日本情报公开法的制定与实施，本文主要内容关键词为：日本论文,情报论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本于1999年5月7日制定《关于行政机关保有的情报公开的法律》（简称《情报公开法》），5月14日公布。国家机关情报公开， 是当今民主政治的发展趋势，是健全法治的客观要求。在我国，90年代以来学术界不断呼吁加快制定情报公开法。（注：参见杜钢建：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》1993年第2期。 ）最近中央已明确提出“公开原则”、“公开办事制度”。在这一精神指导下，各级政府及主管部门开始实施政务公开，法院开始实行审务公开，检察机关开始实施检务公开等等。虽然这些改革还不系统、不规范、不全面，但表现出可喜的发展趋势。
本文试就日本情报公开法的立法过程及其主要内容作一概略介绍，希望能引起人们对国外有关情况的关注以及对我国有关问题的思考。
一、日本情报公开法的背景及立法经过
在市民的活动方面，早在60年代妇女联合会就围绕食品安全问题，要求政府审议会和议事记录公开。日本消费者联盟在刑法修改设立泄漏企业秘密罪后，就提倡进行情报公开立法。1972年发生外务省关于冲绳返还密约公文电报的泄露事件，以此为契机引发了对国民“知的权利”（亦称“知情权”、“了解权”）的议论。当时，《朝日新闻》称政府的秘密主义为“秘密公害”。1972年田中首相的金库问题、1976年的洛克希德飞机公司行贿事件、1979年揭露出的铁路公团等特殊法人公费不当支出问题等，说明了为防止政治家和公务员的不当行为，确立情报公开制度的必要性。日本自由人权协会在1979年9 月发表了《情报公开法纲要》，以此为契机掀起了市民要求制定情报公开法的热潮。
在政府和国会方面，受不断高涨的情报公开法讨论的影响，自民党政府也作出推动情报公开法立法的姿态。1980年5 月大平内阁在内阁会议上提出《关于情报提供的改善措施》，同年10月开始在各省厅设置文书阅览窗口。但是，政府认为，制定情报公开法为时尚早。在1980年的国会大选中，自由民主党获胜，政府把情报公开法的制定又搁置起来。在1993年国会选举中，自民党单独执政局面被打破，联合政权（细川内阁）诞生，情报公开法的制定，迅速被提到政治日程上来。1993年12月，联合执政党发起行政公开法制定的研究课题，并于1994年2 月在内阁会议决定的行政改革推进方略中，明确写进了要对行政情报公开制度的基本架构进行研讨的内容。在1994年3 月向国会提出的行政改革委员会设置法案中，其任务之一是“调查审议关于行政机关保有的情报公开制度事项”，但没有明确提出制定该法律。1994年6 月诞生的自由民主党、社会党、新党魁党的村山联合政权继续推进情报公开法的制定，明确提出要在2年内提出有关情报公开法制定的详细报告。1994年10 月设立行政改革委员会，1996年4 月行政改革委员会提交《情报公开法纲要案（中间报告）》，该报告公布后各界展开讨论，在听取各界意见的基础上，同年11月提出了最终报告《情报公开法纲要案》以及《情报公开法纲要案的思考》。经过广泛讨论后，1998年3月27日， 政府内阁会议决定了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》（简称“情报公开法案”）以及《关于行政机关保有的情报公开的法律实施相关的法律整备法律案》（简称“关系法律整备法案”），同日向国会提交。经众议院、参议院多次审议修改，《关系法律整备法案》终于在1999年4月28 日由参议院最后通过。（注：参见[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），第12—13页；阿部泰隆著：《[论争·提案]情报公开》（日本评论社，1997年），第2页；[日]《法学家》（1999.6.1 期）第10—18页。）
