转型期中国农村养老模式研究，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国农村论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着中国经济体制从计划经济向市场经济的转型，传统的社会养老保障体制也进行着一场变革。迄今为止，新的养老保障制度安排基本上局限于城市，农村的社会养老保障问题仍是一个被忽略的领域。但在市场经济的冲击下，农村旧的养老模式正面临着种种挑战。在国家暂时没有能力建立农村社会养老保障的条件下，农村迫切需要建立一种过渡形态的养老保障模式。笔者认为，在转型期内，内敛型养老模式可作为我国农村养老保障的可行性选择。
一、我国农村养老保障的现状
与城市相比，农村一直是我国社会养老保障的最薄弱地区。在计划经济时代，我国农村绝大多数农民基本上处于国家社会养老保障体系之外，农民没有城镇居民所享有的就业、医疗、住房、退休金等福利。农村人口社会养老保障主要依靠集体经济解决，但保障的范围并非及于每个人，受益主体主要集中在伤残人和无儿无女的老年人等弱势群体，一般老年人的养老还主要靠家庭来承担。因此，计划经济时代我国农村并不存在真正意义上的社会养老保障。
在经济体制改革过程中，农村的养老保障方式发生了一些变化。首先是集体经济受到冲击，与之相依附的养老保障功能逐渐弱化。在许多地区，农村老年人的集体保障部分已相当薄弱，其保障能力和保障水平往往取决于当地乡镇企业效益的好坏，而在一些贫困地区，集体保障部分基本没有经济来源，这就使农村集体保障在资金来源上显示出极大的不确定性。其次是家庭养老保障功能逐渐削弱。随着市场经济的发展，农村家庭规模趋向小型化，能够负担老人的能力降低；现代价值观的变化对传统伦理道德观造成冲击，家庭内聚力下降等，这一切都促使传统的家庭养老功能日趋削弱。最后，长期以来我国农村税费有增无减，农民负担问题一直未得到有效解决，农村财富自积累缓慢，这在一定程度上也弱化了农村集体经济和家庭的养老保障功能。
与此同时，我国人口老龄化又给农村的养老问题带来了巨大的压力。统计资料表明，我国人口年龄结构在迅速老龄化，在未来几十年内，年龄结构类型由成年型向老年型转变，此后，向高度老龄化发展。2000年我国60岁以上的老年人口有1.28亿，占总人口的10.2%，至此我国已达到10%的老年型标准，预计到2020年将有2.31亿老年人，占总人口的16.0%，2050年达4.12亿，占总人口的26.1%[1]。而且我国80%的老人都居住在农村，因此农村养老保障问题就显得尤为复杂和困难。
在这种情况下，建立农村社会养老保障制度被提到了重要的议事日程。1986年，民政部在部分农村富裕地区开始进行社会保险的试点工作。1992年民政部又颁布了《关于进一步加强农村社会保险工作的通知》，制定出《县级农村社会养老保险基本方案》，并决定在全国有条件的地方逐步推广。1995年10月全国农村社会养老保险工作会议明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险制度，并力争在2000年初步建立、2005年基本建立农村社会养老保险制度。虽然这在一定意义上表明我国农村有了社会养老保险，但这种养老保险以不给国家财政背包袱为出发点，强调的是“以个人交纳为主”，完全采取自收自支的方式，实质上是以大数法则规律来解决农民集团内部的跨期转移问题[2]。其性质等同于商业养老保险，还不能算是真正意义上的社会养老保障。因此，在农村的实践中，这种社会养老保险参保率低，覆盖面窄，收效并不理想。
总之，在我国转型期中，一方面，旧的以家庭养老为基础、集体和国家救济为辅的养老保障模式的保障功能日益弱化，另一方面，农村人口的老龄化又带来了巨大的压力，这就使得我国农村的养老问题凸现，同时也对现存的农村养老模式提出了挑战。
