新财税体制的缺陷及对策建议，本文主要内容关键词为：财税论文,对策论文,缺陷论文,体制论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
众所周知，1994年我国财税体制改革开始进入战略决战阶段，税收制度、分税制和国家与企业收入分配关系三项重大改革全面展开。这次改革与以往财税改革思路相比具有根本性突破，它走出了“放权让利”传统思路的误区，真正步入了转换机制、制度创新的科学之路，因此，这次财税体制改革，对进一步理顺中央和地方的财政分配关系，克服财政困难，强化财政的宏观调控功能，公平纳税负担，转换企业经营机制，建立适应社会主义市场经济发展要求的财税运行机制和财税管理体制，都将发挥重要的积极作用。但是为了减轻改革的阻力，保证改革的顺利推行，新财税体制不得不保留了旧体制中的一些不合理成份，或采取了一些变通办法。比如分税制财政体制对企业所得税的划分，仍然沿用财政包干体制下的划分方法，中央企业所得税划归中央财政，地方企业所得税收入划归地方财政；再比如，分税制体制对地方财政收支基数的确定，依然采用传统方法——基数法。与此相应的是，旧体制下的某些弊病也随之被移植延续到新体制中来，甚至还诱发了一些新矛盾。因此，新财税体制存在的缺陷必须引起我们高度重视，并加以深入研究，提出改进之良策。
一、新财税体制的缺陷
（一）企业所得税仍按企业隶属关系分别划归中央和地方的作法，不利于政企职责分开和所得税的硬化。根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央企业所得税划归为中央固定收入，地方企业所得税划归为地方固定收入。这种将同一税种按企业隶属关系不同分别划归中央和地方的作法，虽然可以较为明确地划分中央收入和地方收入，但其弊端颇多。主要表现为，地方政府对地方企业和中央企业往往产生亲疏厚薄的心理，难免使地方政府为了保护地方税源而侵蚀中央税基，不利于企业所得税的硬化，也不利于企业公平竞争，并且会助长盲目投资、经济割据等地方本位主义，与社会主义市场经济运行体制相悖。
（二）采用基数法确定地方财政收支基数，既会把财政包干体制的一些弊端移植延续到分税制中来，又有碍于中央财政收入比重的提高。长期以来，我国财政体制的调整和确定，一直采用基数法。即对地方财政的体制基数的确定仍然沿用传统方法——基数法。这种方法虽然具有操作简便易行等优点，但其负效应也极为明显。首先，采用基数法确定地方财政收支基数，实际上意味着将实行财政包干体制以来形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化，把财政包干体制的弊端又移植延续到分税制中来，不利于调动各方面的积极性。其次，由于受扩大地方既得财力的驱动，不能排除一些地方采取“税收进、财政出”等作法，有的甚至弄虚作假，虚增收入，人为扩大地方既得财力基数。再次，1993年地方财政收入超常增长，因而使现行分税制财政体制下的地方财政收入基数较高（现行分税制以1993年为基期年）。而地方收入的高基数，又会使得1994年全面实行分税制以后的初期阶段财政收入难以继续有较快增长，可能会经历一个低增长期。在这种情况下，通过增量收入来提高中央可支配的财政收入在全国财政收入中的比重将是缓慢的，不可能有效地增强中央对经济宏观调控的能力，这无疑在一定程度上有悖于分税制改革的初衷。
（三）转移支付体系极不规范，既会影响中央宏观调控政策的贯彻，又会在一定程度上抑制地方财政收入的快速增长。大家知道，分税制的建立势必形成财政资金自上而下流动的格局，从而强化中央财政的宏观调控能力。世界各国实行分税制，自上而下流动财政资金，主要依靠转移支付体系。转移支付金额要经过精确计算，计算工作严格按照法律规则和客观因素进行。转移支付资金的投向十分明确，一类用于弥补地方政府经常性预算收支之不足，另一类用于专项经济开发或文化教育、科技事业，再有一类专门用于平衡收入分配，以保持社会稳定。恰恰是转移支付体系的科学性、法律化、制度化和完整性，确保了中央政府宏观调控政策和政治稳定计划的实现。
