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三、公民权益委员会
(一)监察使制度
建立一个倾听和处理民众对公权力造成的苦情民怨的制度平台是预防腐败的重要制度建设。在这样一个制度平台建设方面，韩国根据自己社会经济政治发展的国情以及历史文化，引进了监察使制度，建立了具有韩国特色的监察使制度(the Ombudsman of Korea)。
监察使制度的一些理念可以上溯到两千年前必须给予人民机会来提出他们的公民陈情权利以对抗专横的统治者的哲学观念[1]5。在现代意义上的监察使制度始于瑞典，瑞典在1809年就建立了监察使制度，以监督和监察官僚机构或法官是否遵守了法律以及职务赋予他们应该做的事[1]5。1955年丹麦引入了监察使制度。“1960年代，监察使制度在11个国家的中央和地方建立了起来，这些国家包括挪威、坦桑尼亚和英国；1970年代，在18个国家超过62个监察使机构开始运作；到2003年，超过112个国家建立了监察机构，大约240个监察使机构开始了运作”[1]7。涉及的国家跨越了非洲、亚洲、太平洋地区以及美洲。
有关常见的监察使制度定义主要有两条：一条定义为：“监察使是基于宪法和法律条款而存在，由中立的高级官员构成，由立法机构赋予权威，能够发行报告以及有权对政府机关或官员滥用权力引起的公民陈情进行调查并提出补救措施的机构。”[1]5另一定义为：“监察使是一个个人或机构，对遭受政府机构造成损失和不便的公民提出补救措施；抵制权力的滥用、不公正以及乱政的政府权力，保护公民权利，使政府机构权力透明，加强政府和政府官员对公民的责任。”[1]5不管这两条定义有何差异，它们的共同点是：监察使机构的宗旨和功能是保护公民的基本权益，监督权力，推进政府权力行使的透明度，对由于权力的滥用和不当行使给公民权益造成的损害采取补救措施；倾听、接受来自民众对公权力的不满和悲情投诉，并调查和处理公民投诉的问题。
1.韩国监察使制度产生的背景及制度演变
韩国监察使(The Ombudsman of Korea)作为监察使组织成立于1994年。韩国自1948年成立后，前12年是在李承晚独裁体制下度过，60年代初，朴正熙发动军事政变，从此开始了出身军人背景的威权主义统治。此一时期韩国经济发展突飞猛进，到20世纪80年代末，韩国基本上实现了经济现代化，但是在此前长达40年的时间里，从某种程度上说，经济的发展是以牺牲人权为代价的。20世纪80年代末90年代初，是韩国政治制度转型的关键时期。1993年金泳三上台，他是韩国60年代初以来第一个选举出的文民总统，标志政治民主制度的初步确立。随着政治转型的基本完成，保护公民权益提上了议事日程。这是韩国监察使制度出现的内在发展要求和历史背景。此外，世界范围内很多国家的一个共同现象，就是行政权力超越立法权而不断扩张，公共行政一直深刻地影响着人民的生活。行政管理的多样性、复杂性以及行政管理功能的专业化，致使人们很难对行政权力进行监督控制。“卷入不当行使和滥用行政权力的案例引人注目地增长着，正在侵犯着人民的权利和自由。尽管现行的法律和行政措施矫正着权力的不当行使和滥用，但是用时间和成本的术语来说，公民很难依赖它们。因此，引起了以快速和有效的方法保护公民权利的需求。监察使(the Ombudsman)就是从中立和独立的角度保护公民权利和解决公民陈情的这样一种制度。”[1]1这是韩国监察使制度建立的时代背景。
韩国监察使制度的设计，目的是让这样一个组织机构站在第三方的角度，以简单、快速的方式对那些因法律和制度漏洞以及行政权力滥用而造成的公民不便、抱怨、负担、痛苦以及权益受到侵害的事件进行调查和审议。如果这些民怨诉求是正当的，韩国监察使有权建议相关行政部门进行更正，有权向有关部门提出法律、制度以及政策的修改和完善意见，以此保护人民的权益和促进法治廉政建设[2]8。
韩国监察使最初是作为委员会形式的行政机构创建的，它的独立性与中立性由颁布的《行政法规与民事诉求组织法》保障。自1994年成立，经过十几年的运转，形成了一个比较成熟的组织机构。截止到2007年，韩国监察使已有4个局，两个办公室，一个中心和24个工作组[2]9-10。
“2008年2月29日，‘韩国监察使’与‘反腐败独立委员会’和‘行政审判委员会’一起被统合进一个新组织——公民权益委员会。”[2]10虽然作为一个全国性独立组织名称消失了，但是这个制度在“公民权益委员会”组织架构内，它的功能和作用不但没有减弱，而是得到了进一步加强。在韩国地方中这一制度及组织名称仍然保留，并在《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》中单独列出一章规定和加强地方监察使制度建设[3]。