二、内敛型养老模式是转型期我国农村养老保障的可行性选择
目前，我国社会养老保障安排沿袭的是西方工业革命后出现的部门式保障体系，这是一种自上而下由国家财政供给的社会养老保障模式。但囿于条件所限，中央财政无力为广大农民提供养老供给，因此，我国农民基本上一直处于国家社会养老保障体系之外。
这种“外部供给型”养老保障制度主要依靠政府提供财政支持、自上而下为劳动阶层提供社会养老保障，是西方发达国家工业化发展到一定阶段的产物。伴随工业化而来的市场风险日益加大，使得建立社会保障制度成为社会正常运行的必要；同时，工业化的发展又大大增加了政府的税源，使社会保障制度的建立成为可能。从国际上建立农民社会养老保障制度的实践来看，各国通常在工人社会养老金保险制度确立后，国民经济进入工业化发展的成熟时期，才开始建立农民社会养老保险制度，而且优先在农业雇佣劳动者中建立，然后逐步扩展到全体农民。根据美国社会保障署编著的《全球社会保障1995》的有关资料表明，各国在规定投保者个人缴费以外，通过立法提供大量的财政支持或其它补助，以确保农民养老保险待遇与其它从业者的实质平等。一般认为，建立农民养老保险必须具备一定的社会经济条件：①农业劳动力结构份额在20%以下，农业在国民生产总值中的份额在15%。②在老龄人口高峰期，农业人口在全国总人口所占比例下降到50%以下。③当工业化水平处于以工养农阶段，经济水平较高，人均GDP2000美元以上[3]。但就我国目前的实际情况而言，尚不具备普遍推行农民社会养老保险的条件。东部沿海发达地区的许多地方已基本达到或接近上述条件，农村社会养老保险可以在这些地区积极推进。
20世纪80年代以来，随着经济、社会的变迁，在西方发达国家内部，产生了一大批依靠社会津贴生活的人，福利需求不断增长，且日益复杂和多样化，提供保障资源的政府却面临着公共开支急剧增加、公共债务和财政赤字持续上升的困境，社会保障资源的供给和需求之间产生巨大的缺口，西方保障制度陷入了前所未有的危机。面临困境，西方发达国家纷纷进行保障制度改革，主要是强调福利责任的承担者应是多元的，由普及性的社会福利转向选择性的社会福利，以职业福利替代公共福利[4]。国家保障的机制性成分减少，补救性成分增加；同时促进私营社会保障市场的发展，并以法规为手段加强管理。实践证明，这些措施在一定程度上缓解了西方发达国家的福利危机。
从各国福利改革的实践来看，在政府资源相对稀缺的情况下，利用个人、企业资源养老的思路可以为我国解决目前农村养老问题所借鉴。就商业养老保险而言，虽然它不具备社会养老保障的意义，但从现阶段看，它在整个农村养老保障体系中是不可或缺的，一定程度上可以弥补农村养老保障的空白。但由于我国农民收入还较低，个人收入在支付各种费用之后，能用来积累的养老基金很有限，积累额不高就难以保障老年人的基本生活，所以单一市场机制的作用是十分有限的。同样，单一发挥个人、家庭或政府资源的作用也是不够的。要从根本上解决转型期我国农村养老问题，需要重新建构一种农村养老保障模式，把可支配的各种资源进行整合。
所谓内敛型养老模式，是指以农民自我养老保障为起点，由下到上经由个人—家庭（宗族）—集体—社会—政府的路径，整合各层资源，内敛式地满足个人养老保障需求的一种保障模式。根据这一模式，农民作为理性的经济人充分利用自身资源进行养老，一层级未被满足的养老保障需求即溢出部分，可以在下一层级继续得到满足，每一层级的资源经过整合都被最大程度地利用，以减缓最终一层级政府进行养老保障的压力。它要求政府逐步减少对农村资源的汲取，加大制度供给，强化各层资源的保障功能，更新提供社会保障的观念。这样，在优化农村内外制度环境和减少农村内部资源外流的情况下，尽量依靠农村和农民自身的力量实现养老保障。可见，内敛型养老保障模式的自下而上层层满足养老需求，其溢出部分再由外部调适的思路，既是对农村现存养老方式的整合，又是对转型期我国农村养老保障体系比较客观的可行性探索。
