论以人为本——以人为本是政策依据，更是行动目标，本文主要内容关键词为：以人为本论文,目标论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“以人为本”，既是政治口号，也是政策依据，更是行动目标。作为政治口号，它是国家和各级政府领导人的“亲民”姿态；这种姿态需要得到各种相关政策的支持才能有完整的体现，因此，“以人为本”的思想应该贯彻于各项政策的制定过程及其内容中；行动则是落实政策的具体表现，只有在实际政策的落实中才能真正体现“以人为本”的思想。因此这三层含义相互关联，相互支持。要真正理解、贯彻并体现这种思想则必须将其置于社会这个大系统、大背景之下来考虑与理解。首先应该确认“以人为本”中的“人”应该代表“最广泛的人民群众”，而不是社会的精英阶层或者是部分人群。这与最近党和政府所提倡的“执政为民”应该具有同样的含义。其次，“以人为本”更强调“人”重于“物”。不说计划经济时期，即使是在改革开放以后的20余年中，不论是社会经济政策的制定与落实，还是衡量地区社会经济发展水平，考查官员政绩、抑或是制定各种发展规划等等，都在以“国本位”和“官本位”思想的引导下对“物”的重视程度远高于对“人”的重视程度。而“以人为本”思想的提出，则更强调了对“人”的理解和尊重。近年来，不论是计划生育部门，还是其他如城市规划、劳动保障等部门，都逐步强调“寓管理于服务中”即是一个最好的例证。然而“以人为本”事实上是一件系统工程。如果与某一事件或政策相关的其他内容不坚持并实践这种思想，那么，即使是这一事件或政策坚持了“以人为本”的思想，在具体的实践过程中“以人为本”也仅仅只是目标，也无法得到真正的落实。因此，除了政治口号以外，更为重要的是“以人为本”的思想应该作为政策依据和行动目标。
当然，各种政策的出台和完善、并达到实际的效果，以真正体现“以人为本”的思想，确实需要一段时间的调整与磨合。流动儿童的受教育政策则是最好的一个例证，它的产生、制定和完善的过程使我们看到在政策层面已逐步体现出“以人为本”的思想。
自1990年代以来，随着市场经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的农村人口流入城市务工经商，其中青壮年人口为流动人口的主体，并且由曾经的“个体流动”逐渐演变为“举家迁移”，并伴随着大量的流动儿童（即户籍未迁入居住地的常住儿童）。但有关流动儿童就学的办法只是到1996年才由原国家教委制定《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，并在流动人口集中的6市（区）进行试点。《办法》一方面提出解决流动人口中适龄儿童、少年的就学问题是政府、学校和家庭义不容辞的责任，流入地政府要为流动人口中适龄儿童、少年的就学创造条件，提供接收义务教育的机会；另一方面又要求流入地政府要建立严格的管理制度，凡户口所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接收义务教育，流出地政府对在校生的流动也要严格限制。这个文件对学龄人口的流动做出了比较严格的限制。《办法》的出台表明流动儿童的受教育问题受到了一定的重视，一方面这一政策并未能够适应社会经济发展的步伐所带来的接踵而来的更大量的流动儿童，另一方面在落实过程中也出现了诸如高额赞助费、无学籍等实际情况。因此，从政策导向与行动目标来看，这两者都未能真正实现“以人为本”的思想。
这种现象直到1998年3月教育部、公安部颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》以后才稍有改变。该办法强调流入地政府应切实为流动人口子女创造就学条件，提供接受义务教育的机会，明确了迁入地、迁出地政府及其教育行政管理部门的职责；并要求各地以在全日制公办中小学借读为主，同时举办专门招收流动儿童、少年的民办学校来保障其就学权利；同时还规定无论哪种办学形式都不得以盈利为目的，要按照有关规定制定合理的收费标准，不得高收费。而《暂行办法》不仅对前一政策中未加规定的流入地公立学校的收费标准，即限制收纳赞助费做出了规定；而且也考虑到了在市场条件下应运而生的流动儿童学校（也称打工子弟学校），为其提供了合法身份的政策依据。
2001年6月发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》又进一步明确指出，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。继续抓好农村女童教育。”从而为根本上解决流动人口子女就学问题提供了政策依据。
从以上国家对待流动儿童教育问题的政策的演变可以看出，国家和政府在关注并妥善解决流动儿童少年受教育问题的过程中逐步表现出“以人为本”的思想。但是，政策的产生、制定与完善并不意味着问题的解决。上述几项政策由于其本身所具有的强制性约束力不强，缺乏有力可行的执行措施，使各地政府在遵照实施时拥有相当范围的可选的政策空间，它们可以根据自己的现实考虑选择是实行国家政策还是拒不执行，或者有选择地执行，因此造成了我国各省区对待流动儿童问题的态度和解决力度有相当大的差别。因此，即使“以人为本”体现在了政策层面，却仍然未能真正落实到行动中。
