论中国公共政策理念的第二次价值转向，本文主要内容关键词为：公共政策论文,中国论文,理念论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1009—5675（2006）04—037—06
制定公共政策的关键，是平衡各种相互竞争的公共需求，因而涉及各种竞争性需求的优先排序。这一过程不仅会受到各种政治因素、经济因素和社会因素的影响，而且会体现政策制定者的公共价值理念。这种公共价值理念从总体上确定了公共政策的方向，决定了公共资源分配的基本原则。
公共价值理念通常并不是由单一价值构成的，而是由多种价值构成的复合体。作为制定公共政策的指导理念，它承认各种公众需求的价值，并在此基础上确定这些价值的相对关系和合理满足方式。对当代发展中国家来说，它们普遍面临着经济落后、社会不平等、社会动荡、环境恶化等方面的严重问题，这使得促进经济增长、社会公平、政治稳定和环境保护成为最经常、最强烈的公共需求。显然，这些公众需求都有其合理价值，但在现实满足的过程中却会发生很多的冲突。解决这些冲突不仅要靠技术理性的分析，而且有赖于价值理念的协调。公共决策者不仅要作出经济的、政治的和社会的抉择，而且必须作出相应的价值抉择。
中国的改革开放，在某种意义上是从价值理念的急剧转变开始的。在改革20多年后的今天，中国公共政策制定者的价值理念又在经历第二次缓慢而深刻的转变，正在从效率与公平在价值理念上的不平衡关系转向更为平衡的关系。本文拟就这一变化趋势的走向、成因及其对公共政策制定和决策方式的影响作出分析。
一、20世纪80年代中国公共政策价值理念的第一次转向
中国的公共政策在效率与公平的价值理念方面的第一次转向，出现在20世纪80年代。这次转向是以急转的方式出现的。在政策领域上，它从“抓革命，促生产”的以政治革命和阶级斗争为纲，转向“发展才是硬道理的”的以经济建设为中心，经济领域成为公共政策制定的中心地带；在效率与公平的关系上，它抛弃了过去的极端平均主义主张，提出了“以提高经济效益为中心”和“效率优先，兼顾公平”的决策原则，使经济效率在公共价值理念中的地位得到大幅度提升；在政策的受益方面，它提出了社会主义初级阶段的理论，把当前战略与长远目标予以更细致的区分，在现阶段“允许一部分人一部分地区先富起来”，而把实现“共同富裕”推为长远目标。
在由此产生的公共价值理念中，效率被作为中心价值，公平只是作为补充性价值。在考虑公平时，参照的是“改革、发展与稳定”三者之间的关系，其中，发展是中心，改革是实现发展的根本途径，而稳定是为了保证改革与发展的顺利实现。将经济和社会公平放入这一框架来分析时，就会发现它主要被考虑为实现稳定的一个因素。换言之，经济和社会公平的价值主要在于它有助于保持社会政治的稳定，从而保证改革的顺利进行，进而保证发展目标的最终达成。反过来说，只有当不公平导致了社会政治的不稳定时，才能成为公共政策的重点考虑对象。在这个意义上，经济和社会公平不是被作为公共政策的一个主要的、独立的价值尺度，而是被作为主要价值的保障条件。因而，当从公共政策的角度关注公平时，考察的主要不是现实在多大程度上满足了经济和社会公平的价值要求，而更多的是考虑为促进经济效率而出台的改革政策是否超出了“民众的承受能力”。
这种公共价值理念对推动经济领域的市场化改革产生了重要的推动作用。在这种公共价值理念的指导下，政策制定者在推出那些有助于提高经济效益的改革政策时减少了顾虑。尽管这些政策可能不仅会导致在分配结果上受益差距的扩大，而且其中一些政策还可能导致在机会享受方面的不平等——例如，在地区政策方面的特区政策，沿海地区优先开放的政策，在税收政策方面的对外商投资企业的税收优惠政策，在教育方面的重点学校重点投资的政策等等——但来自价值评价方面的负面压力被大大减轻。
为了弥补和缩小由这些政策所带来的贫富差距，政府也推出了一系列补偿性政策。例如，在实施房屋商品化政策时建立的住房公积金制度和建设经济适用房的政策；在国企改革过程中推出的各种社会保障措施，如待业政策，再就业工程，失业保险制度，内部退休政策，社会养老保险制度，社会医疗保险制度，工伤保险制度等；在城市得到较快发展的情况下，关注三农问题；在东部沿海城市得到优先发展的情况下，提出西部大开发战略，振兴东北老工业基地，对老少边贫地区的扶持政策和财政转移支付；在城市教育大发展的情况下，推出重点在农村地区的“普九”计划，国家贫困地区义务教育工程，农村中小学危房改造工程，解决教师工资拖欠问题，帮助失学儿童重返校园的希望工程；在一部分人先富起来的情况下，实施消除贫困的扶贫攻坚计划，建立最低生活保障制度、最低工资制度和社会保障制度；等等。
