养老机构发展主要问题及公共福利政策建议——浦东新区案例研究，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,福利论文,案例论文,建议论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、养老机构发展的主要问题
1999年复旦大学人口研究所对新区内43家养老机构实施基本情况普查。普查项目除涉及养老机构的基本情况，包括床位拥有数量、运作形式、经营状况、软硬件设施等，还着重了解养老机构现实存在的问题。
1、养老机构的举办主体
养老机构的举办主体仍非常单一。81.4%的新区养老机构由街道乡镇举办，其次是国有企业办占4.7%，个人办以及政府与企业、个人合作办的养老院还为数很少。运作形式上，政府委托占79.1%，公办民营占7.0%。我们倾向于将养老机构视作一类商品。这类商品的生产由于可提供很强的外部经济，单纯地由市场提供，将肯定滞后于需求。同时，一项能不断释放外部经济的产业，如果长时间得不到补偿，产业本身必然萎缩。养老机构若单纯由政府提供，实践证明，一方面，受财力的限制，满足不了社会的需要（包括数量、质量两方面），另一方面，效率也不尽如人意。
表1 新区养老机构房屋来源情况
来源 %
养老机构专用设施建设 65.1
企业厂房改建 7.0
托儿所、幼儿园等其他用房改建 9.3
即有专用设施、又有其他用房改建7.0
其它 11.6
2、养老机构的供求矛盾
养老设施的供求仍然存在一定程度的缺口。从“是否有登记等候入院老人”的情况看，有69.8%共30家老年机构报告有老人登记要求入院，其中9家养老机构的登记人数超过10人，绝大多数的登记人数在2-4人左右。新区养老设施的供求矛盾一定程度上已经有所缓解，但仍然存在一定缺口。新区养老设施供需间的缺口理由是：并不能保证一位老人不会在多家养老机构同时登记，而实际上，入院意愿强烈的老人肯定会向尽可能多的机构提出申请；其次，提出入院申请的确向实际入住接近了一步，但也并不能保证老人不会在申请之后更改主意。但是，登记情况确实非常直观地反映了养老机构的供求状况，至少表明了现有的养老机构供给与老年人口需求尚不能完全匹配。
3、养老机构的规模
养老机构规模小，难以形成规模经济。30%的养老机构拥有床位数量在30张以下，规模最小的养老院仅15张床位。新区规模最大的敬老院床位数为100张，平均规模为46.6张。养老机构的规模小，同时体现在机构拥有的员工数量上。拥有员工数量最多的养老院，职工人数为20人，50%的养老机构的员工人数不满10人，平均拥有员工数为10.1人。如果将临时工排除出去，养老机构从业人员的拥有量更为有限，平均仅为4.1人。新区43家养老机构中有8家仅有一个为正式工作人员，一半的养老机构其正式人员不超过3人。这种人员配置必然会使得养老院中必要的技术分工无法形成，必须是一人身兼数职，才能做好工作。
需要澄清的观念是，养老机构服务等级的提升并不简单的是一个硬件投入，或者服务态度的问题，更不是想提升就一定提升得了。与教育、卫生等社会事业相近似，养老机构的管理、运作同样需要专业型的从业人员。养老机构由于不能提供正式编制，专业人员很难引进，另一方面，即使引进了也非常不稳定；一些敬老院为降低运行成本，主要使用一些下岗或退休人员，人员流动频繁，整支从业队伍实际是由一批又一批的“新手”组成。养老机构的发展缺乏基本的人力资源基础。
4、阻碍养老机构发展的最主要因素
现行收费标准偏低成为阻碍养老机构发展的最主要因素。18.6%的新区养老机构负责人认为，现行收费标准偏低是障碍养老机构发展的最主要因素。其后依次分别是：公用事业收费（主要指水电煤气等）没有优惠，占16.3%；人员编制不能解决，影响队伍的稳定，占14.0%；设施设备陈旧，占11.6%；养老机构为老人看病的费用不能纳入医保，占9.3%；资金不足，占4.7%。
普查结果显示，新区养老院管理费收取标准基本上是120元／人·月和150元／人·月两档，最低的9家养老院月收费为100元／人·月。一些有特殊需求如大小便失禁等入院老人，其护理费用大多是私下和养老机构协商决定。由于这部分费用的存在，使得有关部门希望的养老机构能规范收费，实际上是失败的，同时也增大了对养老机构运营状况的评估难度。
在低收费标准的约束下，养老机构通过自我积累而发展床位、提高服务等级的动力是有限的，扩大收费标准以外的收入可能更是其利益所在。放开养老机构的收费价格，或者使养老机构收费标准的变动与养老机构的不断发展建立起某种联系机制，方要使收费标准对养老机构工作的规范作用和指导作用得以真正发挥。需要强调，收费标准的放开，并不一定必然导致入院价格的急剧上升，这是因为，首先，隐性的收费消失了，其次，在市场竞争机制的作用下，养老院收费价格的上涨空间是受到限制的。
5、养老机构的目标定位
从目前情况看，养老机构的目标定位单一，发展缺乏层次。老年人对养老机构的理解是具体和个性化的。不同社会条件和不同经济背景下的老年人对养老机构有着不同层次的需求。聚类结果显示，将需求分离为三类后，其间呈现出显著差异。第一类老人要求的养老院标准是较低的，其伙食费标准接近于上海贫困线；第三类老人虽然数量极少，但其认可的养老院标准却非常之高；介于其间的，是第二类的大众型消费。三个等级之间，每跨一个等级，期望标准（折算为货币）约上升一倍。