三、内敛型养老保障模式的路径选择
内敛型养老保障模式按照自下而上，经由自我养老保障—家庭（宗族）养老保障—集体养老保障—社会养老保障—政府养老保障的路径推行。
（一）自我养老保障
一般说来，农户会利用自己的各种资源，通过市场和非市场手段，为自己提供养老保障。这种以农户为基础的保障安排是许多发展中国家农村的自然选择。我国农民历来奉行“养儿防老”、“多子多福”的观念，一直把养老的重心放在家庭上，主要依靠子女的多少和“孝道”来获得家庭养老保障，普遍缺乏个人保障意识。在社会主义市场经济条件下，家庭养老保障功能不断弱化，要求农民个人培养和强化自我养老保障意识。一般而言，家庭中的经济资源大部分是老年人一生的财富积累，老年人不应一味地“无偿”转移给下一代，而应强化对经济资源的控制，利用这种控制权进行自我养老保障。同时，农村经济的发展也促进了我国农村老年人收入和生活质量的提高，为其实现自我养老保障打下了一定的基础。只有把养老保障的基础建立在受益人自己身上，才能真正体现“谁投资谁受益”的基本原则，才能发挥资源效用最大化。在农村，土地经营权和房屋产权具有极强的保障功能，尤其在欠发达地区和土地资源稀缺的地区更是这样，因此在一定程度上，土地和房屋可成为农村老年人实现自我养老保障强有力的经济资源，老年人可以通过控制这些资源来进行自我保障。
自我养老保障资金的来源一般有：个人养老保险、个人储蓄、个人劳动收入、个人资产收益和个人其他收入等。可采取的保障方式有参加养老储蓄、养老保险和营利性的不动产权利转让等。同时，这些保障方式的具体实施需要不断深化农村的配套改革，需要政府进行产权改革以提供权利方面的支持。
（二）家庭（宗族）养老保障
我国是一个具有儒家文化传统的国家，孝是社会基本伦理之一，父母为子女的成长承担全部责任，子女为父母提供养老保障。自古以来，家庭养老在我国农村养老保障中一直起着基础性作用，具有深厚的社会心理基础，而且受到法律的保护。1996年10月开始实施的《老年人权益保障法》，对老年人被赡养的权利作出了明确的规定，子女对老年人的赡养具有不可推卸的责任。从经济学角度来看，父母对子女的抚养和教育是一种人力资本投资，通过子女对人力资本投资的回报获得家庭养老保障。在某种意义上，这种家庭内的财富代际转移应该是一个异期双向的过程，任何一方的输出残缺对家庭和社会都是一种不经济。在必要的情况下，农村老年人可利用法律的武器来维护自己的合法权益。在我国农村社会，宗族势力始终是一种特殊的重要社会力量，它在稳定农村秩序、协调宗族内部以及农村内部各种关系中发挥着“准政府”的功能，家庭纠纷包括养老问题往往先由“本家人”以及宗族来处理。由于具有切实的利益关联和信仰认同，这些非正式的组织力量常常会取得外部组织力量（村委会、法院、地方政府等）所无法达到的效果，这在一定程度上弥补了正式组织外部监督的缺陷。所以，农村老年人可以利用宗族在养老保障中的监督、激励作用。
家庭养老保障以子女、配偶和其他直系或非直系亲属为保障主体，为老人提供经济上的供养、生活上的照料和精神上的慰藉，其具体的养老形式可分为：保障主体与老人共同生活；保障主体与老人分住，月供钱粮；敬老院养老，保障主体负担一切费用等等。另外，宗族成员在发挥监督、激励作用的同时，也会进行相应的情感投入和提供必要的经济资助。这种功效是其他外部力量所不具备的。
（三）集体养老保障