但这些补偿性政策在效能上远不及那些正在拉开受益差距的经济政策。首先，除了一些临时性的补偿政策外，大部分缩小受益差距的政策在实践上都是滞后的，经过多年的试点之后才逐步推广。最典型的就是各种社会保障制度的建立，大大落后于改革所带来的实际需要，从而使改革政策的利益受损群体长期得不到应有的政策补偿。其次，这些政策在财政上未能得到充分的支持。一方面，它们没能得到中央财政的有利支持，大部分责任被下放到地方甚至基层。另一方面，地方特别是基层在财力上差别极大，一些地方特别是大部分农村地区的财政只能维持“吃饭财政”，无力实施这些政策。这导致了一些地方政府的乱摊派，加重了贫困地区人民的生活负担。其中最典型的便是农村中小学的建设问题。再次，这些政策并没有引起各级行政领导者的足够重视。由于将经济建设摆在头等重要的位置，而衡量政绩的最主要标准又是GDP的增长，所以在财政资金非常有限的情况下， 牺牲的当然就是这些与当地经济增长并不直接相关的社会性投资。最后，在制定和实施这些社会政策的过程中，更多考虑的是如何提高其效率，而提高效率的最有效方法被认为是在经济领域中成功推行的市场机制，这使得这些促进平等的政策措施所带来的利益被以很不平等的方式加以分配。
这种公共价值理念的形成和延续，有其深刻的历史背景和现实原因。
从政策的制定者和实施者的角度来说，一方面，中国的改革在一定意义上是财政压力的产物。在改革的初始阶段，政府缺乏充分的财力去实施保障经济和社会平等的公共政策，只能寄希望于经济快速发展后积聚起必要的财力，使其成为可能。另一方面，自20世纪80年代以来，中国改革的主要目标是逐步建立社会主义市场经济体制。在市场机制还没有完全建立起来或初步建立但还未能良好运行的情况下，政府不得不在很多方面代行市场的优胜劣汰职能，直接促进经济的发展。而这种对经济过程的直接干预与保障经济和社会平等的职能有一定的冲突，从而使政府很难全身心地投入于那些有助于经济和社会平等的政策的研究和实施。
从政策的利益相关者的角度来说，一方面，在改革开放之前，人民饱受平均主义导致的共同贫困之苦，对经济的快速发展有着非常热切的期望，大多数人对充分发挥个人的潜能有着强烈的冲动，因而对改革政策所导致的受益差距拉大愿意给予更多的合理化解释，这使他们在价值观上形成了承受这种结果的比较充分的心理预期。另一方面，改革政策所导致的受益差距拉大，在相当长的一段时期是伴随着国民经济的快速增长和各阶层收入的普遍提高。由于绝大多数人的生活都在经历持续的改善，这使人们能够对未来的生活充满希望，因而对受益差距的相对扩大能够有更大的容忍和承受能力。
但特别需要注意的是，公众对受益差距的承受不是没有限度的。在20世纪80年代末，物价改革导致通货膨胀，人们好不容易积攒起来的收入大幅贬值，这时，人们对受益差距的容忍便达到了极限。腐败成为人们发泄不满的突破口，并进而要求政治上更多的发言权。在一段时间内，在是否继续进行改革的问题上，公共舆论和公共政策制定者内部都出现了严重的分歧。政府不得不在采取各种经济政策压缩通货膨胀的同时，采取各种减少受益差距的政策措施，如整顿清理教育和医疗的乱收费，提高粮食和棉花的收购价格，对个体工商户、个人收入征收调节税；对彩电、小轿车开征特别消费税，并开始实施退休金社会统筹，建立待业保险制度和进行农村养老保险制度的试点。这些政策措施的实施为1992年邓小平南方谈话后确定继续改革的方向奠定了社会的基础。
二、公共价值理念的第二次转变
进入21世纪以来，特别是新一届政府领导上任以来，在公共政策目标的优先排序上显现出一系列引人瞩目的变化。
1.在关注重点上出现了明显的变化。温家宝总理在2003年十届人大一次会议上刚当选总理时，对中外记者谈到：“当前摆在我们面前的主要问题是：第一，农业发展滞后，农民收入增长缓慢，这已经成为制约扩大内需的一个重要因素。第二，一部分企业生产经营困难，建立现代企业制度将是一个长期的任务。第三，下岗和失业人口不断增加，社会保障的压力非常之大。第四，城乡发展不平衡，东西发展不平衡，还有相当一部分地区、相当一部分人口处于贫困状态。第五，财政负担沉重，金融不良资产比例较高。”① 在这五个主要问题中，绝大部分都关系到缩小贫富差距的问题。
2.提出了一系列新的发展原则。第一，提出了统筹发展的原则。在2003年中国共产党十六届三中全会所通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出了“五个统筹”的原则，即“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”②，一方面更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力；另一方面健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。在2006年十届人大四次会议上的政府工作报告中，温家宝谈到2006年工作的四个原则时，第三个原则就是“统筹兼顾，关注民生。坚持以人为本，搞好‘五个统筹’，更加注重城乡、区域协调发展，更加注重社会事业建设，更加注重社会公平和社会稳定，让全体人民共享改革发展成果。”