走向21世纪中国贫困地区投资政策的研究，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,中国论文,走向论文,政策论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、贫困地区之现状
贫困地区经济发展的希望和潜力在山。我国素有“八山一水一分田”之称，山地、丘陵、高原约占全国土地的2/3。山区不仅是多种产品的生产基地，养育着众多的人口，它还保障着平原，并为平原提供水、竹木和其它多种资源。目前山区的经营状况不理想，主要是开发利用率低、项目零星分散、产品没有批量、经营粗放低效。这是山区贫困的主要根源，又与发展社会主义市场经济不相适应。如果占我国1/3人口和70%国土面积的山区发展不起来，摆脱不了贫困落后，那么在世纪之交实现全国工业化和现代化只能是一句空话。基于这种情况，就必须把山区的开发与治理当作一项艰巨的战略任务来抓，这是当务之急。
80年代中期，中国大地卷起了一股令人心醉的春风，那就是反贫困行动进入了一个新阶段。扶贫从以往的单纯生活救济转变为以增强贫困地区自我开发能力为主要的开发援助，扶贫组织和传递系统由以民政机构为主转变为以国务院贫困地区经济开发领导小组及其下属机构为主，形成了27个国家部委参加的广泛的扶贫力量。如此，“七五”和“八五”期间扶贫工作取得了显著的成绩。全国贫困人口由1978年的2.5亿减少到1992年的0.8亿，年均减少1214人。这与同期世界贫困人口不断增加的情况形成鲜明的对照。在1978～1985年改革初期的短短几年中，中国的贫困人口减少了一半，贫困人口占农村人口的比重由31%下降到14.8%。随后，1986～1992年我国农村处于贫困线以下的人口下降为8000万，比1985年又减少了4500万，贫困人口比重又从14.8%下降到8.8%。几年扶贫之努力，使得我国贫困地区经济有了较快发展，人民生活有了真正改善。据统计，由国家重点扶持的331个贫困县，农民人均纯收入已从1985年的208.6元增加到1991年的377.7元，其中有45%的超过400元；全国699个由国家、省市自治区重点扶持的贫困县，人均粮食产量由1985年的315公斤上升到1991年的354公斤，农业机械动力增长6%，机耕面积增长100%，农村用电量增长63%，农用化肥施用量增加45%，95%的乡通了公路，88%的村通了电，这是一个了不起的成就。
二、贫困之症结
我国现仍有700个县8000多万农村人口尚未摆脱贫困，这一较大贫困面、较高贫困度已成为实现第二步战略目标的重大障碍。贫困地区贫困的症结是由自然、历史、社会、文化等多种原因造成的，贫困地区囿于多重恶性循环的自我演化状态，属于低水平无序发展的自然—社会—经济复合系统。
1.自然生态系统的不良循环：由于自然条件差、贫穷落后导致过垦过伐→植被减少→水土流失→土地沙化，土地质量下降→产出率减少，加之灾害频繁、干旱缺水→进一步落后→加速过垦过伐→自然条件更为严酷。
2.经济系统的不良循环：交通闭塞、信息不灵→商品经济不发达→经济实力不强→购买力低→缺乏自我积累能力及投资引诱力→贫穷落后→缺乏资金，开发投入少→进步闭塞和与外界隔离。
3.社会系统不良循环：人口增殖快→贫困落后，特别是思想、观念落后→近亲结婚多，痴呆傻儿多→人口质量低，文化教育落后→人口素质低，医疗条件落后→地方病严重→愈落后愈超生→进一步落后。
4.以往扶贫所产生的不良循环：单项扶贫→单一增长→缺乏综合发展能力及自我发展能力→依赖思想未改变，加上排外思想浓→返贫率上升→需要进一步扶贫。
我国贫困人口主要集中在高寒阴湿、干旱缺水地区和少数民族地区。除了因历史、地理、自然环境制约经济发展外，社会发展程度低、教育落后、人口素质差、思想观念保守、卫生保健条件差等也都在不同程度上影响着它的发展。而且应该说这些因素是相互关联的，是属于先天性的慢性病。病因的千头万绪，使得治理比较困难。
