拉美国家小额信贷的公共政策及对中国的借鉴，本文主要内容关键词为：公共政策论文,拉美论文,小额论文,信贷论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
“小额信贷”是以城乡低收入阶层或小微企业为服务对象的小规模的金融服务方式。近30年来，小额信贷在国际上发展迅速，这其中，拉丁美洲和加勒比海地区的小额信贷机构已经形成了混业与专业并存以及适度竞争的局面，该地区的小额信贷强调财务可持续性，有较强的商业化导向。拉丁美洲国家在小额信贷的公共政策制定和执行上已经积累了具有一定价值的经验。
近年来，我国政府出台相关政策支持中小企业尤其是微型企业的发展，希望借此提高企业职工尤其是农民的收入。基于此，如何建设面向低收入人群的以小额信贷为核心的金融服务体系日渐迫切。尽管我国目前已初步形成由非政府组织小额信贷、银行业金融机构的小额信贷业务和小额信贷公司共同组成的小额信贷行业，但是政府对小额信贷行业的公共政策仍不完善。公共政策涉及范围较广，涵盖了金融体系、政府参与、银行资金、担保以及资助计划等领域，这其中特别需要关注的是金融体系的监管机构。
鉴于拉丁美洲在小额信贷的公共政策制定和应用上已有一定的经验，本文希望对拉丁美洲的小额信贷最新进展进行分析，尝试将其与所对应的政策和公共机构相联系；在总结拉丁美洲有关公共政策制定和执行的经验基础上，提出关于我国小额信贷公共政策的相关建议。
二、拉丁美洲的小额信贷发展情况
拉丁美洲的小额信贷起步时间相对较早，且该区域的小额信贷最初与孟加拉国的格莱珉银行相似。发展至今，拉美的小额信贷已经呈现出一些不同于亚洲、东欧和非洲类似信贷的关键性特征。首先，小额信贷商业化在拉美更加普遍，这意味着很多正式机构（主要为银行）正进入小额信贷部门。其次，NGO（非正式组织）也正逐渐向正式的职业贷款组织转变，因此，部分拉美的小额信贷机构逐渐变得越来越少依赖于向其他银行借款或者接受捐赠。最后，尽管拉丁美洲存在大量的贷款组织，但是并未达到像南亚、中亚和东亚那样的广泛范围，这可能与拉丁美洲人口密度低存在一定联系。值得指出的是，尽管拉美小额信贷机构较少，但是发展速度比世界其他区域要快得多，从2000年的20%到2005年的40%。
三、拉美小额信贷发展的公共政策
在一些商业银行的信贷活动占重要地位或者得到较大发展的几个拉美国家中，政府一直在政策和法规的制定及实施方面发挥作用，这些政策主要包括金融体系、政府参与、银行资金、担保以及资助计划等领域。
（一）阿根廷
在阿根廷，金融中介机构受阿根廷中央银行的监管，尽管并不存在一个专门用于小额信贷机构的监管框架，但是有专门用于为低收入个人提供金融服务的法规。阿根廷中央银行可以根据该法规，采用其所认为的最合适的结构开展小额信贷业务，包括小额贷款、小额信贷机构投资资金或者设立专门负责小额信贷业务的公司。此外，信用合作社在进行小额信贷业务时也面临特定的管制。
阿根廷政府将小额贷款列于小额信贷类别之下，银行可以利用行业普遍使用的监测方法将其贷给微型企业，这些贷款瞄准那些寻求资助他们的生产、商业和服务活动的低收入者。
小额信贷机构的贷款是通过一个专门用于此类交易的系统而确定的，以发挥其作为“二线银行”的作用。这些贷款不受那些限制贷款申请者贷款数量的条款所管制，因而能保证金融机构在无主要限制的情况下向小额信贷机构提供融资。
（二）玻利维亚
玻利维亚的小额信贷市场被认为是世界上发展最好的地区之一，原因不仅仅是其小额信贷机构的服务范围和数量，更主要是因为其监督机构和体系发展。