2.韩国监察使的功能
韩国监察使制度建立的初衷是保护公民的基本权益(事实上，保护公民的基本权益与反腐败有着内在的联系)，但是，如果从反腐败的制度建设角度来看，韩国监察使制度的功能主要有三项：一是它自身的设计和存在，对反腐制度建设具有的功能和意义；二是对有关违法和不合理的行政行为提出改正措施和表达意见；三是对不合理的法律和制度体制提出制度改进建议和表达意见。
3.韩国监察使权力、权威及其保障
一个组织功能的实现需要有相应的权威。韩国监察使有下列权力：(1)要求有关部门提供相关资料的权力。在调查民怨申诉问题过程中，韩国监察使可以要求相关行政机关提供或提交必要的材料和文件。同样，也可要求相关行政部门的雇员、申诉者、利益相关方或证人亲自出席并陈述他们的意见。(2)有调解多方卷入的苦衷事件的权力。韩国监察使认为，依照职权要求，可以就多方卷入的或有广泛社会影响的苦衷事件进行组织协调工作，以确保快速而无偏见地达成解决方案。在这种调解基础上形成的裁决与民法裁决有同等效力。(3)有要求监察院协助审计与监察的权力。在调查或处理任何民怨申诉案情过程中，如果发现有关行政部门的雇员在履行其职责时有故意或重大疏忽的非法和不正当过失时，韩国监察使可以要求监察院协助进行审计与监督。(4)有发布通告的权力。在发布的通告不涉及保密或不侵犯个人隐私权的情况下，韩国监察使可以就作出的建议和提交意见的内容、对建议和提交内容行政部门处理民怨的结果以及相关行政部门不服从建议的理由发布通告。(5)有向总统和国会提交专题报告的权力。如果在处理苦情民怨案例的过程中发现有任何不合理的制度或存在有任何改进制度的可能，韩国监察使可以就此向总统或国会提交意见和专题报告。(6)有提交制度改进的权力。如果在处理苦情民怨案例的过程中大家公认相关法律和条例明显不合理，韩国监察使可以向国会或地方国会提交对相关法律和条例提出修订或废除的意见。(7)罚款惩罚权力。[2]12-14
韩国监察使权力具有独立性和中立性。韩国监察使行使权力的保障来自法律。2008年制定并在2009年修订的韩国《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》第14条至第18条中对此做了规定，这些条款包含了监察使独立开展工作、委员会成员不被辞退、任职资格、任职年限、不得参加党派以及回避制度等方面的内容[3]。此外，《反腐败和公民权益委员会建立和运行法》第三章专门对地方监察使的功能、独立开展工作以及权力保障做出了规定。“每一个有地方政府的地方，都需要成立地方监察使机构处理针对地方政府以及它所属的组织造成的苦情民怨申诉问题，进而改善行政制度”[3]。
地方监察使成员经由地方议会同意由地方政府行政长官委任，成员来自于下列人员，他们被认为在处理悲情民怨问题上有能力公正独立地行使职责：是或曾经是副教授或高于副教授(或相应职称)的来自于大学或权威研究机构的人员；是或曾经是法官、检察官或律师；是或曾经是四级或四级以上政府工作人员；下列具有5年和5年以上工作经历的人员：有资格证书的建筑师、税务会计师、审计师、专业工程师或专利律师；具有行政知识和经验的和被非政府组织推荐的享有高度社会声誉的成员。地方监察使委员一届任期4年，不得连任[3]。这些任职资格要求包含了监察使委员不仅是从政府机构够资格工作人员中选拔，而且也从民间社会够资格人员中选拔，这是民间参与监察使工作的一项重要措施。实际上，早在2002年左右就已经在地方监察使制度安排中这样做了。当时的韩国民间组织——韩国透明国际不仅推动了这方面的立法，而且与首尔市政府达成协议，如果市政府某部门设置2名监察使职位，那么就有1名是公民监察使，由韩国透明国际推荐；如果政府部门设置5名监察使职位，那么就有2名是公民监察使，并由韩国透明国际推荐[4]。
4.通向制度平台的渠道建设
有了苦情民怨投诉的韩国监察使制度平台，必须有畅通无阻的通向这个平台的“渠道”，这个制度平台才能充分发挥作用。如果渠道单一、重重设闸或被堵塞，那么这个制度平台就如同虚设。为了方便苦情民怨的民众投诉，韩国监察使除了利用常见的原有渠道，如面谈、书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式外，还创新了一些新的渠道形式。