日本地方公共团体的情报公开条例要早于国家情报公开法出台。（注：日本宪法第94条规定，地方公共团体可以在法律范围内制定条例。）山形县金山镇最早于1982年3 月制定《金山镇公文书情报公开条例》。 到1997年4月，47个都道府县中，有44个制定了情报公开条例，另外3个制定了纲要；3255个市区镇村中，有328个制定了情报公开条例。（注：参见[日] 情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》（行政，1997年），第149页。）地方公共团体的条例走在了国家立法的前头。情报公开法第41条规定：“地方公共团体，必须根据本法的精神，制定并努力实施其保有的情报公开的措施。”因此，该法公布后，地方公共团体将修改或制定本地的情报公开条例，以使法律与条例基本统一。
二、日本情报公开法概要
（一）立法目的
情报公开法第1条规定：“本法的目的是：根据国民主权理念， 就行政文书开示的请求权作出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政。”这一规定强调“国民主权理念”和政府的“说明责任”，确立了国民对行政机关所有的情报的一般请求权制度。在立法讨论中，有很多人主张将“知的权利”作为该法的基本理念，写入该法的目的条文中。认为国民“知的权利”是基本的权利，情报公开法的目的是保护国民“知的权利”。但是，情报公开法纲要案、情报公开法案及情报公开法均没有将“知的权利”写入条文。对此，《情报公开法纲要案的思考》的解释是：该法以国民主权理念为基础，以开示请求权为核心，而“知的权利”用在法律条文中是否适当，作为法律问题有必要另外讨论；“知的权利”基本上是抽象的权利，有待于以法律规定为具体的权利，“知的权利”用在情报公开法中会引起各种理解，不适宜写入条文；最高法院的判例中作为请求权的“知的权利”没有被承认过。（注：参见[日]右崎正博等编：《情报公开法》（三省堂，1997年），第22—35页；情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》（行政，1997年），第195页。）可见， 政府对“知的权利”，是作为抽象的理论问题对待的，在具体立法中采取实际的拘谨的态度。
（二）适用机关与适用文书
情报公开法第2条规定， 该法适用的行政机关是国家行政机关（中央的行政机关）。包括：1.根据法律规定内阁设置的机关以及内阁以下设置的机关，例如内阁官房、内阁法制局、安全保障会议、人事院等；2.根据国家行政组织法第3条第2项规定作为国家行政机关设立的机关，有府、省、委员会及厅等；3.根据行政组织法第8条之2、之3 设立的设施机关及特殊机关以及其分支机构；4.会议检查院。
成为公开对象的行政文书是该法适用的上述行政机关的职员在职务上制作、取得的文书、图画以及电磁记录等。政府向不特定多数人出售的出版物不作为适用文书；政令规定的公文书馆（档案馆）及其他机关保有的具有历史、文化价值或学术研究用的资料需特别管理的，不作为适用文书。
（三）开示请求权人
情报公开法第3条规定， 任何人都可以向行政机关长官提出情报开示的要求。根据《情报公开法纲要案的思考》对此问题的解释，不仅限于本国国民，在日本的外国人也可以成为开示请求人，在国内没有居住地的限制，也没有是否与本人有利害关系的限制和将该情报作何使用的限制。这与地方公共团体的情报公开条例相比有很大进步。
对请求人不作主体资格、主观动机目的等限制，符合当今不断开放的社会发展趋势，在执行上也容易掌握，由于该法有“不公开情报”等限制规定，向“任何人”开示行政情报也不会损害国家及公共利益。
（四）不公开的情报与限制公开的情报
1.不公开的情报
情报公开法确定不公开情报的范围采取概括与列举相结合、再加排除的方式。第5条规定了6类不公开的情报。
（1）关于个人的情报：该情报记载姓名、出生年月日， 据此能识别出该特定个人；或者结合其他情报能识别出该个人的；或者虽不能识别出该个人，但公开该情报可能损害个人利益的。但是以下情况除外：A.根据法令规定或者依惯例公开的、或者预定公开的情报；B.为了保护人的生命、健康、生活或财产而有公开必要的；C.公务员履行职务的情报。
（2 ）法人等经营情报：法人及其他团体（国家机关和地方公共团体除外）有关的情报或经营事业的个人与该事业有关的情报，符合下列情况的。但是，为保护人的生命、健康、生活或者财产而认为有公开必要的情报除外。A.因公开对该法人或该个人的权利、竞争地位及其他正当利益有侵害可能的情报；B.应行政机关的要求以不公开为条件的情报，法人或个人作为通例不公开的或者附其他条件，按该情报的性质、当时状况被认为是合理的。