表2 浦东老年人养老院需求聚类分析结果
类别 包含样本量 月伙食（元） 月收费（元） 总费用（元） 显著性
1
133298
300 598 0.000
2
153329
645 974 0.000
3
10
560 1355
1895
0.000
在入户访谈过程中，我们大致感觉到，老人对养老院的需求实际上也可分为三种不同类型。第一类：老人或者因为疾病或者因为收入低下，生活极端艰难，老人迫切希望得到政府的救济，他们对养老院几乎没有任何要求，同时他们的支付能力也极低；第二类：这类老人一般都存在某些具体的困难，例如儿女出国，生活无人造料，或者老伴去世，独自一人又觉得寂寞，通过住养老院，这些老人希望能多少改善一下生活状况，他们具备一定的经济支付能力，或者能得到子女经济上的资助，老人对养老院的伙食、硬件设施、管理也有一定的要求；第三类：这类老人一般都较为年轻，其中一些还在继续工作。他们每月可为养老院支付的费用一般在2000元左右，而且支付能力最强，基本上可以“轻松支付”。但他们对养老院的要求也最高。“尽可能地好”是这类老人唯一的养老院选择标准。
现有的养老机构目标定位基本是以满足第二类需求为发展取向的。软硬件设施较为齐全的高等级养老设施在新区尚不多见，使得第三类老人的入院需求很难得到满足。新区福利院年内启用在很大程度上将改变这一状况，但发展这一层次的养老机构，新区应主要是鼓励有兴趣的企业适当进入。聚类分析的结果说明，养老机构的发展很大程度上不是简单的数量增长，而是结构的完善、品质的升级。也正是在这个意义上，我们提出养老机构的多层次发展取向。
二、养老机构市场化、产业化、多元化发展的公共福利政策建议
随着老年人口数量不断增加，以及对养老机构需求的增长，养老机构的开办必然地成为一项新兴产业。同时我们也认为，只有当老年事业步入产业化轨道，才可能应对汹涌而来的“银发浪潮”。
1、积极发挥对贫困老人救助养老设施的作用
在对浦东老年人生活状况的研究中，最引人注目的是一批经济收入水平极低下的老人。我们曾访问的一位老人，三世同堂，居住在30余平米的“一室半”中，儿女下岗，老伴有病且没有退休工资，生活极端困难。这类老人与其说“生活”在家里不如说是“困”在家中。“丰裕社会”应对这批老人的生活承担起足够的责任。对这类老人来说，社会对其的救助，最经济的办法便是将其从家中“解救”至养老机构。对贫困老人的救助，新区养老设施应发挥积极作用。
2、在构建新型养老机构体系的过程中，政府应发挥全面而并非全部的作用
基于“以人为本”的发展理念，我们认为，对于老年人的特殊需求，社会应给予足够的尊重。如果认为对老年事业的投入会削弱其它建设项目的投资，而对老年人的呼声置之不理，那绝不是正确的态度，当前在一定程度上，上海社会养老机构发展的不足已严重阻碍了包括年轻人在内的生活品质的提高，从长远看，它更是一种短视行为。设想等矛盾积累至相当程度再去解决，无论对老人或后代人都是一种不负责任的行为。
社会养老机构体系示意图
不可回避的一个问题是，社会究竟需要配置多大量的资源才能满足老年人入院养老的需求？逻辑上，当“引力”足够大时，所有老人都会选择入院养老。对政府的决策者来说，建设养老设施由于需要巨大的投入，这种投入能在多大程度上缓解老龄化压力，并提升整体生活质量，是需要谨慎对待的。面向21世纪，构建新型养老机构体系，需要多元化的投资主体和多层次的养老机构，这其中，政府应发挥全面而非全部的作用。
3、未来社会养老机构应逐步地构建起三大支柱
积极探索养老机构投资多元化，管理运营市场化，建立政府主导、社会参与、市场运行的机制，走政府、市场和社会“共强”的发展格局，应成为社会养老保障制度的重要一环。其服务的重点，应是经济极端困难、缺乏儿女照料、生活严重不能自理、境况极为悲惨的一批老人。政府有责任将这批“困”在家中的老人解救出来，其收费标准可参照社会最低贫困线由政府财政下拨给予免除。进入这类机构的老人，其拥有的财产（包括房产、实物、馈赠等）应委托有关机构拍卖，并将拍卖所得上缴国家。国家应鼓励慈善团体、个人向这类机构提供捐助。这类养老机构可称之为“救济型”养老院，它作为整个社会养老机构体系的基础，发挥着“社会安全网”的功能；在新区最大量发展起来的将是一批“福利型”养老机构。参照日本的做法，这类养老院由国家投资兴建，并提供一定量的运营补贴，养老机构交由社会管理。老人进入此类养老机构需获得申请批准，交交纳基本费用。福利型养老机构的硬件设施、人员配置、日常管理，应有统一标准，同时定期接受专业评估机构的考评，评估报告需向社会公开。
根据社会经济发展水平，政府应适时地调整“福利型”养老院的申请限制和生活水准；新区应鼓励企业界（特别是房地产公司）参与养老机构的发展，以满足部分高收入、希望进一步提升晚年生活质量的老人的需求。这一层次的养老机构的经营完全应以市场为导向，其特征是高收费和高服务标准、以赢利为目标。政府的作用主要是：通过立法，规范经营行为，保护老年人的合法权益不受侵害，给予经营者一定的优惠政策，包括减免税收、低价提供土地、降低公用事业性收费标准等等。我们将这一类养老机构定位为“市场型”养老院。