(1)e-People①。韩国的网络发展处于世界的前列。韩国监察使和民间组织很早就把网络技术用于建立人民通向监察使制度平台的一个很有创意的渠道来建设。2005年就开始建立了“e-People”，经过近8年的发展，它的功能和范围远超出监察使所涉及的领域和范围而日益成熟。“今天的行政管理过程日益复杂多变。正是这个缘故，对那些想申诉冤、怨的公民很难找到对口机关。‘e-People’正是在线处理公民冤怨申诉的一个系统，在一个泛政府层面为人民提供一个更加简便的通向公共服务的入口”[5]6。下面的图1清楚地标示出了“e-People”的功能和作用。
利用e-People，韩国国民和生活在韩国的外国人可以向政府相关服务部门提请苦情民怨申诉、提出管理建议、举报腐败和提出行政复议。自动分类的特点使收到的苦情民怨投诉及时送到对口部门，以便让这些问题能以非常高效的速度得到处理。如果需要调查，国民权益委员会(监察使)就直接全程处理和解决这些问题。而且，这种在线门户系统能够使人们就行政事务提出建议和参与政策制定，以此保证行政管理更有创意和活力。目前“e-People”平台提供了6种语言服务：汉语、英语、印度尼西亚语、日语、马来西亚语和越南语[5]6。
注：此图表是笔者根据“‘e-People’：People’s online petition and discussion portal”英文版图表结构绘制而成的，基本结构未变，只是图形形状、大小及颜色做了调整，并把文字译为中文。[5]6
(2)整合的政府呼叫中心(110)。“e-People”只是方便了懂得利用网络的公民，针对那些不能上网或网上无法说清问题的人，韩国监察使开辟了一条公民通往这个平台的新渠道，创新整合了政府110呼叫中心。
那些要想获得行政机关提供的行政事务信息的人，在韩国的任何地方都可以拨打110。通过这项服务，人民可以最大方便地利用这项公共服务。这一服务渠道揭开了以顾客为中心的韩国行政服务新篇章。与此呼叫中心连接在一起的公共组织包括56个中央行政咨询机构、16个大都市和省级政府、234个市政当局。呼叫中心用这一简单电话号码——110向公民提供了解关于行政事务的咨询和指导服务。
呼叫中心的优点是接听电话的都是服务工作人员，而不是自动回复系统来回应电话咨询人。简单的事情都是由服务工作人员亲自接听并负责处理全过程；而复杂的事情如包括税收、劳工和福利等问题，被引导到由专门呼叫中心或处理苦情民怨的相关机构负责接待处理。当苦情民怨申诉人连接到相关部门，申诉问题细节已由电话转过去了，申诉人不必就此事再重复述说。另外，假如申诉的问题不是十分迫切或有些问题一时无法立即回复，电话申诉人不必担心，因为监察使机构引入了电话回访系统，一旦有了空闲和事情处理有了结果，这个系统可以方便工作人员立即电话回访申诉人[5]7。
(3)其他渠道建设。现场走访渠道建设。对于那些无论是网络，还是110呼叫中心都不方便利用的边远地区，监察使(国民权益委员会)开展了定期走访、现场解决问题的走访通道，以解决生活在这些地区公民的苦情问题。伸向部队和警察渠道建设。韩国监察使还把通向制度平台的渠道拓展到常被忽略的领域，即部队和警察。开辟这些渠道有两层含义，一是针对部队内部和警察内部上级对下级造成的苦情怨情，二是部队和警察对外部公民造成的苦情民怨问题。韩国监察使也对军队和警察类似事件进行处理。公司监察使。韩国监察使也在小公司和在韩外企设立监察使，处理涉及企业运行中苦情民怨问题。
5.苦情民怨问题申诉处理程序
无论通过什么渠道，问题的处理过程都必须遵循一定的程序，程序设计是否科学合理，直接关系到问题解决的是否公平合理和涉及机构处理的权威性。韩国监察使处理上述问题时都遵循严谨的程序，限于篇幅，此处仅对问题处理流程主要环节做简要描述。问题处理流程有四大环节：咨询及申请→事实调查→审议及决议→决定的通知及处理结果的通报。(1)咨询申请。个人或通过代理人，任何人都可以通过各种渠道申请申诉业务(因行政机关的违法或不当处理以及制度或政策不完善等使国民权益受到侵害和国民不便等事项)。(2)事实调查。为调查事情真相，监察使调查员针对相关行政机关要求解释和提交相关资料和材料；要求申请人、利害关系人、证人或相关职员出席并陈述意见；针对相关行政机关等实施实地调查及委托专家鉴定等活动。(3)审议及决议。调查结束后，有委员会或小委员会审议各方主张及证据，根据审议结果，对申诉提出施政建议和意见，或对相关法律、制度、政策提出改进建议和意见等做出决定。(4)决定的通知及处理结果的通报。监察使委员会及时把议决事项制定成议决书和申诉处理结果通知当事人。相关行政机关等要在接到建议或意见之日起的30日内，向委员会通报处理结果[6]。
