我国终身学习投入保障机制研究，本文主要内容关键词为：保障机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：2095-5510(2015)01-014-04 经合组织《教育政策分析2003》在“成人终身学习的可持续投资策略”中指出，“终身学习是走向知识社会和保证公平分配利益的关键策略，但相对于初始教育来说，成人终身学习一直存在经济可持续性和财政可持续性不足的情况”。我国是人口大国，教育资源严重供给不足，教育需求缺口巨大，不仅正规教育供求矛盾突出，而且非正规教育(职业教育、培训等)同样面临严重的供求矛盾，大量的农村富余劳动力、城市下岗、失业人员等，不能通过有效的培训实现就业和再就业已成不争的事实。经费是终身教育的根本保障，目前，我国还没有建立起终身学习的有效投入机制。终身教育经费不足的问题依然很严重，经费的魔咒依然困扰着我们。我国要建设学习型社会，为各种人群终身学习提供教育机会，急需建立经费投入保障机制。 一、多措并举，加大政府投入 鉴于终身教育属于公共产品，其健康持续运行始终离不开政府这只“看得见的手”在财力资源上的投注，这是推进终身教育事业发展的公理。 1.设立终身教育专项经费 终身教育是公共产品，具有典型的公益性属性，政府的终身教育专项经费投入是确保终身教育顺利进行的财力支撑。致力于推进学习型社会建设，世界各国政府都建立了终身教育专项经费投入保障制度，如美国的社区学院和加拿大的社区学院其各项经费来源中，政府拨款所占的比例超过了一半。 目前，从我国终身教育经费投入情况来看，虽然一些经济发达地区，如上海、北京、江苏等地已经在逐渐探索实施社区教育按年人均的一定数额拨付社区教育经费，有些地区还通过立法设立了终身教育与学习型城市建设的专项经费，如太原市专门规定了人均2元钱的社区教育专项经费投入。但从全国总体情况来看，还没有建立终身教育的专项经费投入保障制度，因此要加大政府投入力度，尽快建立终身教育专项经费投入保障制度，增设适当比例的全民终身教育专项投入，同时，要因地制宜，建立各级政府财政拨款的合理结构比例，推动学习型社会建设。 2.设立终身教育国库补助金 国库补助金是中央政府为地方政府或民间组织开展终身学习活动、举办终身学习项目工程等提供的预算支援资金。世界各国政府在推进学习型社会建设中都给予了大力的财力支持。如为了推进全国终身学习社会建设，日本政府专门设立了用于终身学习事业的国库补助金；为了支持地方政府开展终身学习活动，日本中央政府特设了“地方终身学习振兴费补助金”，专门用于地方建立终身学习推进体制，发展终身学习事业。韩国为了支持地方政府推进终身学习事业，也建立了终身学习国库补助金制度。这些经验和做法值得我国借鉴。 3.设立公共学习投资专项资金 政府的财力支持可以是多元的，可以采取建立公共学习投资专项资金。公共学习投资资金是政府为鼓励雇主和个人投资学习而设立的专项资金，其主旨在于激发社会成员进行终身学习。该项制度是由英国最早率先发起的，英国在1998年发表《学习时代绿皮书》之后，进一步加大了对终身学习的支持力度。“向学习者投资”是英国政府推进终身学习的政策导向。其中，“个人学习账户”的推行和“产业大学”的创立是英国政府推进终身学习社会化的标志性举措。①产业大学(UFI)是一个向全社会开放的远程教育组织，是学习者和学习产品之间的中介机构。得益于政府的财力支持，产业大学从基础教育到各种专业技能和工商管理教育，可以说各种学习项目应有尽有。②随着我国各地数字化学习网的建设，目前，我国部分地区正在推行和实施“个人终身学习卡”制度，建议应加大顶层设计力度，尽快建立和完善公共学习投资政策，进一步推行和完善个人学习账户制度，为社会成员终身学习注入生机和活力。 4.开征税金 政府作为终身学习经费最大的筹措主体，还要利用税收杠杆、通过开征税金的方式来筹措终身学习经费。税金比例的确定可以视各地的经济发展水平灵活制定，发达地区可以以高一些，欠发达地区可以低一些。终身学习税种的开征不仅可以为终身学习提供固定的经费渠道来源，还可以增强纳税人的责任意识，更可以强化社会民众的终身学习意识。③如希腊和法国等国通过在全国或部门范围内向雇主征税以资助员工学习。法国提出雇主为其雇员的职业教育和培训的投资要达到薪资的3.16％，而法律规定为1.5％。④ 二、多元融资，建立柔性生态机制 学习型社会建设的健康有序发展需要雄厚的财力做后盾，为此，需要开凿多元融资渠道，建立柔性生态机制。