③ 第二，提出了以人为本的“科学发展观”，即“坚持统筹兼顾，协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”④ 温家宝在十届人大四次会议的政府工作报告对“十一五”规划纲要（草案）进行解释时指出：“《纲要（草案）》全面贯彻落实科学发展观，体现了中央《建议》提出的重要原则，这就是：必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。贯彻这些原则，就要转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，切实把经济社会发展转入以人为本、全面协调可持续发展的轨道。”⑤ 第三，提出了建立“和谐社会”的理想。在2005年十届人大三次会议所作的政府工作报告中，温家宝在提到2005年要突出抓好的三个方面工作时强调，要“着力建设和谐社会。建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，要广泛团结一切可以团结的力量，充分调动一切积极因素，激发全社会的创造活力；要妥善处理各方面利益关系，让全体人民共享改革和建设的成果；要正确处理改革发展稳定的关系，努力为经济社会持续发展创造有利条件和良好环境。”⑥ 在“十一五”规划所提出的各项原则中特别强调：“必须加强和谐社会建设。要按照以人为本的要求，从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，千方百计扩大就业，加快发展社会事业，促进人的全面发展；更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果；更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。”“必须促进城乡区域协调发展。要从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。落实区域发展总体战略，形成东中西优势互补、良性互动的区域协调发展机制。”⑦
3.提出了政府职能的转变。在2004年十届人大二次会议温家宝所作的政府工作报告中，温家宝指出：“推进政府职能转变。各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。”同时强调，“更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本”，“着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题”⑧。在2005 年的政府工作报告中，他再次强调：“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。”⑨
4.将改革、经济发展与实现社会公平联系起来。在2005年的记者记者招待会上，温家宝指出：“消除经济运行中不健康不稳定的因素，巩固宏观调控成果，要靠改革；解决经济生活中的深层次矛盾和问题，调整经济结构，转变经济增长方式，要靠改革；实现社会公平与正义，构建和谐社会，也要靠改革。改革不是一年的事情，而是长期的任务。有些问题早改比晚改好，否则积重难返。”⑩ 在2006年的记者招待会上谈到农业和农村建设时，他特别指出，“我还想提出一点，加强农业和农村建设是一着活棋，这一步走好了，就能够带动内需和消费，从而使中国的经济发展建立在更加坚实的基础上。”(11)
从以上资料中，我们可以看到中国制定公共政策的价值理念在处理效率与公平的关系上出现了一些新的变化。第一，公平和正义的概念不再仅仅是以“兼顾”的方式出现，而是被摆在决策原则的更突出的位置，这意味着它们已经上升为主要的价值标准，而不再仅仅作为补充性的价值原则；第二，提出了“让全体人民共享改革和建设的成果”的原则，这意味公平的“共享”已经被作为一个现实的价值原则，而不再像过去提到“共同富裕”时那样只是作为一个长远目标；第三，在处理发展中的各种矛盾时，提出了“以人为本”的基本理念，这意味着当面临各种价值之间的冲突时，以人为本成为更高的价值理念，而经济发展和经济效率都要服从这个更高的价值理念；第四，认识到公平对效率的正面影响，而不是再将实现经济和社会公平仅仅作为实现经济效益的负担；第五，提出了改革是实现社会公平的手段，这意味着保障经济和社会公平将成为改革的重要组成部分和改革成功与否的重要标准，而不再仅仅将改革政策的目标单纯局限在提高经济效益和促进经济发展；第六，明确政府在促进和保障经济和社会公平方面的责任，将政府工作的重心更多地转移向维护经济和社会公平，这意味着保障经济和社会公平将成为政府制定公共政策的重要价值理念，并且成为衡量政府是否称职的重要标准。
公共价值理念的这种转变，对公共政策的制定正在产生重要的影响。