我国现行分税制包含了转移支付内容，但这一内容主要体现为税收返还制度的建立。这和世界上很多国家的做法是不一致的。从表面现象看，似乎这只是一种形式上的差异，因为根据现行制度规定，中央财政对地方财政的税收返还列为中央财政支出。但仔细分析不难发现，我国现行的转移支付和其他国家相比具有本质区别。从规范性角度看，这种差别可以视为一种不足，具体表现为三个方面：1.通过税收返还来大规模向地方政府转移资金，极易使人们对税收的严肃性产生模糊认识，有可能为今后地方政府与中央政府争夺税收权创造条件。2.税收返还与全国增值税和消费税的平均增长速度挂钩，有可能进一步扩大地区间的差距，同时容易出现全国财政收入增长缓慢的局面。由于现行分税制遵循增量累进的原则，逐步提高中央财政收入占财政总收入的比重，因此即使在一个地区，增值税和消费税的增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方的返还比例也是递减的。这样，按公式计算，1993年的基数影响将是长久的，发达地区与落后地区的差距将会随着各年返还额的变动而越拉越大。与中央的设计一样，许多落后地区寄希望于发达地区有较高的增长速度来缩小差距。但正如前面所说，在本地区增值税和消费税的增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。由于分税制并未解决政企不分问题，在利益驱动下，发达地区有可能在达到一定增长速度后重新藏富于企业。落后地区虽然基数低，也不愿增长过快，从而容易出现全国财政收入增长缓慢的局面。3.目前实行的税收返还基本上只讲返还数额，并未明确规定返还资金的投向，同时，中央对地方的补助拨款也没有明确的投向体系。这样，中央政府就很难抑制地方政府资金投入中的结构不合理现象，中央的结构调整意图很难贯彻下去。通过上述分析不难看出，现行的转移支付体系如果不加以完善，不仅使其难以发挥应有的作用，而且会引发一些新的矛盾。
（四）部分国有企业税后利润不上缴，既会削弱国有资产终极所有权对企业法人财产权的制约，又会使企业之间出现新的“苦乐不均”。根据新财税体制规定，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有老企业实行税后利润不上缴办法。这一规定，虽然对缓解企业困难，减轻推行财税体制改革的阻力，具有一定积极作用，但也相应产生一些新矛盾。一方面，这样做容易使税后利润不上缴的国有企业形成新的“既得利益”，造成企业间新的“苦乐不均”；另一方面也不利于终极所有权对企业法人财产权的制约，不能体现所有者权益，从而有碍于规范性现代企业制度的建立。
（五）事关地方财政收入的税收改革尚未完全到位，直接影响了地方税收体系的建立，不利于分税制财政体制的正常运行。经过此次税制改革，从整体上看，事关中央财政收入的税种改革已经到位，中央税收体系中的骨干税种较为完整，改革基本完毕。但是，地方税收体系中的骨干税种并未完全落实。目前地方税体系主要包括营业税、地方企业所得税和城建税三个税种。营业税原来属于税源十分丰厚的大税种，但税制改革之后，由于对商业已不再征收营业税（改征增值税），从而削弱了相当大一块营业税收入，加之现行分税制把各铁道部门、各银行总行和各保险总公司交纳的营业税又划归了中央财政，这样，地方财政从营业税中得不到太多收入。因此，地方政府希望通过征收城建税获得较多收入，但新的、税基拓宽的城建税在这次税制改革中又未出台。此外，还有一些关系到地方财政收入的小税种也未改革完毕或出台，比如房产税、社会保险税、证券交易税等。在这种条件下，地方财政收入必然处于不稳定状态，从而有碍于分税制财政体制的顺利运转。