例如：设立终身教育基金；开征终身教育税金；建立终身教育银行；吸收民间资金，接受社会组织和个人以及海外友好人士的捐赠；发行教育彩票和教育债券，鼓励组建教育资产管理公司或教育发展公司；发行教育股票，提高教育的市场融资能力，加速非财政性教育融资机制的发展等等。 近年来，我国政府先后印发了《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》(2011.6)、《中国教育事业发展第十二个五年规划》(教育部，2012.6)(教育部，2012.6.18)等文件，不断加大对终身教育经费投入力度的推进工作。《国家教育事业第十二个五年规划》明确提出，拓展社会投资渠道，推动完善财政、税收、金融和土地等优惠政策，鼓励和引导社会力量捐资、出资办学。 要进一步开凿终身教育多元融资渠道，具体途径如下： 1.设立基金 终身学习筹措经费的渠道不断增多，但其中各国所推崇的筹措与管理经费的方式莫过于设立终身学习基金。所谓终身学习基金，属于非盈利性质的公共基金项目，可以由政府设立，也可以由民间组织设立，但其具体的投资运作微观管理由专门机构负责，其投资收益用于资助终身学习事业。其目的是为了有效筹措终身学习经费。纵观当今世界各国终身学习经费的筹措，均为由社会、企业或政府设立基金，由专门机构进行投资运作。如英国政府建立了继续教育基金理事会。英国政府还通过立法使继续教育基金会获得了法律撑腰。此外，英国政府为了保障技术与继续教育经费的合理分配与有效使用，在英格兰、苏格兰分别设立了由政府拨款的地区技术与继续教育基金会，由此，技术与继续教育基金会的拨款成为英国学校形态的技术与继续教育经费的主要来源。⑤致力于推进学习型社会建设，建议成立全国终身学习发展基金会，可由社会、企业或政府提供资金设立，管理运作模式可效仿金融投资基金规则。各省、自治区、直辖市及其所辖市地、县(市、区)均可仿效成立类似基金组织。⑥ 2.政策优惠 需要注意的是，为了提高社会各个部门、各机关团体、企事业单位、民间组织对终身学习事业的投入水平，为了大力推进终身学习社会化支持的进程，政府需要在国家终身学习政策的大框架下，制定一系列的优惠政策，采取行之有效的终身学习事业投入税收减免及相关激励政策。要采取为个人和公司在教育方面的支出减税或奖励的办法鼓励其出资，如对于那些积极为终身教育提供资金、场地、人力等方面支持的企事业单位、社会团体以及个人，要采取为其免除一部分税收的激励政策。世界上不少国家通过减税的办法鼓励个人、企业、培训机构在教育方面出资。如日本采取终身教育税收优惠政策，根据终身教育团体及其设施的不同性质对其实行免税或减免所得税等等一系列措施。⑦在丹麦，个人为保持目前的就业、收入而进行的继续职业训练方面的支出，可以免扣所得税(雇主在这方面的支出也可减税)。意大利还为投资终身学习的企业提供奖励，其中包括由社会合作伙伴提供的跨行业培训资金、在一定范围内运作的培训(通过雇主缴纳一定的费用来提供资助)，并颁布相应法律，该法律从2000年起生效，承认终身学习普遍权利、引入培训休假计划和减税计划。⑧其经验值得我们吸取和借鉴。 3.社会捐助 当今世界各国在发展终身教育推进中都非常重视积极寻求社会捐助。在美国的社区学院和加拿大的社区学院，都有专门的学院发展部，作为社区学院专门的筹集资金的机构，筹集办学资金已成为一种公认的专业活动。其中，“在加拿大社区学院，社会及工商企业向社区学院捐助的办学经费约占社区学院办学经费总额的15％-40％。”⑨我国终身教育体系中的普通国民教育序列领域社会捐助已经有了一定的规模，但终身教育体系中的另一翼——继续教育序列领域的社会捐助，尤其是作为继续教育序列中重要组成部分的社区教育的社会捐助却发展缓慢，几乎是空白，社区教育经费严重不足已是不争的事实。目前，部分地区的终身教育法规已陆续出台，立法里也明文规定了终身教育的社会捐助制度，但我国社会民众支持终身教育的责任意识和自觉意识尚未觉醒，这就需要一方面在国家层面建立立法，通过立法的刚性制度来催动。另一方面，还需要各级政府大力宣传，使社会民众深刻认识到终身教育作为一项社会公益性事业的重大历史意义，从而为终身教育事业提供财力援助。 4.鼓励有偿服务 为了筹措更多的终身教育经费，世界许多国家的政府都鼓励终身教育办学机构提供有偿服务。