为了在世纪之交基本解决中国的贫困问题，达到“八七扶贫攻坚计划”所确定目标，中国很有必要全面总结自己的反贫实践经验，并适当调整现有的反贫政策。在继续强调物质救济和区域发展援助的基础上，应重点加强贫困地区投资政策的研究。
三、反贫困投资政策
基于上述情况，研究贫困地区，必须从投资改革入手，辅之以人口控制、资源保护、区域经济发展和产业结构调整等四个方面的工作，制订地区发展战略，以推动脱贫致富的发展和目标的实现。
1.人口政策
在任何社会和国家，人口的过速增长都必然抑制经济的有效增长，贫困地区更不例外。以贫困地区而言，大量增殖的人口会使得本来有限的自然资源快速消耗，大量为索取果腹食物而过垦土地的人们，不仅未能改变低下的土地生产率，而给土地和自然生态带来更大的破坏，如土地沙化、水土流失、肥力下降、土地进一步贫瘠等。这种土地的重负难以维持增殖人口的长久生息，他们愈来愈变得贫困。因此，治理贫困，首要的任务就是实行对人口的严格控制。
如今国家已确立了计划生育的国之大策，但在贫困地区对此却并未形成民之自觉。越穷越生，人口严重失控。尤其是在1984年计划生育特别条例颁发后，实际上为许多超生者提供了相对宽松的机会。据统计，1985和1986年云南、贵州贫困山区的多胎率分别达到27.29%和25.92%，这还是上报数字，实际情况远比此严重。生1胎以上到5胎的已呈正态分布，生十胎者也已成为事实。大量的超生使那里原来就瘦弱贫瘠的土地更不堪重负。控制人口是一件大事，但又不是农民自觉愿意去干的事。因此，要控制人口，除继续大力宣传计划生育的必要性外，还要采取各种行政措施及制订相关的法律条例并严以执行。应对超生者课以土地和社会负担重税，并责成其在短期内施行绝育手术。
由于我国西部贫困地区人口密度（60人／平方公里）远远超过联合国关于此类地区合理人口密度（24人／平方公里）之标准，所以改变目前状况的重要措施就是采取移民政策。即将本地区部分人口疏散到区外环境良好的地域，以减轻土地的负担。实施移民工作要有计划、有部署地进行。部分人口移出后，对留下的人口应合并村庄，加强政府的管理与整治工作，实行对土地的优化配置，而不得再度过垦；要对留居农民加强计划生育管理和向他们传授技术与信息，使之在正确的引导下投身到改良自身生存环境的运行中去，变现有的自在群体为自为群体。
2.资源保护政策
长期以来，由于国家对贫困地区缺乏统一的资源保护政策，而导致资源的过度开发。森林过伐、草原过牧和过垦、矿产资源滥开偷采的现象极为严重，其结果导致了水土流失、土地沙化、环境污染、生态恶化和资源的破坏和浪费，不但农业日趋萎缩，难以解决增加的人口用粮问题，而且农业与工业之间的平衡关系被打破，短时期很难恢复。所以面向未来的发展，需要建立有关的约束性政策，并严格执行。
(1)土地资源保护。应制订有助于生态改良、经济增长的合理的土地利用优惠政策及奖惩办法。对有利于土地资源保护的，国家可给予一定的资金、物质、技术扶持；对不利于土地保护的，国家应予以限制和制止；对造成对土地资源破坏的，应给予处罚，并追究其刑事责任。对于那些较大规模的土地开发利用，应在开发前进行可行性研究，经论证批准后，颁发使用许可证。要统一制定土地合理开发利用限制指标，限量开发好的可耕地；对土地资源条件较差的地方，要采用工程、技术、耕作三大措施进行改造。如对15～25度的坡耕地应在进行梯田、水平沟改造之后再实施耕作；对25度以上的坡地必须进行植树种草改造（栽培多年生药材、经济乔灌林木等）。
(2)矿产资源保护。针对当前许多地方缺乏统一开采规划，一些私人或集体滥肆开采、弃置贫矿、毁坏矿床而造成浪费的情况，必须尽快制订贫困地区矿产资源保护政策和法规，严以执法，并正确引导各种经济行为规范化和合理化。对矿产资源开发方面的地方保护主义，应予以制止。