首先，新一届政府在出台会导致差距扩大的经济改革政策时，更加注意及时补充相关的规范性政策，以避免出现重大的政策漏洞。最典型的是针对国有企业股份制改造过程中可能存在的国有资产流失问题，及时制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》。
第二，出台了一系列促进平衡发展的政策。如连续三年出台关于三农问题的一号文件，包括2004年的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，2005年的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，以及2006年的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，这与1982年到1986年农村改革时连续五个关于农村问题的一号文件相映成辉。在具体政策方面，实行了减免农业税，取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴，对重点粮食品种实行最低收购价等政策，并大幅度增加对农业、农村特别是粮食主产区的建设投入。2004年全年中央财政用于“三农”的支出共2626亿元，增长22.5％，2005年达到2975亿元，2006年将达到3397亿元。(12) 在农村还进行了税费改革，不仅取消了原先336亿元的农业税赋，而且取消了700多亿元的“三提五统”和农村教育集资等，还取消了各种不合理收费。同时，加大力度推进西部大开发战略和东北地区等老工业基地的振兴计划。
第三，加快了社会保障和社会救助体制的建设进程。“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法。2003年在落实“两个确保”和“三条保障线”方面，中央财政支出700亿元，比上年增长19.9％；其中用于城市居民最低生活保障的补助资金由上年46亿元增加到92亿元。2004年中央财政全年用于社会保障的资金达1465亿元，增长18.1％。
第四，在教育、医疗卫生、再就业等方面，各级政府特别是中央政府承担了更多的财政责任。2003年中央财政全年用于教育、卫生、科技、文化、体育事业的支出达855亿元，比上年增长12.4％，2004年达到987亿元，增长15.4％；2005年达到1168亿元，增长18.3％。2003—2005的三年间，中央和地方投入105亿元，基本建成了覆盖省市县三级的疾病预防控制体系，2006年将启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络，五年内国家财政将投入200多亿元，对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。新型农村合作医疗制度试点被扩大到671个县，惠及1.77亿农民，2006年计划扩大到全国40％的县，中央和地方财政对参加合作医疗农民的补助标准由20元提高到40元。中央财政每年拨出专项补助资金，用于支持就业再就业，支持贫困地区农村的义务教育，农村中小学危房改造，为中西部地区农村义务教育阶段贫困家庭学生免费提供教科书，为重点贫困县的学生免除学杂费。(13)
第五，建立了一系列保障经济和社会公平的法规。例如，将“国家尊重和保障人权”和“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法。针对拖欠农民工工资的问题，温家宝以亲自为农民工讨工钱的示范性举动，推动问题的解决，促使建设部迅速出台了《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，最高人民法院发布了《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》；针对房屋拆迁中的一些侵害群众权益的问题，下发了《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》、《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》和《国办关于控制房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》；针对收容遣送工作中存在的问题，制定并组织实施《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和配套措施；针对困难群众解决打官司难的问题，制定和实施了《法律援助条例》；针对企业侵犯职工劳动权利的问题，颁布并实施了《劳动保障监察条例》；针对公安执法过程中存在的问题，颁布了《监狱教育改造工作规定》、《监狱提请减刑假释工作程序规定》、《外国籍罪犯会见通讯规定》、《关于严格执行刑事诉讼法，切实纠防超期羁押的通知》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定》（试行）；同时，针对行政侵权的问题，发布了《全面推进依法行政的实施纲要》。
