南开大学 凌华艳 300071
摘要：本文分析了基层交警值勤执法存在的问题，我们提出了突破基层交警执法困境的对策：一是优化城市道路交通管理体制、机制；二是要进一步完善基层交警执法保障；三是建设一支严格文明文明的基层交警执法队伍；四是加强城市交通警察执法体系建设,规范执法行为,确保执法质量。
关键词：基层交警；执法困境；突围对策
一、前言
从公安部交管局了解到，据统计数据显示，截至9月底全国机动车保有量达3.22亿辆，其中汽车2.35亿辆；机动车驾驶人4.03亿人，其中汽车驾驶人达3.63亿人。第三季度新注册登记机动车741万辆，其中新注册登记汽车652万辆。汽车的增多，在给人们生活带来便利的同时,也带来了道路拥挤、环境污染和交通事故等一系列实际问题。其中,交通事故是最严重、最直接的损失。我国《道路交通安全法》规定:国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。因此,交通事故的处理是由当地公安交通管理部门进行的。
二、基层交警值勤执法存在的问题
当前,交通警察执法问题突出:执法主体不明确,矛盾不断;执法环境复杂,问题丛生;相关法律法规不健全,执法基础不足;执法程序建设缓慢,执法保障机制缺乏等。
1.基层交警在现场执法环节中存在的问题
交通警察作为基层交通管理者,负责维护交通秩序,惩治违反交通规则的行为。近年来,直接参与交通活动的机动车和驾驶员数量急剧增加。交通活动的特点是道路交通的复杂性和交通参与者的流动性。交通警察执法对象正在扩大。基层交通警察所承担的任务比以往更加复杂、繁琐、具体。基层工作的现实就是基层交警警力明显不足，“车多”、“警少”成为了当前社会一对显著的矛盾。现场执法中经常遇到各类阻法、抗法的情况，给交警工作带来了极大的不便。在交警执法过程中，有时候会遇到一些违法者抵触交警执法的情况，如果交警处置不当，可能引发双方摩擦，有的甚至导致群体性事件，由此造成更大的危害，对交警自身造成身体或心理伤害，甚至危及公共安全。
2.基层交警在值勤执法保障机制方面的问题
一是司法实践上对袭警问题去特殊化。《刑法》和《治安管理处罚法》尚未对于警察执法中的权益保护制定相关的条款，而《人民警察法》规定有五种拒不接受或者妨碍人民警察依法执行职务的非法行为,由公安机关予以处罚。但是,对于以暴力手段抗拒执法等可能构成刑事犯罪的行为,则规定“依法追究刑事责任”,这与《刑法》相似,即人民警察被当作普通国家警察对待。而没有考虑到人民警察是国家打击暴力犯罪的直接国家暴力机器这一特殊性，而且对于袭警等严重危害警察权益的行为，处罚规定又明显不重，难以从根本上震慑犯罪分子，起到保护警察执法行为的目的。
二是立法层次不高，条文规范分散。我国法律体系中，关于警察权益保护的法律主要有三部：《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）。其中,《人民警察法》作为一部专门法律,在执法中原则上保护人民警察的权益;在《刑法》中,人民警察被列为妨害公共服务罪的公务员;《治安管理处罚法》是从阻挠社会管理的角度出发,定义了阻挠警察执法的行为。三部法律由于其没有很好的从根本上保障警察的执法权威以及惩处抵抗警察执法的行为这些角度来努力，所以，并不能构成关于警察执法保护法律的主体。而实际起到维护警察执法权益作用的大多是一些规范性文件，缺乏实际的法律效果，且又被执法、纪检、法制、维权等多个部门予以实施，操作性不强。此外，关于警察权益保护非常重要的关于武器使用、警察心理保护等内容又大多限定在政策性文件视角，这一现状导致的结果就是：相关法律条文多，而实际发挥作用的很少，真正遇到袭警等警察权益受损的的严重事件时，这些条文发挥不了实际的效果，所以，在警察权益保护立法上，我国的法律体系还处于空白状态，这理应引起我们的重视。
3.基层交警在执法程序问题