1993年创建了银行和金融实体监管体系，标志着微型金融业的一个转折点：非银行金融机构被纳入到新的法规里面。在小额信贷的银行业监管上，金融监管机构为小额信贷导向的金融机构指定了特殊的规则。尽管有专门的准备金制度，但是监管部门会根据政策、发放行为及程序、贷款管理以及贷款风险控制的评估而要求相应的准备金。2008年监管机构颁布了新的小额信贷机构准备金准则，规定除了专门的准备金外，还需要设置循环准备金，为那些未经确认的损失提供相应的保证金。为了鼓励服务的地域扩张，政府已大大简化了开设提供小额信贷服务的代理机构和分支的程序，另外还增加了提供移动服务的专门条款。自金融体系重建后，玻利维亚的金融系统就以私有制银行的存在为其主要特征，小额信贷市场也遵循了这一特征，因此，政府就成为小额信贷产业的间接参与者。
尽管政府扮演着被动角色，但它仍然通过促进市场健康扩张的政策和监管的实施影响着小额信贷部门的发展。另外，玻利维亚通过国际合作协议所收到的援助仍然是玻利维亚小额信贷成功发展的重要因素，当然，这中间政府可谓功不可没。
（三）巴西
巴西的金融系统是在国家货币委员会授权下建立的监管机关，负责颁布货币和信贷政策，目的是保持货币稳定以及国家经济和社会发展。巴西中央银行负责监管金融机构，并且是国家货币委员会制定方针的首要执行者。
根据政府政策指令，国家货币委员会和巴西中央银行采取了不同的手段来促进低收入人群使用这一金融系统，主要基于三大支柱：信用合作社、小额贷款和非银行往来业务。相关政策允许小企业主、微型企业主和进行工业、商业、农村或服务活动的微型创业者建立信用合作社，最初只要每一组织的总年度收入等于或者少于当前法律规定的小企业的标准，后来发展为无限制的进入许可。基于农村规模和不同区域分支机构缺乏的现状，巴西中央银行批准多种机构通过非银行往来业务提供以下服务：接收和处理活期、期限和储蓄账户申请；接收存款以及这些账户相关的债务偿还；贷款和存款的接收和处理；对客户进行信用分析及背景核查。
（四）哥伦比亚
哥伦比亚的金融系统是在哥伦比亚金融监管局监管之下，尽管对于小额信贷机构并没有专门的分类，但法规规定商业金融公司可以用他们从其他商业中介获得的贷款进行小额贷款业务。目前，公共部门已经通过广泛和多样的活动涉足小额信贷产业，建立了该部门明确的定义，并鼓励从私有部门获得储蓄和贷款服务、培训项目等。这些活动主要包括：微型企业发展的国家项目、银行和政府之间的协议、房地产小额贷款、利率认证和金融交易税的豁免等。
哥伦比亚在2003年创建了房地产小额贷款，目的是为微型创业者的房产提供资金，用于资产的购买、建造或者改造；同时法律也允许贷款机构收取佣金作为贷款交易和征收成本。在2006年，利率认证法令颁布，要求根据贷款类型确定不同类型的银行利率。为了鼓励银行储蓄的运用，从金融机构、金融合作社及储蓄和贷款协会持有的储蓄账户中取款所需的银行交易税被豁免。
在哥伦比亚，正式的微型企业更多地倾向于通过银行和供应商来获取资金，而非正式微型企业则更多地利用基金会提供的贷款产品，较少通过典当行和商业机构途径。
（五）厄瓜多尔
在厄瓜多尔，金融系统机构法案负责监管私有金融系统机构的创建、组织、活动、经营和清算，还有银行监管局的组织和活动，而银行监管有权设定其他类型金融机构的基本资本要求。
2007年12月，对相关监管条例进行了一次重大改革，引入了下列变更：第一，确定了商业、消费者、小额贷款和住房保障。第二，界定了小额贷款的发放主体，生产性小额贷款、简单累加小额贷款和扩展累积小额贷款的含义。2009年1月颁布了《金融安全网络创建法》，在以下三个方面影响厄瓜多尔小额信贷投资活动：首先该法律呼吁设立厄瓜多尔金融系统流动基金，为金融机构发放流动援助贷款，成立了存款保险局以管理创建受银行监管局监管的私有金融部门的机构存款保险项目；其次，该法律也界定了金融安全网用于贷款和存款服务以及其他性质的金融机构所提供的服务，确定了银行监管局应该允许那些能促进客户和用户免费接受服务的措施，并确定了适合正规业务代表的服务活动；最后，免除了隶属于银行监管局管辖的金融系统机构发放贷款的所有税负。