从名称来讲，韩国监察使制度并不是一个反腐败的制度组织，它的宗旨是保护人民的基本权益，进而对造成苦情民怨的不合理的法律和相关制度提出修改建议和意见。但是，保护公民基本权益、改进和完善法律制度与反腐败的制度建设有着内在的联系。第一，监察使保护公民权益，是从一个个具体实例做起的，而每一个具体实例是由公民投诉引出的，公民投诉本身事实上就是公民的一种参与。第二，保护公民权益，由此改进和完善法律制度，同时堵塞造成腐败的制度漏洞。一个不侵犯人民基本权益或不敢侵犯人民基本权益的制度，一定是一个遏制腐败和预防腐败的有效制度。第三，监察使委员会成员的高素质资格要求保障了法律制度建议的质量和合理性。因此，韩国监察使制度自身以及它对其他法律制度的改进完善是预防腐败的一项基础性制度建设。
(二)韩国反腐败独立委员会
“韩国反腐败独立委员会”(the Korea Independent Commission Against Corruption)是唯一带有“反腐败”字样的韩国政府组织机构。它的成立是韩国反腐败史上从观念到措施的一个转折点。
1.韩国反腐败独立委员会成立的背景
韩国自20世纪60年代以来，快速的经济发展背后掩盖着腐败泛滥的现象，韩国的腐败举世闻名。针对严重的腐败问题，每一届政府领导人无论是在竞选场上还是在执政之初，必然高举反腐败大旗，发动一次次反腐败运动，采取的反腐手段不可谓不严厉。但是，每届政府最终都陷入腐败丑闻而不能自拔。民众对每一届政府的反腐都抱有希望，每一次希望都以幻灭告终，进而转变为对政府信任的丧失。根除和遏制腐败成了难以破解的谜题。然而，从20世纪90年代初开始到本世纪初，韩国反腐败出现了历史性转折，这种转变是由三个因素促成的。
第一，政府反腐败思路的转变。自1993年以来以金泳三(1993年～1998年)为标志的文民总统的出现结束了军人背景的威权主义政府。其在反腐败上的差异主要在于，在军人背景的威权主义统治时代，虽然历届政府都曾发动过大规模的反腐运动和严惩措施，但是，其局限性主要体现在：找不到或不愿意找到腐败的根源和制度漏洞，仅仅从道德伦理上寻找原因；反腐运动往往带有某种程度的政治目的性和象征性，比如为了平息民众对腐败泛滥现象的不满或利用反腐清除政敌。1993年以后的文民政府没有了军人背景的威权政府在反腐败问题上的政治顾虑，金泳三执政时已开始意识到反腐败制度建设的重要性。在其任期内反腐败最大的贡献有两点：促成了“金融实名交易”的立法和实施金融实名制；真正推行和实施了官员财产公开制度。1998年上台的金大中(1998～2003年)更加意识到腐败滋生泛滥的原因主要在于法律制度的缺陷和漏洞，因此推行把反腐败的重点放在预防腐败的法律制度建设上。1999年他要求总理办公室制定了反腐败纲要。纲要提出：建立反腐败特别委员会；推动预防腐败基本法立法；开展公民意识活动；推动公民参与反腐败活动；确认易于滋生腐败领域的行政体制改革。此外，还成立专门委员会对现行行政规章进行筛选、清除或引进等审查清理工作。在此后的任期内，金大中总统确实在扎扎实实推进这些计划，这可以说是韩国反腐败史上反腐败思路和战略重点的转型。它不是一场轰轰烈烈的反腐败运动，却是一场静悄悄的基础性的反腐败制度建设转型[7]。
第二，民间反腐败的新呼声和新要求。民众痛恨腐败几乎是所有国家的共同现象，韩国也不例外。韩国的民间组织在反腐败运动中一直以来都是一股非常强大的驱动力，民众对严重腐败现象的痛恨和对政府反腐败效果的失望到20世纪90年代已经达到了极限。2000年，韩国38个非政府组织联合起来，组织成立了“公民宣传预防腐败法联合会”，要求国会和主要政党制定一部新预防腐败法。民间的呼声使国会、政党和政府都感到了压力，在这之后的2000年最后几个月，无论是执政党还是在野党，都开始准备反腐败法的议案[7]。
第三，1997年亚洲金融危机的刺痛。1997年爆发的亚洲金融危机，导致韩国的一些大企业倒闭，韩国经济受到了重创。亚洲金融危机暴露了韩国政经结构不合理，金融体制不规范，以及掩藏在背后的政经勾结的严重腐败问题。这次经济危机还揭示出：腐败不只是某些人获得非法收益，某些人受损，在遇到大的世界经济危机面前，个人、企业和国家利益无一幸免。腐败损毁的是整个国家的经济发展和所有国民的利益，腐败能导致国家政治、经济和文化遭到全面侵蚀和破坏。
上面三个因素事实上使韩国政府、政党、民间、企业之间达成某些共识：必须严肃认真地反腐败；必须找出腐败滋生的法律制度、管理制度和政策制定与执行的源头和漏洞；反腐败的根本出路在于制度反腐和制度建设，在此基础上开展教育活动和附之于严惩措施，以建立廉政与清廉的社会；反腐败立法和建立具有独立性的反腐败专门机构。在这样一个背景下，2001年1月24日国会颁布了反腐败法(Anti-Corruption Act)，2002年1月25日，依据该法，韩国政府成立了“韩国反腐败独立委员会”[8]。