（3）关于国家安全和外交的情报：因公开妨碍国家安全、 损害与其他国家或者国际机关之间的信任关系或造成谈判上的不利情况，经行政机关长官确认并且有相当理由的。
（4 ）关于公共安全的情报：行政机关长官有理由认为因情报公开会妨碍预防犯罪、镇压或搜查、公诉、刑罚的执行及其他公共安全和公共秩序的情报。
（5）关于审议、 讨论的情报：国家机关或地方公共团体内部或互相之间审议、讨论或协商的情报，因公开会损害率直的交换意见，影响中立的意思决定，或者在国民间造成混乱，或者给特定者不当利益或不利影响的。
（6）关于行政机关事务、 事业的情报：因公开该情报会对该事务或事业造成妨害的以下几种情况：A.监查、检查、取缔或考试的事务，因情报公开使掌握事实困难或者容易造成违法或不当行为等；B.与契约、交涉或争讼有关的事务，因情报公开造成国家或地方公共团体财产上的利益损害或对当事人的地位造成不当损害的；C.与调查研究有关的事务，因情报公开不当地阻碍该事务能动、公正地进行的；D.有关人事管理的事务，因情报公开妨碍公正平稳的人事管理的；E.有关国家或地方公共团体经营的企业的事务，该情报公开可能损害该企业经营上的正当利益的。
2.部分公开的情报
该法第6条规定了部分公开的情报，即情报中有不公开的内容， 将该部分除去后剩余的部分情报向请求人公开；涉及个人的情报，如将个人姓名等除去后公开该情报对个人权益不会造成损害的，予以公开。
3.裁量公开的情报
该法第7条规定，虽然为不公开的情报， 但行政机关长官认为在公益上特别必要，可以决定公开。此时需要衡量公开与不公开两者利益大小，慎重考虑，作出正确判断。
4.行政文书是否存在的情报
该法第8条规定，对于请求者， 行政机关如果表明某行政文书的有无即能泄露该情报，在这种情况下，行政机关对该文书的有无不予言明，可以拒绝该项请求。
（五）情报公开审查会
审查会制度是日本情报公开法的一大特色。该法第18条至第35条详细规定了行政机关向情报公开审查会咨询的义务、审查会的设置、组织、委员任命、工作体制、调查审议权限及程序等内容。情报公开审查会的职能是针对行政机关的咨询进行调查审议，提出该情报应否公开的意见及理由；处于第三者的中立地位，对有关情报公开的处分不服的案件进行审理等等。
四、日本情报公开法实施中的课题
（一）关于司法救济方面的问题
该法虽然对该类行政案件的管辖及案件移送作了特别规定，但该类案件仍有许多特别之处，例如诉讼类型问题、书面审理及其他不公开审理的程序问题、提交证据及双方质证问题、行政救济的前置问题等等，该法未作明确规定。《情报公开法纲要案的思考》指出，在情报公开的行政诉讼实践的基础上，政府将对该类问题作专门探讨。（注：参见 [日]情报公开法研究会编：《情报公开制度的要点》（行政，1997 年），第127—138页。）
（二）个人情报向本人公开问题
个人情报向本人公开，应该是情报公开制度中的一个重要内容。但日本的情报公开法没有专门规定行政文书中关于个人的情报向本人公开的内容。对此，《情报公开法纲要案的思考》指出，个人情报向本人开示问题属于保护个人情报制度问题，留待专门探讨。并指出，各有关省厅应从保护个人权利利益的观点出发，尽早就向本人开示问题进行调查研究，对有关问题进行解决。目前日本探讨保护个人秘密制度的文章很多，表现出个人秘密保护专门立法的要求。
（三）特殊法人的情报公开
特殊法人主要指各种公团、事业团、公库、银行、营团、基金、协会、共济组合等等。情报公开法对特殊法人的情报公开没有作具体规定，只是要求政府“对应特殊法人的性质和业务内容，推进特殊法人保有的情报的开示及提供，采取关于情报公开的法制上的措施及其他必要措施”。由于特殊法人的活动和国民社会生活密切相关，要求特殊法人的情报公开的呼声很高。恰当确定特殊法人的情报公开制度，也是实施情报公开法的课题之一。
（四）有关法律的调整问题
情报公开法第15条规定，行政机关在实施情报公开法时，要考虑其他法律政令的特别规定，根据情报公开法确定的原则和有关法律政令的特殊规定，采取适当的措施。