目前解决流动儿童义务教育的主要途径有两个：一个是按照我国现行规定的合法途径，让流动儿童在流入地公办全日制学校借读；另一个是不具备合法性的就学渠道，即在专门接收流动儿童的打工子弟学校上学。由于教育体制设置的问题，这两个途径在解决流动儿童的教育问题上都会受到很多客观限制。
在公立学校就读是国家在解决流动儿童教育问题上的正式制度安排，但在实施时存在很多问题。首先，尽管目前从政策上已取消了流动儿童到公立学校借读时须交纳的高额借读费或赞助费等，但实际的操作过程中不同学校都存在或多或少、或明或暗的各种变相要求。其次，由于义务教育的财政经费是依据本地常住儿童的数量划拨，本地区教育行政部门在规划和制定公立教育的发展计划和规模时，并不考虑流动儿童，因此公立学校往往无法向流动儿童提供足够的教育资源。同时，由于流动儿童的入校占用了部分本地儿童的教育资源，因此也出现了部分学校拒绝接纳或不愿意接纳过多的流动儿童。再次，从最近调查的情况来看，部分接受区县财政补贴的公立学校在过多地接纳了流动儿童以后，致使本地儿童产生转校的现象，以及部分公立学校对流动儿童的歧视与忽略的现象。在这种行动层面上所体现的“以己为本”的本地意识，尽管无可厚非，但却是不容忽视的现象，它可能会从另一方面导致教育资源的浪费。
在流动儿童学校就读是流动人口自发解决子女教育问题的方法。对于低收入流动人口家庭而言，较低的经济支付能力使得他们放弃了让孩子进入公立学校就读的想法，但又迫切希望孩子能够通过教育改变命运，这就形成了一个巨大的教育市场。最初的流动儿童学校就是流动人口为了让自己的子女接受教育而自发举办的，经历了从无到有、从小到大的艰难历程，逐渐发展成有相当招生规模、自有校舍和教学设备的学校。但是流动儿童学校的存在和发展并没有被传统的义务教育管理体制所接纳，从一开始就不具备合法的身份，无法得到当地教育行政主管部门的许可。而且流动儿童学校通常办学条件都极为简陋，教学设施极度缺乏，教学条件恶劣，安全隐患较多，卫生状况更令人堪忧。这些情况的存在，使得流动儿童学校很难保证学生能够接受充分、优质的教育。但暂且不论这些学校的各方面条件，仅就其存在的现实必然有其合理性，目前从行动层面来看它却无合法的社会地位，更不用谈及各种权益的保障。而这也正是流动儿童学校合法存在与进一步发展的根本问题之所在。（注：周皓，陈玲.对流动儿童学校之合理性的思考与建议.人口与经济，2004;1）
这两类相同背景、不同方面的问题折射出：初看似乎是“以人为本”的思想在现有政策层面的体现与在具体操作的行动层面中无法体现的矛盾问题，或者说是由于“义务教育”的非义务性而引起的各项矛盾；但更深层的则是我国社会政策系统中的义务教育体制的问题，乃至于整体社会运行体制的问题。
首先，从这些问题的表面来看，造成流动儿童受教育难问题的根源在于现行义务教育体制与流动儿童教育需求的矛盾。但我国的义务教育体制在应对社会变迁带来的人口流动时，没有及时进行相应的调整和完善，使得流动儿童的教育问题不能够在体制内得到合理解决。按照《义务教育法》的规定，适龄儿童应该在户口所在地接受义务教育。但我国现行的户籍制度所造成的城乡壁垒，使流动儿童在城市里无法享有和本地儿童一样的教育权利。因此这就涉及到与教育政策体制相关的户籍制度问题。其次，国务院在《基础教育改革与发展的决定》中规定，流动人口子女的教育以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主。这些规定虽然明确了流动儿童教育的方式和责任分担，但是并没有对教育经费的负担和转移做出详细的规定，流入地政府和当地公立学校要接收流动儿童就要面临财政困难，因而真正的困扰仍在于教育资源的缺乏。这就是涉及到与教育政策相关的财政体制问题。在各方体制因素的综合作用下，造成了流动儿童的教育没有专项投入，流动儿童在城市中没有公立学校愿意接收的局面。再次，由于流动儿童未被纳入到规范的流动人口登记内容中，因此，政府在并不掌握流动儿童的规模与结构等的情况下无法较好地制定公立学校的发展规划，进而也无法很好地为流动儿童提供更好的教育资源。这就涉及到流动人口的登记制度与教育规划问题。第四，如果从流动儿童学校的角度来看，由于不具有得到当地教育行政主管部门同意的合法地位，因此既无法保证教育环境与教学质量，更无法像公立学校一样得到政府的支持、指导，亦在根本上无法保证学校的用地及周边环境等；更缺乏有效的管理机制与市场引导方向，避免由于恶性竞争而带来的误人子弟的后果。这既需要教育行政主管部门的政策支持与实际帮助，更需要集结城市规划、工商、城管、税务等政策职能部门的共同协调。第五，根据调查发现的过多接收流动儿童的公立学校中本地儿童转学、公立学校中校方与教师对流动儿童的忽视与歧视，以及在公立学校的流动儿童相对于本地儿童有更强的孤独感与抑郁感等等，进而导致流动儿童与迁入地社会融合较差、社会分化加剧的现象，完全与当地社会与民众的“以己为本”的观念与想法有关。如何引导迁入地社会与公众的正确观念，以表达和满足多数民众的意愿显得尤为重要。
由此可见，要使教育政策体现并落实“以人为本”的思想，真正解决流动儿童的受教育问题，并非仅仅只需教育部门在政策与行动中同时体现“以人为本”的思想，而更需要各政府部门间的通力协作和广大公众的广泛支持。这就必然会涉及整个社会的方方面面，因此它需要一个较长的过程才能完成。“以人为本”思想的贯彻与落实过程，如果唯有美好愿望的政治口号，或者只有美丽蓝图的政策勾画，都不可能完全上升并达到“以人为本”的终极目标。