2.委员会的构成、性质和主要功能
(1)组织机构和权力。韩国反腐败独立委员会由9名委员组成，包括1名委员长和2名常务委员。委员长和委员须由在反腐败问题上富有学识和经验的人担任，根据任职资格标准由总统提名或任命。委员长和常务委员由总统任命，非常务委员由总统任命或提名。上述9名委员虽然是由总统提名和任命，但是“反腐败法”同时做了规定，9名委员人选中3名由国会推荐，3名由最高法院大法官推荐，因此，所谓总统提名和任命是在此基础上进行的。为了有效地开展工作，委员会可以在特殊领域建立支委会。委员会隶属于总统，并向总统和国会提交工作报告[9]。
《反腐败法》赋予了委员会很大的权力，主要体现在它开展工作的独立性和中立性上。为了保障其独立性和中立性，除了前面提到的委员会成员推荐、提名和任命的特殊形式和委员会直接隶属于总统外，还有下列内容的规定。第一，连任限制与不得免职规定。《反腐败法》规定，委员会根据它的权力独立地开展工作。委员长和委员每届任期3年，可以再被任命或提名连任一次；任何委员不得违背他的意志而被辞退或被迫离职[9]。第二，聘请专家委员。委员长可以从学术研究机构、社会组织以及其他相关领域任命专家作为委员会的专家委员，以便有效地帮助委员会工作和指导进行专门研究。第三，权力行使的权威性。委员会认为必要时，可以向任何公共机关长官提出预防腐败的制度改进建议；任何被提出改进建议的公共机关的长官要对建议认真思考，努力根据相应措施进行改进，并把根据建议采取的措施结果通知委员会；被提出建议的机关长官在对制度改进中发现很难按照委员会的建议采取措施时，应就此通知委员会。委员会在履行自己的功能时，必要时可以依据情况采取措施：要求任何公共机关作出解释、提交材料和文件，以进行诊断调查；有权要求任何利益相关人、证人或相关的任何政府官员出席并对自己的意见作出陈述[9]。
(2)机构性质。《反腐败法》第一条规定：“本法目的是通过防止和有效控制腐败行为，服务于创建清洁风气的公共服务部门和社会环境。”[9]这决定了“韩国反腐败独立委员会”的性质是一个以预防为主注重反腐败制度建设的综合性反腐败专门组织。
(3)委员会的主要功能。性质决定功能，韩国反腐败独立委员会的主要功能如下：①为公共部门预防腐败制定和提出政策建议、对制度提出改进措施；②对公共部门预防腐败的现状进行调查，对反腐败政策执行中的每一步做出评估；③完善法律制度体系；④做出和落实预防腐败教育与宣传规划；⑤积极支持非政府民间组织发起的预防腐败的活动；⑥开展预防腐败的国际交流活动；⑦受理举报人关于腐败行为的举报；⑧保护和奖励举报人。[9]
3.委员会反腐败的理念提升与展开工作的主要活动
委员会为使法律法规赋予自己的功能和职责有机结合起来，卓有成效地开展工作，必须升华理念和厘清反腐败的工作思路。理念的升华来自于对反腐败终极目标的追问，即无论是惩罚为主的反腐败，还是预防为主的制度反腐，最终的目的和目标是什么?无论是民间还是官方都先后把反腐败的最终目标定为建立廉政、透明、公平的清廉社会②。这就是说，韩国反腐败的目的和目标，不是为了反腐败而反腐败，而是认识到反腐败的最终目的和目标是建立一个政治廉洁、政经结构合理、决策与管理透明、公平、正义、清洁的社会及社会风气。官方这种理念的升华实际上是受国际民间组织——“透明国际”以及国内民间组织——“韩国透明国际”的影响和启迪。理念上的清晰和升华，使工作思路和工作目标更为明确。既然反腐败的目标是建立政治廉洁、政经结构合理、决策与管理透明、公平、正义和清洁的社会及社会风气，那么，反腐败的制度建设也因此拓宽了思路，明确了工作领域，丰富了反腐败制度建设的工作内容。一些看似不相关的工作都围绕通向反腐败目标这条主线而具有了内在联系和综合治理的意义。
(1)法律法规制度的修改与完善。围绕这一主线和目标，委员会开展的第一项工作就是清理现行的法律、法规、规章以及政策，鉴别其中可能导致腐败的因素。
韩国中央政府对反腐败制度改进采取有计划的系统措施包含三项任务：自查任务、特殊任务和普通任务。首先，自查任务明确要求每一个政府部门应当从自己行使的法律和法规中识别和清除腐败因素。韩国反腐败独立委员会则从更大范围内对公共部门行使的法律和法规进行审查清理。其次，特殊任务是明确要求每一个政府部门应该把反腐败努力的焦点放在易于作假和产生腐败的领域。韩国反腐败独立委员会的工作是确认这些易于滋生腐败的特殊领域，如税收、公共工程项目、合同授予、公共检查、公共企业及对外贸易交往等，并对这些领域制定预防腐败的政策措施。第三，那些成功实施并对整个社会产生了积极的溢出效用的普通任务，由若干任务构成：修改导致腐败的法律和规章、提高行政管理过程的透明度、鼓励公众参与、培育没有腐败的环境，并确保能对腐败的及时发现和惩罚[10]。