（六）税制改革中对某些行业税负结构的调整，有悖于改革的初衷和国家产业政策的要求，容易对地方政府的财源建设思路和具体措施的形成造成误导，从而会破坏分税制运转的客观基础。其中主要表现为能源产业、再生资源利用、批发行业等急需发展的部门税负不同程度上升，而加工行业、零售等规模扩张速度已经过快部门的税负反而有所下降。这种行业税负结构，有可能导致地方政府仍旧大力发展加工行业，忽视基础产业，而私营经济又会放弃工农业涌入零售行业，同时也极易导致农业和能源产区大幅度调整产业结构，从而削弱基础产业的发展。如果这些情况一旦出现，分税制改革的下策意图实际上就被扭曲了，而且从长远角度看，最终会破坏各级财政收入的基础，使财政收入的增长缺乏后劲。
二、完善财税体制的对策建议
（一）改革企业所得税的划分方式，变按企业隶属关系划分为分率计征。国外一些发达的市场经济国家对企业所得税（或法人所得税）的设置，一般分为中央法人所得税和地方法人所得税，这属于不同级次政府对同一税源的双重征税，严格来讲，它不属于共享税的范畴。这一收入划分方式的最大优点是，不仅有利于各级政府集中收入，而且中央和地方政府都可以通过所得税形式调节经济运行。此外，采取这一方式，中央和地方的所得税收入“泾渭分明”，地方政府对所得税的减免和税率的调整不会影响中央收入。这一国外成功作法是值得借鉴的。我们认为，在近期，企业所得税也要采取分率计征的办法，如统一以企业所得税税率为33%，中央征收18%，地方征收15%。我国采用分率计征的办法，一方面可以消除按企业隶属关系划分所得税的诸多弊端，能够为政企分开和政府职能转换，为企业之间展开公平竞争及促进统一市场的形成，创造良好的外部环境；另一方面可以避免因地方政府减免所得税而对中央财政收入形成的冲击，保证中央财政收入的稳定增长。另外，从长远趋势看，对企业所得税的“分率计征”还可考虑过渡到分别设置中央和地方独立的企业所得税种，以充分发挥所得税的功能和作用。
（二）改革地方财政收支基数的确定方法，以因素法取代现行的基数法。鉴于旨在保地方既得利益的基数法的诸多弊端，我们主张今后对地方财政收支基数的确定应当改变现行的基数法，参照外国的经验，采用因素法。所谓因素法，就是找出影响地方财政收支的各种因素，确定地方“标准支出”与“理论收入”作为体制基数。它包括两部分内容：一是支出基数因素法，即找出对地方财政支出有影响的各种主要因素，如人口数量、土地面积、人均耕地、人均国民收入、民族成份、自然资源和社会发展情况等，按其影响程度的大小确定计分标准，各个地方都按这一标准计算其分数，并据此确定财政支出基数。二是收入基数因素法，即根据税基、法定税率等项因素，计算各地方的“理论收入”。这种确定地方财政收支基数的因素法，具有基本统一的客观标准，比较合理、规范，有利于避免中央政府与地方政府在确定收支基数时讨价还价，并有利于提高中央财政收入的比重和财政管理的科学化程度。
（三）逐步建立严密、科学、规范的转移支付体系。尤其是对转移支付资金的投向，中央政府应作出明确的规定。从现实情况看，对中央财政的税收返还资金，中央政府应根据不同区域的特点规定相应的投向。比如，对经济落后地区，中央应鼓励他们把转移支付资金更多地投入到教育、科学技术研究中去，而对经济发达地区，中央则应鼓励他们把转移支付资金投向基础设施建设。
（四）进一步深化税制改革。一是应当调整基础产业增值税税率和加工行业、零售行业的增值税税率，把前者适当降低，后两者适度提高，以此来改变新税制对产业结构的逆调节状态，最终诱导地方政府的财源建设思路与国家产业政策相互衔接。二是必须尽快开征社会保险税、房产税、遗产及赠与税等一些新税，从而健全地方税收体系，提高地方财政收入的稳定性。三是改革税收管理体制。地方税的立法权、减免税权基本上应交给地方，赋予地方根据本地区具体情况开征新税的权力，以促进地方税建设，更好地适应分税制财政体制正常运转的要求。
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