例如美国社区学院长期以来通过为当地社区开展有偿服务，如提供课题咨询服务、承揽企业短期培训项目等以争取当地社区企业和私人团体的财政支持。澳大利亚的TAFE学院通过提供多元化的有偿性服务，如开展短期培训和咨询服务，开办合营企业、出售教育技术与教材，参与国际项目和申请研究经费等，开凿经费渠道。英国的职业教育机构通过与社会各界建立广泛的联系，进行创收，如根据市场需求，举办各种短训班，开展非学历继续教育，还提供教学设施和场地的商业化服务。⑩这些做法都值得我们借鉴。 三、市场运作，激发社会活力 为了激发社会活力，可通过引入市场竞争机制，“货比三家”，采取政府购买服务的方式，由政府在市场上遴选好的终身教育产品供给者，这样既可以确保终身教育产品的服务质量，又可以使政府划拨的终身教育经费得到优化配置和有效利用，即只要经过政府“赛场选马”认可，任何机构、企业和个人都可以承担教育培训服务任务，政府均可通过购买服务的方式，一视同仁地给予经费支持。经费投入的市场化运作将是今后各国发展的政策取向和必然趋势。英国现代学徒制岗位的提供也是以“准市场”为特色的，即由政府作为培训购买方出资，由营利性的培训公司作为培训供给方，通过买卖双方签订合同，由培训公司来实施对企业学徒的岗位培训。在澳大利亚，技术与继续教育不是纯上层建筑，而被认为是第三产业，教育培训机构的角色是提供服务，卖服务。澳大利亚联邦政府要求技术与继续教育和培训项目必须满足市场，确保有效需求，保证质量，为此，政府的技术与继续教育经费投入方式完全采取市场化运作，即政府的技术与继续教育经费通常是以购买TAFE学院每年能生产出的“教育产品”的方式下达的：首先由政府教育行政部门按相关行业建议制定技术与继续教育战略指南，然后由公、私立技术与教育培训机构按照国家培训包技能标准和政府指南制订培训计划，最后由政府按照“赛场选马”的规则，按是否满足政府战略目标和行业企业需求，是否符合培训质量要求，经过认真、严谨和公正的质量评估和审批，严格筛选，决定购买哪一所TAFE学院和培训机构的培训服务。(11) 另外，经费投入结构划拨上及财政投入责任上，也要遵循经费投入负担的市场化原则，采取政府与市场共同分担的投入机制。一方面，鉴于终身教育属于人力资本投资，要根据“谁受益，谁付费”的成本分担原则，鼓励企业和个人投资于终身教育。例如，对私人回报接近社会回报的领域(如公司培训)等，可鼓励受益者来参与成本的分担。另一方面，在终身教育的财政责任的划分上，应按照各级教育中个人和社会收益率的大小来划分政府和市场的责任，即初等和中等教育应以政府投入为主、高等和职业教育应该以市场和个人为主。 四、促进公平，实施政策倾斜 接受终身教育是社会公民基本的人权，“人人皆学”的教育机会均等是践行教育民主化的现实表达。而由于公民的个人禀赋和所处的社会背景环境不同，使得公民个体在教育资源的获取上存在着一定的差异和悬殊。为此，立足于促进资源分配公平，需要政府实行“政策倾斜”原则，在借用市场这只“看不见的手”配置财力资源时，也要注意突出政策的人文关照，对那些在生活中处境不利的困难群体如低收入者、进城务工人员和贫困地区劳动者、残疾人等实行教育关怀和援助。具体办法可以采取以政府直接补贴个人为主的教育与培训支付方式，同时还可以采取由政府间接资助补贴的方式，通过向这些困难群体发放“教育信用卡”的方式，使其将“教育信用卡”作为货币凭证在培训场所获得培训津贴。世界各国在其终身教育发展战略中，都特别提出要对困难群体给予特别关注，如美国上世纪80年代制订了《职业培训合作法》、美国“2006年卡尔·D.伯金斯(Carl D.Perkins)职业与技术教育法案”，德国联邦政府和联邦州2008年签署了《德雷斯顿宣言》，都从法律制度层面对社会困难群体实施教育关怀与体恤，体现了政府对终身学习的人本关怀。 *收稿日期：2014-12-25 注释： ①⑦贺志宏.我国终身教育体系及其推进策略研究[M].北京：首都师范大学出版社，2013.144. ②林钧.国外学习化社会理论与实践研究[M].北京：中国经济出版社，2006.113. ③⑥徐明祥，李兴洲.构建我国终身教育体系的难点及对策[J].教育研究，2001，(3). ④⑧卢海弘.欧盟终身学习政策进展.转引自：韩民、张兴主编，中国终身教育蓝皮书，二卷——2011[M].北京：现代出版社，2012.340. ⑤⑨⑩(11)黄日强.比较职业技术教育[M].原子能出版社，2010.111-114，101，131-132，90-91.