(2)建立廉政评估指数体系。这是“韩国反腐败独立委员会”与民间组织——“韩国透明国际”合作共同建立起来的，是借鉴透明国际的清廉指数体系而形成的。韩国把透明国际对世界各个国家或地区的清廉指数评估体系引进到国内，在对韩国现实调查的基础上，对一些变量关系做了某种调整，形成一套新的评估体系，应用到对韩国各个公共部门腐败状况和腐败程度的评估之中，真正形成了一套门类较齐全的反腐清廉指数评估体系。
清廉评估指数体系虽然存在着某些问题和偏差，但是，它毕竟是到目前为止对腐败的原因、领域以及腐败程度给出的比较科学理性的分析。下表1是从韩国清廉指数评估材料中随意截取的一份图表，它反映的是2007年，普通民众、政府官员、工商业人员对涉及政府10个行政领域进行的腐败感受调查指数评估。
上面表1至少说明：第一，对这些行政领域是否腐败，不仅是普通民众的评价，而且有政府官员和工商业人员的评价，代表三方面的意见；第二，对10个行政领域的评估结果反映出，建筑、住房、土地领域最为腐败，消防领域腐败程度最低。
为使清廉评估体系避免官方人为操作，使评估结果更加客观准确，将这套评估指数体系的设计、运作和评估过程以及数据搜集(比如：调查设计、数据的搜集及评估)都委托给了民间组织负责承担。
清廉指数体系的建立是韩国反腐败独立委员会推进反腐败最重要的制度建设。首先，它能够比较科学地标示各个公共领域的腐败程度和腐败名次的排序。其次，它能比较清楚地标示出哪些部门腐败程度最为严重。清廉指数体系揭示出的数据和腐败程度，具有较强的科学性和准确性，这些科学性和准确性是腐败机构所无法否认的。第三，清廉指数体系揭示出来的不仅是公共部门的腐败程度，更重要的是它还揭示了腐败滋生的法律制度漏洞、政策执行漏洞和腐败产生的温床，促使该公共部门改进和完善反腐败的制度建设或廉政制度建设。第四，每年所有这些评估体系的文字和数字图表都要汇总起来，形成年度报告，通过各种传媒渠道，如报纸、电视台、网络和印刷小册子，向全社会发布。一年一度的年度报告对那些腐败严重的部门都给予了巨大压力，促使其有效地制定反腐败措施，推进廉政制度建设。
(3)处理腐败举报事项，保护和奖励举报人。《韩国反腐败法》授权韩国反腐败独立委员会接受和处理腐败举报案件[9]。因此，“委员会”设有腐败举报中心组。腐败举报中心分析和处理来自个人到访、网络、咨询服务、电话、电子邮件以及传真对腐败嫌疑行为的举报[10]。处理程序：举报人向委员会举报腐败案件→委员会受理并确认事实→如调查需要权威部门(监察院或检察院)调查，委员会通知并要求其调查→调查权威部门主持调查→权威部门通知委员会结果→委员会再把结果通知举报人。委员会可以直接负责对高级别政府官员腐败嫌疑行为进行调查。委员会如果认为专门调查机构初次调查的结果和结论不充分，可以要求其再调查。假如因指控高官而被免职，委员会可以向高等法院提请裁定[11]。
保护腐败检举人是反腐败制度一项重要制度建设，一个不能保护腐败举报人的制度，某种程度上讲就是一个腐败的制度。韩国的反腐败法明确规定了没有举报人的同意，不能泄露举报人的身份。反腐败独立委员会是保护举报人的重要机关。如果举报人遭遇到或将遭遇到所属机关或团体企业的惩罚措施，以及其他差别对待，委员会可以要求其所属机关和团体企业撤销报复决定和停止报复行为。另外，“因举报而导致举报人受到迫害或存在迫害可能性时，将把公开身份视为非法行为。举报人因举报而对自身和家庭成员以及同居人的人身安全感到忧虑和恐惧时，委员会要求警察厅长、管辖地方警察厅长、管辖警察局长对他们采取必要的保护措施”[12]。根据法律，如果腐败的举报对税收产生了直接的贡献或降低了公共部门的支出，委员会可以向举报人最高发放200万美元的奖励，假如举报促进了公共利益，委员会可以授予和建议奖励[13]。