行政机关依法开展行政活动的基本要求是依法行政。为了使行政活动更加合理、正确和合法,不仅要提供实体保障,还要提供程序保障。在现实生活中,行政执法的不合理警示我们,加强行政程序性建设刻不容缓,必须提上议事日程。交通事故处理方面存在执法程序缺失的问题：第一，事故处理中证据意识缺乏。一般情况下，交通事故发生后，交警需要对事发现场进行现场勘查，收集现场遗留的痕迹、物证等，然而在实际中，我们勘查现场的时效性得不到保证，物证收集也往往不及时，这样，交警在事发现场得到的证据就可能缺乏处罚上的信服力，当事人会根据相关经验对交警的处罚结果提出质疑。第二，交通事故处理程序意识差。现实告诉我们，我们依然存在很严重的重实体、轻程序的问题，如超期作出交通事故认定书，违法扣留机动车和机动车驾驶证、行驶证等。行政主体并没有很好地起到告知的作用，而主要是通过互联网的方式让公民自行获得信息，这就使得行政主体的“告知”变成了公民的“得知”，“书面送达”也变成了公民得自行“查询”。
4.基层执法的任务重、压力大
目前,负责道路执法的交通警察主要是地方和县的交通警察大队和下属的街道和社区执法中队。他们在道路交通执法的前线,面临来自其他部门的不同职业压力。一是基层交警的任务繁重。由于道路交通的复杂性和交通参与人的流动性等特征，交警执法对象出现扩大化的趋势，“上面千条线，下面一根针”形象的概括了这一执法现实，交通管理工作最终是要由交警支队、交警大队来完成的，而具体工作是由基层交警具体执行的。这种情况下，基层交警管理范围变大，一方面，基层交警既要管理道路状况，还要管理违法、违规驾驶人员。长期以来，基层交警工作量巨大，这个群体一直处于工作超负荷的状态。第二，基层交警工作压力大。首先，身体健康压力大。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆基层工作的现实就是基层交警警力明显不足，为了完成工作量，保持道路交通的安全、平稳运行，交警就会采取增加工作强度、拼身体的工作方式，受交警工作环境特殊性的影响，交警直接面临噪音、灰尘、汽车尾气、紫外线辐射等，这会引发一些交警的职业病。
三、突破基层交警执法困境的对策
目前,城市交通警察在执法工作中面临的诸多困难与上述原因并不无关。要从环境、体制和机制、队伍建设、警察支持等方面积极探索走出城市交通警察执法困境的途径。
1.优化城市道路交通管理体制、机制
第一，建立统一的基层交警部门垂直管理体系。基层交警管理体制应根据省行政区划,建立基层交警总部的垂直管理体制,实行省级基层交警垂直管理。从基层交警指挥部转入基层交警基层中队,人、财、物应由省公安厅的基层交警指挥部直接管理。要确保基层交警公正执法，必须从上至下垂直管理，不受地方干预，分清各个机关的权责，不占用本来就不充足的警力资源。这样能够符合城市道路交通特点，又能提高管理效能，适应未来交通运输发展要求。第二，配合道路管理部门等执法部门的主要部门,提高综合执法水平。道路经营者、道路交通警察部门和道路管理机构都负责城市道路超载的控制。道路行政执法工作是相辅相成、相辅相成的。基层交警部门对超高超重超长车辆进行执法工作将会顺利很多，同时，基层交警的执法工作对城市道路管理机构防止不法车辆“闯关”逃费现象的治理大有帮助。有城市道路执法资格的主体通力合作，将会促进基层交警的执法工作顺利开展。第三，加强与交通及其他部门对城市道路安全管理的协调配合机制。要分别监控，互通信息，同步有道，实现宣传诱导一体化，同时共同建设城市道路交通指挥控制中心，确保资源共享。此外基层交警单位应与城市道路产权单位以及医疗、消防、清障等应急抢险、救援部门建立联动机制，以实现信息互通、分工负责、联勤联动，协同作战，以提高基层交警执法效率。
2.要进一步完善基层交警执法保障
