文;