(3)林草资源保护。贫困地区的林木和草场对减缓雨水径流、阻止水土外流起着重要的作用。但值得指出的是近年来人们对养羊业的兴趣增长（从市场羊毛、羊绒、羊肉和羊皮的价格暴涨中可略窥端倪），过度饲养和放牧羊只，以求获得高利。在这种利益驱动下，其结果是羊群大量繁殖，羊在吃完草枝草根之后，又吃树叶树枝，造成严重的生态恶果。如果没有恰当的政策法规来限制过牧，则保持林木、草场与羊群的平衡将是一句空话。政策的中心，要抑制急功近利的短期行为，要用税收手段控制养羊业的发展。例如饲养量达到一定只数后，每增养一只需规定征收多少税金，以达到短期内限制羊只发展而保护林草资源的目的。
3.区域经济政策
不同经济区域因环境基础条件不同而需要不同的经济发展政策，以求得诸因素的协调与平衡。沿海地区有异于内陆地区，发达地区有别于落后地区，不同特征的贫困地区之间也有差别。深圳，海南、上海浦东的开发除了有地理上优势之外，受国家各项特殊政策的惠泽极大。如今，贫困地区的治理与开发正在受到国家重视，所以优惠政策的援助也必不可少。国家对贫困地区的政策不能象发达地区那样坚持以经济效益为标准的原则，而应以贫困地区的严峻现实为基础，制订出能反映贫困地区特点的治理与开发密切相结合的社会、生态、经济相协调的特殊援助政策，以推动贫困地区发展的良性循环。
起步于自然恩赐矿产资源的开发，这在贫困地区倍受青睐。只要有特殊的政策，投资便会蜂拥而来，例如黑龙江的大庆、甘肃的金昌和白银市等都是这样，国家在制定规划和开发政策时应考虑到这种切实可行的方案。
为了促进经济发展，区域经济政策往往以不同于一般地区的政策为特征而具体地出现，以税收、财政、工资、外资管理等为中心来运转。对于贫困地区来说，为了密切治理与开发的关系，并取得良好效果，应采用适宜贫困地区的各种企业税收减免政策，以利其资金的积累和生产规模的扩大；在不破坏资源合理利用的情况下，应努力扩大农产品生产、加工及其贸易；应对区外企业和技术人员进入贫困地区实行优惠，并充分合理利用之，使之带入新思想、新观念和致富的门路。
鉴于目前贫困地区多是以乡为单元的行政管理，它往往跨越了地区和县的行政界线，从而使得治理和开发的领导工作多有不便。为此，欲使各项投资在进入贫困地区时能实现良好的管理和规划，并真正把治理开发工作纳入正常化轨道，就必须打破目前条块分割的行政格局，而代之以组建新的行政单元，只有这样才能切实做好领导与组织工作。
4.产业政策
在区域经济发展中，主导产业对整个经济的起步起着极强的推动和带头作用，因此合理选择主导产业应是产业政策的主要内容。贫困地区是我国生态恶化和经济脆弱的地区，不仅其农业传统十分浓厚，而且其社会基础设施十分薄弱。因此，要实现贫困地区的治理与开发，就必须从当地实际情况出发，制订合理有效的产业政策。
(1)农业政策。贫困地区要解困，首当要解决区内粮食自给与平衡的问题。因此体现在政策上，既要鼓励发展粮食生产，又要防止过度垦殖和陡坡种植的现象。这就要强调农业要素的合理配置，生产结构的优化调整，建设“四田”和引进、选育、繁殖、推广良种，提高土地生产率。自然人口控制也很重要。
(2)农畜产品加工业政策。在目前贫困地区土地过载和牛、马、羊发展规模过大的情况下，采取强制性的限养政策十分必要。同时还应将畜禽加工业的部分利润返还土地，用于土地的改造。对于区外加工业的进入以及高价收购畜禽产品的情况，应课以重税的抑制。
(3)采掘业政策。应通过政策鼓励，推动贫困地区能源的开发，并且应地发展载体工业，走以能源开发支撑资源开发、以资源开发转化能源优势的路子。宜对现有资源和能源开发采取统一部署、改善管理和更新技术的做法，以充分发挥开发效果，增强开发企业的凝聚力，增加劳动就业机会。
(4)农用工业政策。在当今发展社会主义市场经济之际，农用工业要大力发展外向型经济。为此，一要鼓励有条件的地方积极兴办“三资”企业，对有条件进入沿海、沿边和沿江经济开发区的农用工业企业要给予重点支持，帮助农用工业走向国际市场；二要利用出口商品基地发展“贸工农”一体化项目，扶持创汇农用工业企业；三是要积极建设农用工业企业出口商品基地，并制订出口商品计划以及技术、设备、引进计划；四是鼓励农用工业到边境地区开窗口、搞联营，扩大劳务输出；五是积极组织农用工业企业参加多类商品展示及招商引资活动；六是要为农用工业企业积极输送和培养人才，以增强其发展的后劲。