(4)反腐败的协调与合作制度平台。无论是反腐败的制度建设，还是出台新的反腐败政策，一个最重要的环节就是落实，没有落实，任何好的制度规章和政策都会流于形式。而要落实，就要有一个统筹协调的制度机构或制度平台。这是因为反腐败作为一项长期而艰巨的任务不是靠某一个人或某一个反腐败机构组织所能承担和完成的，因此这个制度平台必须是能统筹和协调与政府各个部门的横向合作和政府与民间的纵向合作。委员会在韩国的反腐败中逐渐使自己扮演了这样一个制度平台的角色。在与政府公共部门协调合作方面，委员会创建了一个定期举办的“部长级会议”协商机制，会议讨论和协商的内容包括预防腐败制度建设落实进展、存在的问题，清廉指数评估和腐败影响评估揭示的制度问题和改进意见，也包括下一步制定反腐败政策的意向和内容。在与民间组织合作方面，自委员会运行以来，深感每一项反腐工作的展开都离不开民间组织的支持与合作，积极与民间组织建立密切的合作伙伴关系。民间组织在韩国反腐败问题上的贡献主要在于它的理念、智慧、技术、活力和创新。没有公民和民间组织的参与，反腐败是无法取得真正成功的。委员会与民间组织建立起来的反腐败合作伙伴关系取得里程碑意义的成就是2005年“韩国反腐败与透明公约”的签署，公约签署方包括政治部门、公共部门、企业和公民。韩国反腐败与透明公约委员会是一个公民社会组织，它负责监督和评估全国范围内“公约”的实施和信息传播[10]。
反腐败的教育活动也是在这样一个平台上展开的，教育的形式主要分为三种：第一种是培训形式，主要对象是公共部门的公务员。培训目的主要在于加深公职人员应具有的行为意识、法治精神和素质要求，这是对政府官员预防腐败的一项教育制度建设。第二种形式是把反腐纳入中小学课程教育，是一种基础性的教育，让孩子们从小树立起腐败可耻、清正廉洁做人的意识，是为反腐败的终极目的服务的一项软实力培养措施。第三种形式是面向社会的教育，在委员会支持下，主要由民间组织实施。具体形式包括：举办反腐败展览、印刷宣传画册，以及通过电视、网络等形式来提高全体社会成员的反腐败意识和清廉意识。
上面这些活动不可能涵盖“韩国反腐败独立委员会”的全部活动内容，只是把它的主要活动领域做了介绍。委员会在韩国预防腐败的制度建设方面做出了卓有成效的贡献。首先，它自身的建立就是韩国制度反腐败的重要制度建设。其次，它把反腐败的最终目标确立为建立廉政、透明、公正和清洁社会及社会环境。第三，它所开展的一系列活动，都是围绕着预防腐败的制度建设展开的，这些制度建设涉及公共部门的各个领域，既有法律、法规、宏观政策方面的制度建设，也有方方面面的落实机制建设，还有些是基础性的预防腐败的社会文化建设。它开展工作的思路和工作合作方式，特别是与民间组织建立的合作伙伴关系都具有鲜明的特点和现代治理理念的特征。委员会虽然于2008年并入新成立的国民权益委员会，但是，其法律功能、地位和工作性质并没有变，它仍然以公民权益委员会的一个重要组成部门继续实施自己的功能和开展自己的工作。
(三)韩国公民权益委员会
分别描述和分析了韩国的“行政审判委员会”③、“监察使委员会”和“反腐败独立委员会”三个组织机构的地位、性质和功能，也就等于描述了韩国“公民权益委员会”的地位、性质和功能。2008年2月成立的“韩国公民权益委员会”由法律规定直接隶属于国务总理，综合行使上述三个组织的功能。
委员会组成。公民权益委员会由15名委员组成(含委员长、3名副委员长和3名常务委员)，3名副委员长分别协助委员长负责悲情民怨的申诉、反腐败和行政审判事务。委员长和副委员长由总理推荐，总统任命；常务委员由委员长推荐，由总统任命。非常务委员由总统任命，但其中国会和最高法院大法官各提名和任命2名非常务委员。
委员任职资格。法律规定，委员长、副委员长和委员必须符合下列任何一条要求才有资格被任命：(1)在大学学院或权威研究机构具有副教授以上职称8年以上；(2)具有法官、检察官和律师资格且从事10年以上专业服务的职业人员；(3)现在是或曾经是三级以上级别的公职人员；(4)获得任职资格证书10年以上的建筑师、税务会计、公共会计师、专业工程师或专利律师；(5)担任过地方监察使4年或4年以上的人员；(6)由非政府组织推荐具有丰富行政管理知识和经验且享有很高社会声望的人员[14]。
委员会组织结构及功能。关于重组的韩国公民权益委员会的组织结构及功能请看图2：
图2
韩国公民权益委员会组织结构图及其功能
注：此图表是笔者根据“ACRC Organizational Chart”英文版图表仿制而作的，只是图形大小及颜色做了变动，基本组织结构未变，并把文字译为中文。[15]
重组后所取得的成就可参见公民权益委员会2008年成立以来的历年年度报告。这里需要说明的是，为什么要把三个组织合并为一个组织?公民权益委员会给出的解释是：“三个组织合并为一个组织是为了以更快更便捷的方式为公民冤情投诉、提请行政复议和反腐败提供一站服务。我们将继续检视和改进法律、制度框架向人民提供更加便捷和有效的公共服务，以尽可能快速解决人民的冤情与不满问题，在全社会传播廉政文化，创建一个充分尊重人权和遵守法制的更加进步的国家。”[16]