第六，以解决损害群众利益的突出问题为重点，深入开展了廉政建设和反腐败斗争。强化国家对政府部门的审计工作，公开审计结果。中央纪委书记吴官正在中央纪委第六次全会上的工作报告中透露，2004年12月至2005年11月，中共各级纪委共立案147539件，结案148931件；给予党纪处分115143人，占党员总数的1.7‰， 其中24188人被开除党籍。(14)
促成这种公共价值理念转变的原因是多方面的。
首先是社会和政治压力。随着改革政策的实施和经济的快速发展，贫富差距迅速扩大。而这种差距的扩大已经不再像过去那样是伴随着各阶层生活的普遍改善，而是低收入人口的生活改善趋于停滞甚至恶化。这已经超出了结果公平的承受底线。同时，这种差距扩大不仅与劳动、能力、风险承受的差别相联系，而且还与一些机会和权利的不平等相联系。 这导致了政治上的激烈争论和社会上的不稳定现象。2005年发表的《中国社会蓝皮书》表明，从1993年到2003年间，中国大陆“群体性事件”数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。 根据公安部门披露的数据，2004中国群体性事件的数量为74000多起，2005年上升到8.7万起，参与人数2004年上升到376万人次。 与“群体性事件”增多相伴随的是民众上访的大量增加。2004年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11.7％，接待群众来访批次、人次，分别比2003年上升58.4％和52.9％。公安部2004年的统计显示，劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题，是酿成“群体性事件”的直接原因。(15)
第二是经济上转型的压力。中国近几十年经济的快速发展和国力增强，在很大程度上得益于出口的快速增长，而这种增长速度目前正由于各种因素而趋缓，国内生产能力出现过剩。因此，扩大内需成为促进经济增长的重要途径。在这情况下，持续的两极分化已经影响到了经济的继续发展。而提升低收入人口特别是贫困地区和广大农村居民的购买力水平，将对经济的持续发展产生积极的促进作用，而不再仅仅是一种财政负担。
第三是政策重心的转移。在改革开放初期，由于市场经济体制尚未建立，政府的政策重心偏向于经济领域。一方面，政府要推出那些建立和发展市场经济体制的政策，这些政策中许多都是通过扩大收入差距来增加工作的动机；另一方面，在市场机制逐渐建立和形成过程中，政府还要代行市场优胜劣汰的职能。然而，当在市场机制基本建立起来之后，优胜劣汰的职能逐渐由市场来承担，政府自然会更多地转向市场做不到或做不好的事情。同时，政府的政策重心也会从建立市场机制逐步转向健全市场机制和弥补市场失灵。这意味着公共政策的重心将从经济领域更多地转向社会领域。在经济领域，效率优先和保障机会公平是主导的价值理念，结果公平只是辅助性的考虑因素；但当改革进入社会领域时，不仅机会公平是重要的价值尺度，而且结果公平也成为重要的价值尺度，对效率的考量一定要以机会平等和结果的公平作为前提。因此，政策重心的领域转移，将会伴随产生公共政策的价值理念的相应转变。
第四是政府财力容许。中国改革以来经济高速增长，国家财政收入也一直以两位数的速度在增长，到2005年已经达到3万亿元人民币。 这种财力能够为政府出台更强的社会政策提供更充分的财政支持，容许政府在维护社会公平方面进行更多的投入。
三、公共价值理念转变对决策方式可能产生的影响
伴随公共政策价值理念的第一次转向，中国的公共决策方式也出现了相应的改革。这种改革的基本方式是吸收各方专家参与公共决策。从客观作用角度看，在政策制定过程中专家的参与可以提高决策的科学性，而民众的广泛参与却很可能会降低政府的决策效率和政策实施能力。而当政府把提高经济效益作为政策制定的优先考虑事项，而将保障经济和社会公平作为辅助性的价值理念时，有助于提高决策科学性同时保证决策效率的专家咨询，自然成为政策制定者的首选。从主观意愿角度说，当经济改革的政策所导致的经济发展能够使社会各阶层的普遍受益时，人们对改革政策的分歧会相对较小，政府和人民的政治意愿更趋向于一致，因而民众参与决策的意愿并不强烈；而当改革政策所导致的经济发展造成受益差距急剧扩大甚至反向逆转时，为了保持改革的连续性，需要更加严格地控制不满的呼声，这自然会降低政府扩大民众参与决策的意愿。