（六）拉美小额信贷的公共政策总结
总结拉丁美洲小额信贷的公共政策，可以发现，与小额信贷相关的国家诉讼和金融系统监管框架和二级基金是这些国家的普遍选择。此外，直接负责小额信贷的公共银行、利率自由化、金融性基础设施和信用担保系统等都是政府公共政策领域会涉及的。由此可见，这些国家在小额信贷的公共政策上都采取干预和亲近市场并存的态度，但是并不存在一个全部被同时应用的广泛措施。这可能是因为以下因素：不同的政策将以不同的形式来执行；政策是以不同的焦点和战略被不同政府主体所采用。首先是利率因素，利率限制是最传统的干预手段，但是利率本身并未对小额信贷的发展起到显著作用；其次是金融基础设施因素，在这一因素上，无论是巴西和哥伦比亚的非银行往来业务、厄瓜多尔的小额贷款经营者网络和玻利维亚进入金融和分金融机构的授权协定，都显示拉美国家采用亲近市场的态度，每个国家都希望通过政策将小额信贷引入有效运行的阶段，恰当的金融基础设施将有助于该业务的发展；最后是公共银行因素，尽管这些银行因其直接贷款的倾向而备受指责，但是在拉美地区这些银行的参与是相当显著的，通过对金融体系中其他机构的示范作用，他们能给小额信贷机构提供相应的资金，并通过广泛的分支网络服务于大量微型创业者。
总之，政府可以采用各种形式的公共政策建立起一个普惠性的金融系统，但关于这些政策的组合则取决于其想传达给小额信贷的导向，并且需要综合考虑这些公共政策所实施国家的社会经济、地域和文化因素。
四、拉美经验对我国小额信贷公共政策的启示
现阶段在为非正规部门提供金融服务方面，我国正规金融体系还有待改善。近年来的金融改革，是希望能通过改革，加强金融机构在服务中小企业和“三农”上的能力。
在多年的改革和发展后，我国金融市场形成了多种法人属性和多种所有制小额信贷组织并存的基本格局。但是，整体而言，我国小额信贷尚在初步发展阶段，行业公共政策尚未完善。我国现阶段关于小额信贷的公共政策缺乏系统性，部分政策和监管工具不能有效适用于小额信贷可持续发展。因此，借鉴拉美国家经验，逐步完善我国小额信贷行业的公共政策，具有重要的现实意义。
第一，针对不同的小额信贷机构设置不同的监管方式，在实施相应的金融业务监管措施时，应适当区分审慎和非审慎监管两种情况。对于那些以NGO形式运营以及非存款类小额信贷机构，建议可以采用非审慎监管原则，并逐步完善相关的行业管理政策；而那些规模较大的信用合作社、存款类小额信贷机构则应采用审慎监管的原则，结合我国实际情况进行适度管理。
第二，完善小额信贷行业的监管框架。该框架应该能有效鼓励和引导不同类型的小额信贷机构共同发展，同时针对不同类型的小额信贷机构的属性和风险特征，实施有针对性并且协调一致的监管框架。同时，在监管工具上，应该对存款准备金、资本充足率、小额贷款资产权重等做出调整。
第三，建立小额信贷的服务网络。可以设置专门的小额信贷服务机构，该服务网络可以与政府进行小额信贷方面正常的沟通和探讨。
第四，保证市场的有效竞争，坚持商业化原则。政府应该通过各项公共政策为小额信贷机构营造一个公平且宽松的市场环境，鼓励各类小额信贷机构和商业银行等金融机构在公平竞争的环境下从事小额信贷服务。
总体而言，小额信贷活动涉及面广，我国政府应该积极吸取国际经验和教训，采用有效且多样的公共政策，支持小额信贷行业的发展。
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