第一，加强对高新技术设备设施的保护。注意对城市交通警察武器装备的必要支持,增加防护装备的引入,城市交通警察在执法环境中应携带的武器装备明确界定,使基层交警能够在执法过程中得到必要的军事支持。另外，升级基层交警用车车型，以防车速落后制约了基层交警追踪拦截可疑车辆。同时，应积极引入现代科技手段，根据各地区情况适当引入无人机，以在城市道路交通堵塞或其他紧急情况时能够将现场事故全景传送到指挥中心，加以调度和处理，解决城市交通状况取证难、处罚难，信息滞后等问题。第二，进一步加强警务和金融支持。基层交警部队警力资源配置应符合公安部交警部队标准化建设标准:基层交警部队警力应按标准为每公里0.5-1.2人,基本上保证了警察队伍的科学合理配置。在此基础上根据工作量的多少,即根据道路里程、交通流量以及交通安全状况等情况,确定工作人员数量；要保障基层交警经费来源渠道畅通，经费上予以支持，杜绝以罚代刑、降格处理等非法创收现象的发生。同时应根据一定的地区差异幅度，制定经费保障的最低标准，特别注意提高基层交警的待遇，以充分调动他们的工作积极性。
3.建设一支严格文明的基层交警执法队伍
第一，提高实战技能,注重心理疏导。提高城市交通警察的作战技能是减少城市交通警察伤亡的重要组成部分。身体素质、格斗、射击等警示训练不应仅限于刑事警察、特种警察等专业警察,这也是城市交通警察必须掌握的。制定出路面执法执勤注意事项，尤其是在巡逻执勤，设点设卡检查车辆及在能见度低的条件下执勤执法时的注意事项，以确保基层交警安全。同时要注重对基层交警的心理疏导，可以通过开展心理咨询和咨询服务，来缓解交警的心理压力。第二，要注意提高法律知识、执法策略和执法技能。如何在法律范围内体现严格的执法和文明的服务,是城市交通警察发展的必要条件。提高基层交警应对突发事件、重大交通事故及特殊天气变化的能力，制定切实可行的特殊情况应急预案制度等，从而不断提高基层交警的执法水平和技能。除了加强基层交警专业技能培训外，还要组织业务骨干开展现场执法传帮教，传授临场应对执法策略和处置技能，共同交流应对不同类别城市驾乘人员的执法策略等检验，培养基层交警出事不慌、遇事不惊、有条不紊地依法解决各种问题的能力。
4.加强基层交通警察执法体系建设,规范执法行为,确保执法质量
第一，切实落实基层交通警察执法岗位责任制,贯彻“谁负责,谁审计,谁审批”的原则,确保基层交通警察岗位的职责履行和执法到位。要着力解决不作为、行为无序、执法不力等问题,增强城市交通警察的责任感和风险意识,规范执法,减少执法随意性。第二，深入完善基层交警执法考评机制，把文明用语和执法行为的规范与否，纳入基层交警考核内容之中。建立执法考评回访制度，把群众满意度和社会舆论对整体执法情况的评价监督，作为衡量基层交警执法质量的参考标准，通过执法考评和对执法相对人的回访，及时发现和纠正基层交警执法中需要解决的问题，有效促进基层交警执法质量的提高。第三，改进执法方式，合理使用行政处罚自由裁量权，做到人性化执法。基层交警在执法工作中要牢记以人为本的思想，把为人民服务意识贯穿到执法的每个细节。在处理交通违法行为时，要考虑、理解执法相对人的感受，把握好处罚的力度，一定要注意合法、适度、量情的原则。对于交警违法初犯的和情节轻微的执法相对人一般以教育警告为主，不施罚款；对于严重的交通违法者要处罚和教育并举。
四、结语
现实与理论是有区别的。从理论上讲,中国的交通法规似乎已经系统化了。但现实中,仍然存在许多尚未解决的生活问题。法律空白、执行不足、监督不到位等都给我国一线交警执法带来了无数的问题。因此,本文建议我们要进一步强化公民监督。基层交警必须自觉地接受社会公民的监督，这是一项宪法原则。在现实生活中，公民监督无处不在，它无时无刻不在影响着政府的行政管理活动。
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论文作者:凌华艳
论文发表刊物:《创新人才教育》2019年第1期
论文发表时间:2019/1/16
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