然而，将参与决策的范围限制在少数专家的范围内，不论专家们在主观上是否有意，在客观上都更容易使精英阶层本身的利益和意愿得到更充分的表达，而使弱势群体的利益和要求的反映受到相当的限制。在效率优先的价值理念下，精英阶层是改革政策的最大受益者，因而他们会对改革抱有更坚定的支持态度，也更容易将改革所导致的受益差距扩大合理化。当各阶层对改革政策的受益差距急剧扩大时，这种决策方式不利于各群体呼声的平衡表达，因而不利于降低社会冲突发生的可能性。同时，决策参与权利的不平衡，会强化各级政府的行政权力和精英阶层的影响力，这虽有助于提高决策实施的效率，却难以有效控制少数政府官员和精英阶层成员利用其权力和影响力越界扩张个人的利益。由此加重的腐败现象更容易导致社会政治的剧烈动荡。
随着维护经济和社会公平在公共政策的价值理念中占有越来越重要的地位，政府有越来越强的政治意愿来承担维护经济和社会公平的责任，决策方式倾向于进一步扩大公众参与制定公共政策的范围和程度。从制定维护经济和社会公平的政策的角度来说，公众更广泛的参与有助于平衡各种不同利益群体的影响力，减少政策制定过程中的阻力。从社会和政治稳定的角度说，公众更广泛的参与有助于冲突能量的横向释放，而不是纵向上传，形成上下对立。从政策的平衡角度说，更广泛的公众参与本身也是公众自我教育和相互教育的过程，公众通过各种政策争论，会扩展自身的理解视角，强化公共意识，有助于政策本身和政策之间的相对平衡。从政策执行的角度说，公众更广泛的参与公共决策，有助于提高公众对政府决策的合法性的认可，减少政策执行的阻力。
中国新一届政府领导人已经更多地表达了这种扩大决策参与的政治意愿。在十届人大四次会议的政府工作报告中，温家宝谈到民主政治建设和维护社会稳定时谈到：“我们要巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”他特别提到要“完善公众参与立法的机制、程序和方法。”(16) 在“十一五”规划纲要中关于健全政府决策机制是这样写的：“健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。”(17) 在谈到政治制度改革时指出：“健全民主制度，丰富民主形式， 扩大公民有序的政治参与，保证公民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。加强基层民主建设，坚持和完善政务公开、厂务公开、村务公开，保证公民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权。尊重和保障人权，促进人权事业全面发展。”(18)
同时，中国公众参与公共政策制定的意愿也空前高涨。借助于互联网络日益便捷的通讯技术，公众对公共政策的评论和建议大量涌现。在2006年两会召开前，关于改革问题的各种观点在互联网上展开了的激烈交锋，而公众的参与程度也达到了空前的地步。对公众的这种强烈的参与意愿和行动，政府领导人给予了明确的肯定。温家宝总理已经几次在记者招待会上以感谢的态度提到了互联网上的这些建议。(19) 相信这种上下推动会强有力地推动公共政策的更广泛参与。
基金项目：国家社会科学基金：“全面建设小康社会过程中效率、公平和稳定的关系及政府责任研究”。
注释：
① 温家宝十届人大四次会议会见中外记者答问实录，2003年3月18日。
② 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，中国共产党十六届三中全会2003年10月14日通过。
③ 温家宝：《在十届人大四次会议上的政府工作报告》，2006年3月5日。
④ 《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》， 中国共产党十六届三中全会2003年10月14日通过。
⑤⑥ 温家宝：《在十届人大四次会议上的政府工作报告》，2006年3月5日。
⑦ 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》， 十届全国人大四次会议2006年3月审议通过。
⑧⑨ 温家宝：《在十届人大二次会议上的政府工作报告》，2004年3月5日。
⑩ 温家宝十届人大三次会议记者招待会答问，2005年3月14日。
(11) 温家宝十届人大四次会议会见中外记者答问实录，2006年3月14日。
(12) 参见温家宝2005年、2006年《政府工作报告》。
(13) 参见温家宝2004年、2005年、2006年《政府工作报告》。
(14) 吴官正：《在中央纪委第六次全会上的工作报告》，2006年1月5日。
(15) 陈利华：《群体性事件考验中国》，载《环球》2005年8月刊。
(16) 温家宝：《在十届人大四次会议上的政府工作报告》，2006年3月5日。
(17)(18) 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，十届全国人大四次会议2006年3月审议通过。
(19) 参见温家宝2005年3月14日、2006年3月14日会见中外记者答问实录。
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