四、结语
综上所述，韩国反腐败制度建设具有以下特点和启示。
(一)反腐败制度建设围绕四条线索和一个目标展开
第一条线索，依法严格监督权力和严惩腐败，主要由监察院和大检察厅分别负责。第二条线索就是研究和清理法律和制度中可能导致腐败的因素和条款，主要由公民权益委员会及其前身组织负责。第三条线索是厘清政府与市场的关系。这一方面主要由“行政法规改革委员会”(Regulatory Reform Committee)④和“公民权益委员会”(前身机构如：反腐败独立委员会和韩国监察使组织)负责，前者着眼点在于促进韩国经济健康发展，促进企业健康发展，增强其竞争力；后者着眼点在于预防腐败。第四条线索是厘清政府与社会的关系。这一方面的工作主要由公民权益委员会负责，清理那些造成公民权益受到侵犯的违法和不合理的制度、规章和政策，着眼点放在保护人民合法权益的基点上。一个忽视公民权益的体制，往往也是一个腐败的体制。所谓一个目标，就是把反腐败或预防腐败的制度建设目标定为构建廉政、透明、公平与清洁社会以及培育清廉社会风气，突破了就腐败而反腐败的狭隘眼界，廓清了反腐败的长远目标。
(二)反腐败是个制度体系建设
根据韩国的经验，反腐败的制度建设实际上是整个制度体系的建设。所谓整个制度体系建设包括基本政治制度和法律制度的确立、具体制度的完善与改进以及社会权利得到宪法和法律的保护。
1.宏观制度建设。20世纪80年代末90年代初韩国政治民主制度最终确立为韩国的反腐败创造了一个大的宏观制度环境。就反腐败的意义而言，其主要贡献在于分权制衡和权力监督结束了以总统为核心的行政权一权独大的局面，使立法权和司法权最终获得应有的地位，宪法和法律得到尊重，宪法和法律赋予公民的权益能够得以逐渐落实。
2.中观制度建设。韩国反腐败机构自身的制度建设主要围绕以下三个环节进行：反腐败的监察监督机构——韩国监察院、韩国反腐败的侦查起诉机构——韩国大检察厅、预防腐败机构——韩国公民权益委员，三个反腐败机构涵盖了反腐败的三个环节。三个机构制度建设的共同点：第一，法律赋予这些反腐败组织的独立性和中立性。这些反腐败机构虽然隶属于最高行政当局或行政当局，但是在行使反腐败的业务范围内权力时，不受行政权力和其他权力干扰，而是独立地开展工作。第二，反腐败机构成员严格的专业任职资格要求和宽泛的选拔范围，是反腐败机关独立行使权力和依法公正裁决的重要保障，也是防止这些机构本身腐败的重要保障措施。正是由于三个反腐败机构的独立性、中立性、权威性和机构成员的高素质，才有力地促进了其他公共部门的反腐败和预防腐败的制度建设和反腐败制度措施。
(三)公民参与与各部门合作共同反腐败的制度平台
韩国朝野形成的共识：反腐败不仅是反腐败机构的任务，也是公共部门、私营企业和公民共同的任务，尤其认识到没有公民的参与，反腐败不可能取得成功。为此，韩国公民权益委员会承担了公民参与以及各部门合作反腐败这样一个制度平台，形成了由公民权益委员会连接公共部门和民间组织共同反腐和防腐的制度枢纽中心。
(四)反腐败机构的协调与统一
韩国反腐败的机构设置说明，一个国家不在于建立了什么性质的反腐败机构，而在于这个机构是否真正能够发挥它的功能和作用；不在于设置了多少个反腐败组织机构，而在于这些机构的设置是否科学、合理分工，是否明确，协调运转是否顺畅。
尽管韩国最近几年在透明国际公布的反腐败清廉指数国家排名中一直徘徊在第43位上，还不是世界最清廉的国家，但是，经过近20年的努力，韩国反腐败中观制度建设仍然取得了卓有成效的成就，是一种细雨润无声的基础性建设。这种建设不仅是反腐败的制度建设，使腐败被遏制在一个可控限度之内，也是廉政透明建设、清廉文化建设和社会风气建设。(续完)
注释：
①“e-People”翻译成中文并不容易，笔者暂且把它译成“人民电子陈情”平台。但是这似乎又不能涵盖它的功能，第一，它不仅是一个制度平台，同时也是民众与政府沟通的一个渠道；第二，它不仅是民众陈情平台，而且还包含了人民举报腐败、向政府提出工作建议、参与政府政策制定和公共事务论坛的场所。
②可参见民间组织“韩国透明国际”的年度报告和“韩国反腐败独立委员会”、“公民权益委员会”历年的年度报告。
③本文略。
④该委员会1998年成立，隶属于总统，主要功能是审查、清理和筛选现存政府法规和政策，提出适应经济发展和鼓励企业健康发展的法规政策建议。
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