乡村集体组织在我国农村生活中发挥着巨大的作用。农村改革打破了原来集体组织集权化的经济基础，依附其上的原有保障功能也陷入了资金和管理方式上的困境。随着经济体制改革和市场经济的不断深化，农村公共收入、乡镇企业收益和土地资本增值成为农村集体经济的新基础，许多地区农村集体组织的经济实力有所增强。发端于农村内部的新的集体经济天然具有社会保障的功能。事实证明，凡是社会养老保障搞得好的农村地区，其集体经济大多较强。
集体养老保障的资金来源主要有农村公共收入、乡镇企业收益和土地增值收益三种渠道。乡政府可以把公共收入和土地增值收益的部分收入用来提高集体养老保障水平；随着集体乡镇企业的不断发展，乡镇集体企业可为其职工提供一定程度的养老保障。使其能充分发挥作用，地方政府必须进行相应的配套改革，如实行村民自治，进行村务公开，加大对土地转让、出租等行为的监管。在保障方式上，乡村集体组织可以完善和发展“五保”制度；发展老年公寓和敬老院以及其他形式的服务事业等；为有劳动能力的老年人提供适宜的社区工作岗位，如门卫、仓管员、清洁工等等。同时，乡村集体组织还可以利用经济的、行政的、精神上的方式对家庭养老进行激励、监督和协调，如结合物质奖励进行精神激励，凭借村委会的资源分配权力提供保障等等。
（四）社会养老保障
目前，我国的社会养老保障主要停留在商业养老保险阶段。发挥商业养老保险的作用，主要是依赖市场经济的资源配置作用，但市场经济的主体是为了追求自身经济利益的最大化，这与社会保障制度侧重于追求社会利益的制度安排存在利益冲突。因此，依靠市场经济解决问题的作用是有限的。即使在西方发达国家，尽管出现一些私营社会养老，但国家提供社会养老保障依然处于主导地位，而且私营养老保障项目统一由政府管理，养老保障项目的实施细节无论从资金的来源、运用方向还是保障的标准、收支的程序等等，几乎都有明确的法律规定。因此，在允许私人、企业和社会团体投资兴办养老保险的同时，应不断完善相关的法律、制度以加强对养老保险项目的监管，而且还可以积极引导各种社会力量投入到公益性的社会养老保障工作中来，大力发展养老福利事业和慈善事业。
社会养老保障可通过由企业兴办商业养老保险项目、进行公益性投入以及银行推行养老储蓄等方式实现，如建立公益性的老年人设施、养老保险企业以及经常性的区际援助和个人、企业捐款等形式。国家金融部门的监管、地方政府的调控和司法机关的规约都可作为这种保障方式的外部调适力量。
（五）政府养老保障
在内敛型养老模式中，政府养老保障作为最后一层级，并不意味着政府的保障功能有所减弱，反而是政府保障功能的加重。政府目前所应该做的事情是：一方面要根据实际情况加大扶贫工作和扶贫力度，不断扩大和完善社会救济，由中央财政拨款，为农村中因各种不可抗力原因陷入贫困的老年人提供最低生活保障；另一方面要减少对农村资源的汲取、增加农民收入，强化农民拥有的可支配资源，同时通过市场和制度的手段来加强各层级的养老保障功能。尤其要注意的是，政府所提供的社会养老保障，不是对自我养老保障、家庭养老保障和集体养老保障功能的削弱，而是从外部加强这些层级的保障功能，以顺利实现农村养老保障由以家庭保障为主向以社会保障为主的转变。随着经济的不断发展，当国家整体经济实力增强时，中央财政将有能力通过财政转移支付来实现养老保障，农村社会养老保障系统就有条件真正地建立起来。
政府养老保障的资金来源主要是政府进行适当的财政转移支付和有组织地把城市财富向农村转移两种渠道。可采用建立医疗卫生设施和养老保障设施、实施社会优抚、社会救济、社会抚贫以及发行养老福利彩票等形式。同时，政府要加大对农村养老保障的政策和法律等制度投入，如对农村养老保障项目和机构进行宏观调控，完善有关养老保障的金融管理体制，加大法制配套建设和保障力度等。
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